保障房建设(6篇)

保障房建设篇1

论文关键词住房公积金保障性住房项目贷款

住房公积金支持保障性住房建设的提法由来已久，早在2001年国务院就提出将住房公积金增值收益的40%用于城市廉租房建设。经过不断的分析和研究，2009年10月财政部、住建部等7个部门了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》（下文简称《意见》）。该《意见》的下发为公积金支持保障性住房建设提供了政策性基础。自此，公积金与保障性住房有机的衔接在了一起。此后，为保证该举措合法、有效的实施，住建部等部门于2010年6月28日又颁布了《利用住房公积金支持保障性住房建设试点项目贷款管理办法》（以下简称《项目贷款管理办法》）等相关规范性文件。在这一举措实施后，一方面，因其符合党中央十七大提出的“住有所居”的目标，是构建和谐社会重要标志，关乎民生问题；另一方面，其又关系到缴存公积金职工的切身合法权益，需要切实保证公积金的安全，故引起社会各界人士的广泛讨论。对此，下文中，笔者将在分析利用住房公积金支持保障性住房建设意义的基础上，就目前该举措在操作中存在问题进行分析论证并提出一些个人的建议。

一、住房公积金支持保障性住房建设的意义

（一）有利于充分发挥住房公积金的效用

住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储蓄金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有政策性、专用性、互、可支用性、免税性等特点。自我国住房公积金制度建立以来，其在解决国民住房问题上发挥显著作用。随着住房公积金政策的不断发展，住房公积金缴存额也有了大幅上涨。以2008年为例：“当年全国住房公积金缴存额为4469.48亿元，同比增加926.56亿元，增幅为26.15%。截至2008年末，全国住房公积金缴存总额为20699.78亿元，同比增长27.54%；缴存余额为12116.24亿元，新增余额2511.13亿元，增幅为26.14%。”但由于《住房公积金管理条例》规定的住房公积金的使用途径仅限于提取公积金、公积金个人贷款、购买国债和用于廉租住房的补充资金，致使目前我国的住房公积金存在大量资金沉淀，住房公积金闲置率不断上升。据统计截至2008年末，“全国住房公积金银行专户存款余额为5616.27亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为3193.02亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为26.35%，同比上升3.59个百分点。”?虽然自2008年之后，住房城乡建设部未再公布过住房公积金管理数据，但鉴于自2009年开始，受国家房地产政策调控影响的因素，住房公积金的放贷率不可能大幅增加，全国住房公积金沉淀资金将保持继续增长的趋势。而这反映出了住房公积金运行效率低下的问题，也让拓宽住房公积金的使用面成为了亟待解决的问题。在此情况下，利用住房公积金闲置资金贷款支持保障性住房建设，一方面，与住房公积金制度设立的目的相符；另一方面，能提高住房公积金使用效率，增加住房公积金收益，实现住房公积金保值增值。故此，笔者认为利用住房公积金支持保障性住房建设，是一项完善住房公积金制度的重要措施，其能进一步发挥住房公积金的应有作用。

（二）有利于保障性住房建设的推进及落实

1998年我国实施房改，全国房地产市场得到了迅速的发展。但近年来，房价不断攀升，住房矛盾日益突出，引起了社会的广泛关注，也影响了我国和谐社会的构建。为解决这一关系国计民生的社会问题，改善城市低收入居民的居住条件，解决困难职工的住房问题，促进社会的和谐稳定，党中央、国务院出台了一系列强有力的政策。其中，保障性住房的建设便是一项解决住房矛盾的重要举措。但根据全国保障性住房建设进展情况来看，目前其进度低于预期水平。而资金短缺系保障性住房建设的一大障碍，解决资金问题成为了保证保障性住房建设规模实现的当务之急。故此，将住房公积金的闲置部分用于保障性住房建设，有助于保障性住房建设的推进及落实。

（三）切实保障缴存公积金的职工享受国家政策优惠，促进社会的和谐与稳定

目前，许多城镇中低收入阶层，尤其是困难职工需要住房但普遍买不起住房。他们虽然缴存了住房公积金，但却没有通过个人住房公积金按揭贷款买房享受到相关政策性利率优惠。他们的住房困难问题如果不能得到妥善解决，将可能引发严重的社会稳定问题，影响我国和谐社会的构建。而如前所述，住房公积金支持保障性住房建设这一举措的实施，有利于充分发挥住房公积金的效用，推进保障性住房的建设。在此情况下，加之《意见》中明确规定，在同等条件下，缴存住房公积金的中低收入住房困难职工，可优先购买或租赁保障性住房。该举措一是使得缴存住房公积金的职工可通过保障性住房的分配，切实享受国家政策及福利，解决社会矛盾问题；二是在有效提高住房公积金的使用效率之际，能确保住房公积金的保值增值，进而增强住房公积金制度的吸引力，扩大住房公积金制度覆盖范围，进一步推动住房公积金制度不断完善和创新发展。而这也必将促进社会的和谐与稳定，体现公积金制度取之于民，用之于民的惠民理念。

二、目前住房公积金支持保障性住房建设存在的一些问题

目前住房公积金支持保障性住房建设这一举措已经在全国试点城市实施，但在其运行过程中，也逐渐显露出了以下一些问题：

（一）住房公积金支持保障性住房建设的合法性存在一定的瑕疵

《住房公积金管理条例》规定的住房公积金使用途径仅限于有提取公积金、公积金个人贷款、购买国债和用于廉租住房的补充资金，并未明确住房公积金可用于保障性住房的建设。对此，虽然目前住建部等部门颁布了《项目贷款管理办法》，但该办法的法律效力低于《住房公积金管理条例》，在二者存在一定冲突的情况下，应当以《住房公积金管理条例》为准。故此，笔者认为目前利用住房公积金支持保障性住房建设存在一定的法律瑕疵。

（二）住房公积金用于保障性住房建设的项目借款人较难落实

《项目贷款管理办法》第十二条第二款规定：“经济适用住房和列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房试点项目贷款，借款人是政府非营利性的专门机构或通过招标确定的房地产开发企业。政府投资的公共租赁住房试点项目贷款，借款人是政府非营利性的专门机构。”可见，目前规定的项目借款人主要为政府非营利性的专门机构，并且公共租赁住房试点项目的借款人必须是政府非营利性的专门机构。该规定的初衷，一是为确保贷款资金专款专用；二是为是明确了政府的还款责任，保证贷款本息的安全回收。但目前对政府非营利性专门机构的界定并不清晰，并且相当一部份的城市并没有适宜承担公共租赁住房建设任务的对应机构。此情况导致了由政府非营利性专门机构申请住房公积金项目贷款的情形并不多见。

（三）新增项目的住房公积金贷款审批程序复杂，影响放贷效率

根据《项目贷款管理办法》规定，住房公积金项目贷款年度使用计划需经市住房公积金管理委员会、市政府审批同意后，报请住建部、财政部、人民银行等三部委进行审批。并且，住建部明确要求各试点城市的住房公积金中心不能突破规模放款。在此情况下，由于履行相关项目贷款的程序较为复杂，时间较长，使得在年度计划外但符合项目贷款条件的新增保障性住房项目，不能及时得到住房公积金的贷款，进而影响了保障性住房的建设。

（四）对项目贷款的有效监管具有一定困难

《意见》及《项目贷款管理规定》规定，住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担。住房公积金管理中心需要加强贷前调查、贷中审查、贷后管理，切实防范贷款风险。此项监管工作同时涉及法律、财务、工程建设、金融等多方面的专业知识，对监管人员的素质及能力提出了较高要求。但由于我国住房公积金制度的建立时间尚且较短，加之目前住房公积金中心的人员编制有限，短期内单凭住房公积金中心的从业人员完成该项工作，存在一定的难度。

三、完善住房公积金支持保障性住房建设的几点建议

虽然目前利用住房公积金支持保障性住房建设在实施过程中存在一些有待完善的问题，但其在充分发挥住房公积金效用、完善住房公积金制度的基础上，推进保障性住房的建设，促进社会的和谐与稳定具有意义重大，是一项利国利民的重要举措。故此，针对前文所提出的一些目前住房公积金支持保障性住房建设存在的问题，笔者提出如下完善建议：

（一）修订《住房公积金管理条例》

合法性是利用住房公积金支持保障性住房建设的基本前提。但经济基础又决定上层建筑。当前我国的社会经济发展、保障性住房建设等决定了需要利用住房公积金支持保障性住房的建设。因此，于2002年修订实施的《住房公积金管理条例》显得具有滞后性。为保证利用住房公积金支持保障性住房建设的合法性，建议尽快修订《住房公积金管理条例》并规定：“住房公积金在留足备付准备金后，可在一定比例内将住房公积金结余资金用于发放保障性住房建设项目贷款。”另外，为保证发放贷款的比例及条件适应社会发展的变化。建议在对《住房公积金管理条例》修订时，同时规定：“可用于放贷的比例、方法及条件，由于住房和城乡建设部、财政部、人民银行、中国银行业监督管理委员会另行规定。”

（二）明确界定政府非营利性的专门机构，适时将其他主体纳入公共租赁住房项借款人范畴

如前所述，对政府非营利性专门机构的界定并不清晰，并且相当一部份的城市并没有适宜承担公共租赁住房建设任务的对应机构。故政府非营利性专门机构申请住房公积金项目贷款的情形并不多见。对此，笔者建议尽快界定非营利性的专门机构，尽可能的在全国范围内统一此借款人的设置，从而推进公共租赁住房建设项目的贷款工作，加快公共租赁住房建设的步伐。另外，应当注意到目前全国公共租赁住房建设的主体已逐渐显出多样化、市场化的特征，一些房地产开发公司也参与了公共租赁房的建设。故此，笔者认为，在足额抵押、封闭资金管理、明确还款资金来源的情况下，对已经投入一定比例建设资金、信誉好、履行能力强的房地产开发公司开放住房公积金支持保障性住房建设的贷款业务。

（三）调整目前项目贷款规模的审批模式，赋予试点城市更大的自

由于现行的项目贷款规模确定的方式系年度审批模式，使得新增保障性住房项目不能得到项目贷款资金及时的资助，在项目资金紧张的情况下，影响了新增保障性住房项目的建设进度。故此，建议改变现行的项目贷款审批模式，“不再由住建部等部委对贷款规模进行年度审批，而是在保证职工提取和贷款需求的前提下，制定贷款额度计算标准、明确试点城市年度项目贷款额度上限，在经当地住房公积金管理委员会、市政府审批通过后即可执行。”

（四）多种方式相结合，加强对项目贷款的监管

保障房建设篇2

关键词：PPP模式；保障性住房；建设体系

中图分类号：F293.3文献标识码：A

文章编号：1000176X（2013）10009706

改善中低收入者的住房条件是世界许多国家所面临的共同难题。党的十提出要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭的需求，在2022年基本形成住房保障体系。大规模推进保障性安居工程建设，是国家为推动科学发展、加快转变经济发展方式、保障和改善民生采取的重大举措。随着经济深入发展、国家调控政策的进一步加强、房地产稳定发展长效机制的确立，各区域保障性住房的建设需要与时俱进地发展。

一、保障性住房是住房福利供应体系的关键环节

房地产是一种特殊的消费品，由于社会个体禀赋和资源占有的差异性，无法完全通过市场完成资源配置。因此，政府作为实施二次分配的主体，有义务通过二次分配达到对社会弱势群体的住房保障功能。从理性层面看，政府必须是保障房建设的主导者，其利益需求是实现政府维持社会公平和稳定的功能。作为重要的民生问题和社会问题，保障性住房建设得到了各国政府的重视，其政府参与模式从直接到间接，集中体现为美国模式、德国模式、日本模式和新加坡模式。不同的参与模式分别从提供融资贷款、利息补贴等财税优惠政策，加强立法保障和鼓励合作性建设、建立住房建设和金融机构等组织方面做了可贵的探索，为我们提供了丰富的经验。

程大涛指出，住房政策的社会目标要求政府承担保证每一个居民住房的基本自住需求的责任，目标的实现在相当大的程度上取决于住房的供应体系[1]。邹晓燕和叶剑平指出，城镇住房制度改革以来，我国一直试图构建多层次的住房供应体系[2]，到目前为止，经历了以经济适用房为主、商品房为主、保障性住房回归等三次架构调整和变化，目前已形成了政府和市场配置方式相结合、以租赁和买卖为具体居住消费形式的面向低、中、高不同收入阶层的双轨制、多层次住房供应体系（如表1所示）。从表1可以看出，对于中低收入群体，政府通过财政投入建立廉租房，满足其基本住房需求，也可以通过划拨土地、限定利润的方式开发经济适用房，满足中低收入群体对住房的消费需求。对于中低收入家庭和阶段性低支付群体，政府可通过干预、市场参与建设的公共租赁房屋以租赁方式满足其需求，政府也可通过限定地价、房价、限定购买人等方式在交易市场中设定限价房。对于高收入群体，可以实现完全市场化的租赁市场和销售市场。

表1当前中国城镇住房供应体系框架

根据我国当前的实情，保障性住房无疑是住房供应体系的重要环节，其主要职能是满足弱势群体的住房需求，这种需求是动态的，在住房供应体系中占有很大比重。进入2010年以来，国家针对住房供需矛盾和市场调控面临的困境，开始推行大规模的保障房建设计划，实施差别化住房消费政策和房地产税试点，并对保障性住房供应政策及政府责任等进行了调整。“十”在住房体系建设问题上，体现了对保障性住房建设的决心和力度。

二、保障性住房建设与融资应关注众多利益相关者利益需求

保障性住房建设问题是涉及众多利益相关者关系的复杂性很高的建设与管理问题。其建设模式涉及到融资体系、建设质量和建后管理，其管理体系与保障房的建设和分配活动相联系，涉及到中低收入群体界定、受益对象的申报与审核、保障房产权和保障房清退机制等多项政策和制度。因此，高度关注利益相关者利益需求，综合协调利益相关者关系是正确解决保障房建设问题的基本原则。

政府、企业和保障对象是保障性住房的主要利益相关者。王新认为，保障房建设过程中政府应担当主体责任[3]。武超群和蓝天认为，可以通过直接建设和鼓励企业投资开发保障性住房、建立专门的融资机构对企业和个人开发提供贷款补贴、对低收入群体提供房租补贴、复制住宅公社等团体发展自建住房等方式直接和间接地进行保障房的建设[4]。通过制度建设提高房地产企业参建保障房的利益驱动，引导房地产企业履行社会责任也是政府的职责所在。张永岳和谢福泉提出，房地产开发企业需要注意与政府的协调公关以及开发进度和成本控制[5]。

保障性住房的资金主要来源于中央财政拨款、各地政府土地出让金划拨以及住房公积金三个部分。但是这些仍然不能满足大规模保障房建设的需要，资金缺口成为保障房能否顺利建设的关键环节。设计合理科学的融资渠道是解决资金缺口的重要策略。多数的研究者认为保障房建设过程中多渠道筹措资金是其必然趋势。充分运用公积金、鼓励保险资金与社保基金的参与、积极引导社会资金投入，发挥商业银行在保障房建设资金方面的作用，充分发挥债券市场的功能和进行金融创新，既能顺利完成保障房建设指标，又能惠及多方。路君平和糜云提出，应发挥商业银行在保障房建设资金方面的作用，吸引保险资金积极参与支持保障性住房建设，充分发挥债券市场的功能和进行金融创新[6]。付念指出，多渠道筹措资金是保障性住房建设的必然趋势，运用公积金、鼓励保险资金与社保基金的参与、积极引导社会资金投入，既能顺利完成保障房建设指标，又能惠及多方[7]。也有不少学者对单个融资渠道进行了深入的研究。李玉刚等提出了发行企业债券进行保障房建设融资的方式，并针对其可能面临的风险隐患，提出了相应的规范发展政策建议[8]。吴威肯定了保险资金投资保障性住房的安全性和稳健性，并指出保险机构需要关注并管理好政策风险、投资风险和管理风险[9]。王勇提出，可以将用于商住房的LPFs融资模式借鉴到保障房融资中，并探讨缺乏资金来源的保障房项目与缺乏投资渠道的市场资金的对接问题[10]。

不同融资渠道在融资过程中因涉及的利益相关方不同，其融资风险的表现形式也有不同。由于保障性住房的最终使用者是支付能力极差的弱势群体，政府作为保障房的建设推动者在建设融资过程中其利益需求和私营企业的利益需求之间并不匹配。所以，在融资过程中利益主体之间因利益不同形成的差异，使保障房的融资变数较多，利益的微小变动会导致利益主体对融资方式的重新选择。因此，关注利益相关方利益需求，通过规避风险，提出规范发展等政策建议促进多个利益相关者在保障性住房建设过程中的投入是有利于保障房建设的重要举措。

三、现有的保障性住房建设与融资模式

由于我国保障性住房发展的历史短，法律法规不健全，相对管理经验不足，大规模的人口流动和城市化过程加大了保障房的需求和实施的复杂性，对保障房的建设和管理提出了较大要求。近年来，各个省市在保障性住房建设的过程中做出了有意义的探索，比较著名的有北京模式、厦门模式和重庆模式。不同模式在土地供应、资金筹措和建设管理等方面进行了有意义的探索。

在土地供应机制上，北京通过建立“建设用地规划和土地供应管理问题工作小组”的方式，进行“土地储备规划”编制，并将轨道交通沿线和站点周边两种土地资源为土地储备的核心措施，进一步挖掘和扩充可用于保障性住房开发使用的土地资源。厦门模式下的土地供给机制考虑到住房保障对象的生活成本问题，依据相关建设规划，有步骤地进行供给和开发。依照适宜居住、交通便捷和就近分配的原则，拿出地段较好的地块来规划建设保障性住房。重庆创新性地进行了“地票”制度尝试。“地票”制度是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标，以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖，其中因“地票”交易产生的净收益的85%将补贴给农民，以鼓励其进行转户、退地。重庆通过农村土地交易所专门负责“地票”交易流通管理。地票制度不但提高了整个地区的城市化进度，增加了农村居民的收入，也有效扩大了城市的建设用地供给，更为保障性住房的建设提供了支持。

在资金筹措模式上，北京借助保障性住房建设投资中心，通过市场化、专业化运作，进行保障性住房建设的投资和融资，最大限度地发挥财政资金的杠杆效应。厦门模式的突出特点是政府投资和建设单位融资相结合的模式，其中政府负责控制建设成本，其价格由征地补偿款、建设成本价和配套设施费用三部分构成。通过：（1）年度财政预算安排的专项建设资金；（2）提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；（3）土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排的资金；（4）中央和省级财政预算安排的社会保障性住房专项建设补助资金；（5）社会保障性住房售房款；（6）社会保障性住房购房人上市交易缴纳的土地收益等相关价款；（7）社会保障性住房建设融资款；（8）捐赠资金；（9）其他方式筹集的资金九种渠道筹措资金。重庆推出了政府投入和市场化融资相结合的“1+3”的投融资模式。“1”为以政府储备资金、土地出让金、政府预算内资金等财政投入。“3”为银行贷款、保险公司融资、社保基金融资等市场化融资渠道。

建设与管理机制上，北京采取集中建设和配套建设相结合的形式，形成“大分散、小集中”的模式。集中建设主要通过北京市区（县）两级政府分工合作，形成“以区为主、全市统筹”的特点，配套建设是指北京市规定，在三环路之外的没有纳入政府土地资源储备控制范围的普通商品住房项目，在未取得规划意见书和只获得土地一级开发项目规划意见书时，在正式上市前必须按平均15%的比例进行配建保障性住房。厦门采取统一管理模式，进行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作。按照行政职能进行划分管理，市建设与管理局负责组织全市社会保障性住房的建设和社会保障性商品房的销售、管理和回购工作，市国土房产局负责组织全市社会保障性租赁房的分配、管理和回收工作。社会保障性住房的建设严格控制户型面积标准，坚持小户型、经济实用、节能省地的原则。重庆成立公租房管理局负责全市公租房的管理，建设主体是市政府和各区县政府，产权由国有投资集团或区县政府性投资公司持有，实行商品房、公租房无差别的“混建”模式，“小集中、大分散”，有效地推进保障房建设。

公平合理的分配制度是保障房建设的关键环节，也是保障性住房需求者利益的保障。目前针对保障房分配机制的研究还不多，主要集中在分配不公的表现、原因、公平分配的意义及相关法律规范方面。李晓云认为，保障分配的部分环节缺乏完善的法律规范性文件，职能部门在保障性住房的分配方面监督不力，滋生腐败现象[11]。洪涵指出，申请人基本情况难以科学评估、资格审核不严、执法监管难、处罚措施不力等问题是保障房建设过程中存在的主要问题[12]，这些现象使中低收入群体产生了极大的不满和对管理者的不信任。王剑超认为，其根本原因在于保障房分配中的巨大差价等获利空间存在腐败和“寻租”问题[13]。尚春香指出，保障房分配管理的好坏关系到政府的公信力[14]。因此，洪涵指出，通过提升立法层次、细化制度、加强全面监管、畅通退出机制、严格责任等途径[12]。李晓云认为，从制度、监管、技术等多方面持续改进是非常必要的[11]。王剑超则指出，从激励机制上切断寻租者的兴趣是政府在管理过程中需要重点考虑的问题[13]。

从整体上看，我国保障性住房建设与融资在不断地改进和发展过程，但融资过程中多重资金来源的整合问题一直不能得到根本的解决，没有一个有效率的独立性机构能够有效整合不同资金来源形成合力完成保障性住房建设的资金需求。

四、保障性住房建设与融资的PPP体系

项目运行模式的创新可以运用于保障房建设活动中。北京市2011年7月成立的保障房建设投资中心就是一种重要的制度创新，将PPP公私伙伴关系，又称为公私合作制，20世纪90年代开始在西方流行，目前已经在全球范围内被广泛应用，并正在成为各国政府实现其经济目标和提升公共服务水平的核心理念和措施。（PublicPrivatePartnerships）模式首次引入保障房建设。何雨聪认为，公私伙伴关系是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立起来的一种长期合作关系[15]。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共产品或服务，共同分担风险、分享收益。李红梅和孙杰认为，作为一种管理概念，PPP模式是民营企业和政府部门形成的一种共同管理的方式[16]。这种模式拓宽了保障性住房建设的融资渠道。

黄娜认为，在保障房建设中运用PPP模式是具备可能性的[17]，而且近年来保障房建设的规模不断扩大，资金缺口也越大，使得保障房通过PPP模式来融资有着现实的需要。作为一种合作模式，PPP模式在保障房建设的运行过程中必然涉及多个利益相关者，这些利益相关者的利益需求和影响力也因其在保障房建设过程中的战略取向不同而存在着差异。

PPP模式下保障房建设项目的利益相关者包括政府、私营企业、保障房项目公司、保障性住房需求者、贷款人、保险公司及相关的设计、建设、运营和材料采购单位等。如图1所示。

图1基于PPP模式的保障性住房建设体系

图1是我们设计的基于PPP模式的保障性住房建设体系，图形的上半部分是保障房融资过程中的利益相关者关系，下半部分是保障房建设过程中的利益相关者关系。该体系分为三个重要的部分：第一部分是保障房建设项目公司的组建。PPP模式下，作为项目发起人的政府通过公开招标或者邀请招标的方式，选择最合适的私营企业，并与其联合组建保障房项目公司，保障房建设的项目公司是政府针对保障房建设设立的特殊派出机构，私营企业可通过投资协议的形式对保障房建设项目公司进行参股，通过获得项目公司盈利分红实现投资回报。第二部分是保障房建设的融资体系。这一体系涉及多渠道的项目融资，参与人包括商业银行、保险公司、公积金贷款等多个环节。商业银行在融资体系中可以通过与政府签订直接融资协议的方式直接支持保障房的建设，也可以通过向私营企业提供贷款，以间接的方式支持保障性住房项目公司的成立，这两种形式都可以在协议规范的形式下保障商业银行自身利益不受到影响。公积金贷款人在政府授权的形式下可以为保障性住房建设提供资金，保险公司的资金也可以成为保障性住房建设的融资渠道之一。PPP模式下可以综合实现多渠道的资金进入保障性住房的建设过程中。第三部分是保障性住房的建设体系。在保障房建设过程中，项目公司是融资主体也是建设主体。为了实现政府意图，并给相关融资主体带来相应的利润回报，保障房的顺利建设至关重要。保障性住房项目公司可以通过与设计公司、建设承包公司、管理或顾问公司等咨询类机构以及供应商等的协调工作确保保障性住房建设顺利完成。

上述体系的核心是保障性住房项目公司，它既是融资主体也是建设主体，是协调各个利益相关者的关键。作为政府派出机构，它必须保证建设项目的完成，这是项目融资的基础条件。私营企业和商业银行参与投资的关键因素不仅在于企业的高度社会责任感，也在于保障性住房项目可能带来的租金回馈。

五、PPP模式下利益相关者的利益取向和实现过程

资金提供者的利益实现过程是PPP模式下利益相关者关注的重点。不同的利益相关者的利益取向不同。政府需要实现政府职能，向弱势群体提供基本住房保障。保障性住房项目公司作为政府派出机构，主要的目的是完成保障性住房的建设，成为政府与私人企业、商业银行和保险公司等机构的协作平台；住房保障性银行同样是政府的重要融资平台，主要是形成一个重要的有效率的为保障性住房建设设计的融资平台，关注资金的流动状况和资产处置和收益实现。

第一，政府应该将保障性住房作为长期持有的可提供财政收入的资产进行建设和处置。大部分研究者认为，政府作为保障房建设的推动者，其利益诉求是满足弱势群体住房需求。路鑫认为，无论在建设和经营过程中，只要保障性住房建设完成，其利益诉求就得到了实现[18]。但是保障性住房作为一种现实的房地产资源，它首先是一种资产。因此，必须明确保障性住房并不是各级地方政府一次性的财政开支，而是地方政府长期持有的、可提供财政收入的资产，甚至可以逐步取代目前地方政府出让土地获得快钱的财政基础。如果在这样的理念上考虑，既然保障房是地方政府长期持有的经营性资产，保障房建设就成为一项商业投资。政府在这里的利益不仅是政府职能的体现，应该也是拓展财政收入的渠道。因此，政府可以通过制度建设使各路资金投资于保障房，将各种权益约定清楚。如果租金的设定在充分考虑保障性住房使用者的收入水平、整体市场的发展情况而不断提高，地方政府可以用未来出租保障房的收入中一部分来偿还目前的投资者。保障性住房项目公司是作为重要的资产建设和经营公司存在的。一方面，公司设立的治理结构应充分考虑各方面的投资者的利益，股权的设计上应以政府控股为主，这样才能保障项目的运行真正体现政府的意志，且能够实现政府保障弱势群体（“夹心层”）的目标；在监督机制的设计上，地方政府可以与市场结合在一块，跟投资者结合在一块，请投资者既出钱又监督，监督保障房的建设和未来的使用、租金的收益等。

第二，以住房保障银行为主要融资机构，形成完善的资金供给渠道。住房保障银行的建立是PPP模式运行的一个重要环节，是专门为保障性住房建设设计的融资平台。国际上较多国家都采用了这样的融资媒介。日本政府的住宅金融公库是为保障房建设融资设立的专门机构，其资金来源于中央与地方政府的财力支持以及以政府信用、中央补贴等形式进行的债券发行。德国也建立了利率不受金融市场供求关系和通货膨胀率影响的封闭性住房金融体系，该体系保证了德国保障性住房建设的资金需求。新加坡政府的住房公积金成为新加坡保障性住房建设的重要资金来源。美国的廉租房建设资金来源中政府支出占25%，其他来自引进投资信托基金并鼓励私人金融机构提供低息贷款。

现有研究表明，公积金贷款、商业银行贷款和保险公司资金都可以作为不同投资主体的资金进入保障性住房的建设中。由于这些资金的运行流程和回馈方式不同，导致在不同阶段回收资金的方式也不同。融资成本高是这些融资模式的主要特征，因此，单纯依靠租金收益并不能满足这些利益相关者的利益诉求。在目前的保障性住房建设资金来源中，政府、市场和社会各占一部分，高利息的市场资金需要在利益驱动下才能进入保障房建设领域，而公积金的来源是有限的，政府资金来源也是有限的，因此，缺乏一个主力的融资渠道。从长远看，成立住房保障银行解决资金的长期需求是重要的战略选择。

住房保障银行的主要资金来源包括三个部分：（1）通过授权方式以政府的公积金的投入；（2）按照一定比例形成政府的基本投资支出；（3）通过政府信用和中央财政补贴等形成的经商业银行进行的债券发行。在运行上，住房保障银行可以吸储，可以吸纳存款。为住房保障金放贷，住房保障银行需要给予一些特殊政策，比如在税制设计上，应考虑不收营业税和所得税，使住房保障银行可以低成本地放贷，保持它的低成本和微利经营。另外，在运行上应考虑通过阶段性的融资模式设计改善现有高融资成本、低投资回报的问题，例如，在保障房建设完成后，通过政府回购的方式使资金套现，归还银行和企业的投资，在保障性住房使用过程中随着稳定的租金现金流的形成，可以通过房地产投资基金（RELT）等模式改善现金流，进一步维持保障性住房的建设和使用，在资产证券化的支持下形成良性的资金循环。

第三，私营企业（主要指房地产开发商）在PPP模式下可通过政府授权的方式参与保障性住房建设活动。在保障性住房建设过程中，房地产开发商的运营模式可以通过与政府共同出资设立保障性住房项目公司，并以出资部分获得相关受益。作为保障房的建设者，房地产开发商在建设过程中虽然直接利益不足，但是却可以获得多元的间接利益，如通过一二级联动获得土地开发权、在配件项目中实现低成本拿地、在保障房地块中配建商品房获得盈利空间、在履行企业社会责任的过程中提升企业市场占有率和社会影响力。

第四，其他住房建设参与者的利益需求和实现过程。设计公司、建设承包人、材料供应商和项目运营者都是保障房建设和运营过程中的重要利益相关者，他们通过提供设计方案获取设计费用、承包建设项目获得工程建设费用、运行项目获取管理费用、提供材料获得交易费用。这些利益相关者的利益通过保障房的树立建设得以实现，建设的好坏一方面关系到这些利益相关者的成本和收益，另一方面也关系到他们的社会形象和品牌打造。

综上所述，PPP模式下的保障房建设体系一方面整合了资金需求，另一方面整合了建设需求，是一种理想的保障房建设模式。

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保障房建设篇3

关键词：保障性住房；问题；原因；对策

中图分类号：TU113.5+41文献标识码：A文章编号：1001-828X（2013）07-0-01

1998年7月公布实施的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣告了福利分房制度的终结和住房体制市场化改革的开始。经过近30年的“房改”，住房商品化和社会化问题得到了很好的解决，住房不仅成了居民的居住场所，也成了居民保值增值、抵御通货膨胀的良好投资品种。但是，市场化取向的住房体制改革也使得房价上涨过快，尤其是房价上涨速度远远大于低收入家庭收入增长速度，低收入家庭只能“望房止步”。从发达国家的经验来看低收入家庭住房问题是不可能通过市场机制得到解决的，需要政府提供公共服务来实现。发达国家的经验和我国房地产市场的现状已经说明完全市场化改革是不可取的，政府有责任也有义务为低收入家庭提供保障性住房，“以商品房为主导以经济适用房、公租房、廉租房和限价房为补充”的住房供给体制应该成为我国政策取向。

一、保障性住房建设缓慢的原因分析

保障性住房建设项目需要大量的资金和土地，同时涉及地方政府利益，住房保障规划实施起来困难重重。根据全国人大常委会的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，我国保障性住房建设进度缓慢，截至2009年8月底仅完成投资394.9亿元，占计划投资总额1676亿元的23.6%，保障性住房供给严重不足。这与2008年1月国务院公布“4万亿投资计划”中“加快保障性安居工程”摆在首位和同年12月出台的“国三”明确提出的“多渠道筹集建设资金，增加保障性住房供给”要求相违背。具体原因有以下两点：

（一）制度确实造成了保障性住房建设数量不足

在观察分析当前的住房保障制度感受到，住房保障制度由中央政府颁布，省政府牵头，市县等地方政府具体来操作，国家财政对地方投入一定的资金支持，地方政府主要负责保障性住房具体建设任务，包括前期准备工作，比如土地的划拨、原住户的搬迁与基本的启动资金等。该项制度设计造成政策颁布者与具体执行者双方没有有效的监督，中央机关难以有效掌握地方保障性住房建设的数量，同时地方政府考虑自身利益而一拖再拖，用资金缺乏与征地、原住户搬迁等相关工作难以实施为由拖延保障性住房的建设，甚至干脆不去进行建设。

（二）“土地财政依赖症”造成了地方政府尽可能减少建设保障性住房数量

在地方财政的资金来源中，各级地方政府有较大的“土地财政依赖症”，按照中央党校的学者周天勇（2012）的估计，2010年地方政府的土地财政大约在7000亿元，高达地方财政资金的30%。以上海市奉贤区的地方财政收支数额为例，2011年奉贤区的地方财政收入总量为28.6亿元，仅土地出让金就高达13.4亿元，占该区财政46.85%，若是再计算进土地增值税、房产税与各种场所的营业税等资金来源，比例还将增大。扩大保障性住房的数量将会明显加强将对土地财政的影响，改变当前房地产市场供需关系，造成房价降低，房价降低连带着导致地价降低，这样一来土地财政就会大大缩水，因此地方政府应尽量避免保障房的供应。

二、促进保障性住房建设的对策

（一）建立健全监督机制，确保保障性住房的建设落到实处

加强监督机制是一项长期的战略任务，坚持不懈地抓下去，就要在建立长效机制上下功夫。一要建立保障性住房建设数量的制度保障机制。切实维护建设规划的权威，严肃建设程序和必要的审批制度，确保计划的顺利实施。保证监督机制的连续性、稳定性、长期性，使既定的目标任务不因地方利益而改变。制定相应的法规条例，使保障性住房建设走上法律化、制度化、规范化轨道。二要建立保障性住房建设的考核激励机制。将保障性住房建设纳入各级各部门各单位综合目标考评体系，纳入绩效考评体系，定期督导和考核，激励各级地方领导决策层推进建设；利用经济手段激励地区负起建设责任，实现可持续发展；利用行政手段激励各级领导决策层推进保障性住房建设。三要建立建设质量的社会监督机制。保障性住房的粗制滥造时见报道，因此要建立健全群众监督举报制度，设立举报信箱、举报接待日、举报热线等，对群众反映的具体问题及时处理。充分发挥新闻媒体的作用，保障性住房建设信息，大力宣传和报道保障性住房建设的先进典型，对有悖于建设规划的不良现象予以曝光。

（二）多渠道争取保障性住房建设所需资金，解决与地方政府的利益关系

由于地方政府往往因财力有限、建设资金筹集不足、前期工作缓慢等原因减少保障性住房的供应数量，资金投入现已经成了保障性住房建设的首要问题。所以，多渠道争取建设资金是促进保障性住房建设的第一要务。笔者认为：第一，地方人大必须利用立法手段要求地方政府在土地出让金里拿出一定数额的资金作为保障性住房建设的专项资金，以此给保障性住房建设争取主要的资金投入；第二，保障性住房建设是一项涉及面广的工作，需要建立广泛的社会公众参与体系，调动各方面的积极性；第三，要发挥非政府组织作用。各类非政府组织，关注民生、关注可持续发展，是推保障性住房建设的重要力量，政府应加强支持引导，吸收各类非政府组织的力量，以获得智力支持、民意支持乃至资金支持。

三、结语

综上所述，保障性住房建设具有长久性，不是一蹴而就的。政府部门需要及时检查和评估保障性住房建设中存在的问题，强化监管的前瞻性和预见性。同时社会各界应积极探寻更加完善的经济工具，通过对保障性住房建设中利益因素的把握，制定相应的机制，让保障性住房制度落到实处，真正成为保障民生的有效途径。

参考文献：

[1]李江.经济与房地产业发展前景规划[M].山东：山东大学出版社，2009.

保障房建设篇4

一、我国保障性住房建设资金融资现状

(一)现有的保障性住房建设资金融资存在的主要问题

1、资金来源渠道单一,大部分资金来源于财政资金。现阶段我国还处于发展中国家,整体经济发展程度也不高,资本市场起步相对较晚,金融体系还欠发达,也很少利用信托、证券等融资工具,融资效率低下,资金来源渠道单一,形成了过度依赖政府投入的局面。

2、地方政府财力不足也同时制约保障房建设,地方政府在很大程度上依靠土地出让金作为支持地方发展支柱,加大保障性住房建设力度上明显力不从心,使得地方政府不得不被迫靠发行地方政府债券来支持保障业。这也同时给地方政府在其他社会事业方面造成不同程度影响。

二、保障性住房建设资金主要来源

(一)政府财政预算资金

一是公共预算安排资金,主要是中央补助、省级补助、市县公共预算和地方政府债券安排资金。二是政府性基金预算安排资金,主要是土地出让净收益和住房公积金增值收益扣除风险准备金后的余额(全部用于廉租住房建设)。

(二)自筹资金及社会机构提供资金

社会机构提供资金目前主要依靠银行贷款、公积金贷款支持保障房建设试点资金以及地方政府或投融资平台通过商业银行贷款、信托、债券,各类基金等融入的资金。

三、完善我国保障性住房建设融资的对策建议

对于保障性住房建设大规模的资金需求,就需要采取多种形式的融资策略,以保证保障性住房的建设和融资规模,促进房地产市场的稳定健康持续发展。因此,需要从多个方面关注。

(一)加强融资力度,实施融资创新

面对大规模融需求,创新融资方式加大融资力度,通过培育多元化的融资主体,多种形式的融资方式,拓宽融资渠道,加强重点,建立“以政府为主导、市场运作方式”为主体的保障房融资体系。政府部门还应积极探索债权、股权以及投资基金等多种融资模式,保证保障性住房资金来源的多样化,鼓励各种资本参与保障性住房建设。

(二)构建保障性住房金融体系,可以有效地防范和控制风险

建议成立专门保障性住房融资(贷款担保或保险)机构,如:河北省各地市均成立了专门的保障房融资平台,这样既能为各市融资提供贷款保证,又可以为保障性住房项目融资提供融资服务,以最大限度地确保保障性住房政策的有效执行,有效减少金融机构信贷的风险。

(三)建立房地产信托投资基金

房地产投资信托基金(REITs)作为房地产证券化的一种手段,是通过发行基金的方式募集公共投资者资金。这种投资发行风险相对较低,可以有效疏导社会资金流动性过剩的现状。鉴于廉租房不租不售,现金回流小,但租金收益相对稳定的特点,可采取REITs的运作方式。信托资金拥有成熟的运作团队和运作经验,可以与保障房的承建方合作设立项目公司,负责保障房建设,建成后由政府管理中心进行回购,项目公司收回投资,信托资金退出。

(四)引导保险基金参与保障房融资

依据《保险资金投资不动产暂行办法》相关规定,保险资金投资不动产可以采用股权、债权、物权以及债权转股权等不同方式。保障性住房作为政府为民、利民的安居工程,土地为政府划拨,并且不以盈利为目的。保险资金投资保障性住房,宜采取债权形式,即仅为保障性住房的建设提供资金,物权、股权形式目前暂不具备操作条件。如太平洋保险上海公租房项目均采取的就是债权形式。即:保险资金与地方政府合作,向地方政府委托的承建主体提供资金,还款来源为保障性住房的出售或出租收益(包括政府回购款项、保障性住房偿债基金、租金收入和出售收入等),政府融资平台或大型国企作担保。

(五)设立地方政府融资平台,并进一步完善各级融资平台

保障性住房投融资平台一般是由地方政府主导设立,具备专业化运作能力的国有非盈利投融资公司。目的主要是为政府保障性住房融资,建设和运营提供有效载体,其实质在于调动多方资源,通过整合运作,解决地方政府在保障性住房的资金筹集,足额配套以及建设管理等方面的难题,并将围绕保障性住房建设的一系列问题常态化有效管理的一种机制平台。建议地方政府加强投融资平台公司的监管和风险管控,做好风险防范,确保资本金充足以及公司治理结构的完善等。

(六)利用住房公积金贷款支持保障性住房建设

为保障性住房提供融资支持。住建部等部门于2010年6月28日颁布了《利用住房公积金支持保障性住房建设试点项目贷款管理办法》,住房公积金支持保障性住房建设,确立了住房公积金作为住房保障制度中重要融资平台的地位,住房公积金建设贷款作为保障性住房融资方式,为保障性住房提供政策性支持。

保障房建设篇5

关键词：保障性住房，政策研究

一、保障性住房的概念及前景

1.1.保障性住房概念

保障性住房通常是在法律法规和国家政策的指导下，为了解决中低收入的住房困难群体，而给予一定的政策优惠或资金扶持，解决中低收入的住房问题。它是与商品房相对应的一个概念。商品房解决的是中高收入群体的住房问题，而保障性住房则是解决中低收入群体的住房问题。两者构成目前中国房地产市场。

保障性住房包含保障性安居工程和保障性住房两个概念，保障性安居工程主要指城市的经济适用房、廉租房、棚户区（危旧房）改造、游牧民定居工程。保障性住房是指政府在对中低收入家族实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。

1.2.保障性住房分类

目前，我国根据低收入家庭不同情况，把保障性住房的买卖和租赁，根据不同需求分为经济适用房、廉租房、政策性租赁房和限价房几种类型。

1.2.1经济适用房

经济适用房是指政府以无偿划拨土地的方式，免收各种事业性收费和政府基金，同时还给予优惠的税收政策。在成本价的基础上制定出政府指导价，出售给有一定支付能力、符合经济适用房申请条件的低收入家庭。经济适用房只能用于自住，不得闲置、出售、出借、出租等。经济适用房如果住满一定年限，在按相同地段的商品房市场均价与购买价格之间差价补交土地收益等价款后，经济适用房的购房人就拥有与商品房一样的完全产权。这就使经济适用房的购买者有了更多的选择，是国家关心低收入住房困难群体政策倾斜的表现。

1.2.2廉租房

廉租房的产权是政府或机构拥有，由政府制定的低租金出租给符合条件的低收入群体，只租不卖，是非产权保障的住房。目前，我国的廉租房分为实物配租和租金补贴两种，以实物配租为主，发放租金为辅。

1.2.3政策性租赁房

政策性租赁房是指政府或机构向中低收入家庭按市场租价提供可租赁的住房，同时，给予相应标准的租房补贴。这和租金补贴廉租房的概念相似，其目的是为了解决家庭收入高于享受廉租房确又无能力购买经济适用房的低收入家庭。正好解决了廉租房和经济适用房的“夹心层”群体的住房困难。可以说是“扩大版的廉租房”或“租赁型经济适用房”。

1.2.4限价房

限价房是按照政府和开发商约定的价位出售给中等收入家庭的住房，限价房也是有限产权的商品房。限价房不得转让和出租，年限满后出租或转让的，须按市场价格与购买价格之间的差价补交土地收益等价款，是政府为降低房价，解决中低等收入住房困难家庭的措施。

1.3.保障性住房的现状

3.1我国保障性住房发展状况

1995年“保障性安居工程”的启动标志着我国保障性住房制度的正式形成，1998年，福利分房的取消，保障性住房逐步替代了福利分房，当时保障房的主要形式是经济适用房。2008年“保障性安居工程”重新提到政府工作报告中来，计划从2009年到2011年增建200多万套廉租房、400多套经济适用房，同时对220多万户棚户区进行改造，总投资达9000亿。

1.3.2现有保障性住房的分层

我国中低收入家庭占总家庭70%以上，对于这么一个庞大的中低收入家庭群体来说，我国的保障性住房只能以广覆盖、低水平为目标，尽可能多的帮助最没有能力且迫切需要解决住房问题的家庭。在这些家庭中，建议分层下列三个层次。

第一层级：廉租房提供给极低收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的30%左右。

第二层级：经济适用房，政策性租赁房，提供给低收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的50%左右。

第三层级：限价房提供给中等收入家庭，这部分家庭大约占中低收入家庭的20%左右。

1.3.3目前保障性住房存在的主要问题

首先，保障性住房建设发展缓慢

根据2009年全国人大常委会公布的《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》显示，保障房建设缓慢，截至2009年8月底，全国保障性住房建设完成投资394.9亿元，而全年计划投入1676亿元，完成率仅为23.6%。

其次，保障性住房供地不足

国土资源部党组成员、国家土地副总督察甘藏春2011年1月12日在国土资源部上的新闻会上披露了一些地方在保障性住房供地中存在的问题，保障性住房用地政策执行有偏差，在抽查的56个城市中，有11个城市2009年度保障性住房供地计划执行比例低于35%，土地闲置数量仍然较大，有74个城市2242个项目存在土地闲置问题，涉及面积14.9万亩。

最后，保障性住房制度有待完善

对比商品房来说，保障性住房制度还很不完善，人们对政府能否做好保障房建设持谨慎态度。因为利润低，房地产开发商业、政府也把保障性住房成为“鸡肋”的现象，不但赚不到高额的利润，反而要政府倒贴配套资金。因此，在保障房建设的执行过程中，一些地方政府，将保障性住房建在了位置偏远，交通不便，配套设施不齐的地方。

1.4.保障性住房发展趋势

1.4.1保障房的相关制度将逐渐完善

由于之前保障房的制度不完善，保障房在推进的过程中遇到了种种困难，今后，随着政府对保障性住房的重视，保障房的相关制度将逐渐完善。

1.4.2政府在保障住房建设中将逐渐退出主导地位

以欧美等发达国家的成功经验看，政府在保障性住房发展中的作用大致分为四个阶段：

第一阶段：在房地产起步时期，住房短缺矛盾突出，政府全面介入保障性住房建设（直接参与实物建房）。

第二阶段：在住房短缺问题得到缓解，政府逐渐退出实物建房领域（保障性住房建造开始市场化、私有化）。

第三阶段：在住房总量较为充足，政府转向提供信贷和货币支持，提高住房自有化率（对低收入家庭发放购房/租房补贴、提供住房抵押贷款担保）

第四阶段：推动房地产金融属性发展，抵押贷款证券化（政府为抵押贷款证券提供担保，抵押贷款证券投向资本市场）。

随着保障性住房开发量的加大，我国政府将逐步弱化在保障性住房实体建设中的主体作用，逐渐吸收社会资金和引入非公实体参与保障性住房的开发和管理。

1.4.3、房地产市场将以保障为辅、市场为主

目前住房市场上商品房为主流，占据了整个住房市场的90%，保障性住房占10%。未来政策将向保障性住房倾斜，市场结构将向中小户型住宅转变。市场化商品房供应仍应是主体，但政府所拥有和管理的保障性住房将不断增加比重，最终对商品房市场提供有力补充，形成市场为主，保障为辅的住宅市场结构。

1.4.4、保障性住房区域差异性较大

我国幅员辽阔，地区经济差异较大，保障性住房建设需要因地制宜。一线城市和部分房价较高的城市的政府将根据需求扩大保障性住房在整个住房市场中的比例，主要以经济适用房和限价房为主；而三四线城市保障性住房比例低于一线城市，政府的投入力度也相对薄弱。

1.4.5、资金由中央政府转移支付

保障性住房投入额中，中央和地方投入占比三七开，中央补贴须在地方资金投入后才能使用。而从财政收入结构上看，中央和地方比重基本持平，中央略高；从财政支出结构上看，中央和地方比重为2:7，远小于地方财政支出量。保障性住房关系国计民生，仅靠地方的投入难以达到建设目标，中央政府在资金上的转移支付将给保障性住房的发展起到重要推动作用。

1.4.6、强制与商品房搭配建设

现在，有些地方政府已推出了强制保障性住房与商品房的配建形式，这种形式不仅可以解决保障性住房的建设资金和房源筹措问题，在住房质量和物业管理的优化以及公共设施和商业配套的完善方面均有集中建设形式达不到的优势。但多数高端楼盘的开发商都不愿意在小区内建保障性住房，因为消费层次的差别，更容易引起保障性住房的使用人的仇富心理。

二、我国现有保障性住房政策分析

2.1保障性住房相关政策进程

从上世纪90年代以来，我国陆续颁布保障性住房方面的政策，现归纳整如下：

（以上资料由笔者归纳整理而来）。

通过对1991-2010年国家这二十年来对保障性住房政策的分析，我们可以知道，我国保障性住房从无序到有序到规范的这么一个过程，国家对中低收入住房困难群体给予的许多政策或资金的扶持，努力做到“居者有其屋”，维护了社会的和谐和稳定。

2.2国家9000亿保障房计划分析

2.2.1政策的具体内容

2008年底，国家住房和城乡建设部提出，要加大保障性住房建设，今后三年内要新建，400万套经济适用房、新增200万套廉租房、并完成100多万户林业、农垦和矿区的棚户区改造工程，总投资将达到9000亿元，平均每年3000亿元。按照工作安排，将有747万户低收入家庭的住房得到解决，加上已经解决的200多万户，全国将近有1000多万低收入住房困难家庭的住房问题将得到解决。如果加上经济适用房和棚户区的改造，全国将有1300多完家庭住房问题解决。

2.2.2政策对房地产市场结构的影响

新中国成立到1998年间，我国的住房都是由单位作为职工福利，负责解决，1998年后，取消福利分房，进行房改，住房走向市场化。住房绝大多数是商品房，期间只有少数经济适用房或单位集资房，在2007年以前，我国保障性住房约占总住房的10%左右，房地产开发商成为房地产市场的主体。按照9000亿保障性住房政策的实施，在2009年-2011年（今后三年），保障性住房的比例可以提高到30%-50%。标志着中国的房地产市场将进入商品房和保障性住房“双轨”时代。

三、广西保障性住房建设情况

3.1广西住房保障责任书

保障性住房建设不仅是经济任务，更是政治任务，关系着社会的稳定和谐。为了贯彻好这一政策，国家住建部2011年2月陆续与各省、直辖市以及计划单列市签订《保障性住房目标责任书》，2011年广西保障性住房目标责任书规定，2011年全年广西全区要完成293250套，其中各类棚户区改造83602套，保障性住房建设209648，全区各个市、县或政府单位均有保障性住房建设任务。

在政策执行过程中，如广西出现下列问题，区市政府负责人将被约谈：新建住房价格上涨过快，土地出让中出现地价连续创新高，保障性住房建设进度缓慢，管理监督不到位等现象。

3.2广西保障性住房相关规定

2004年5月以来，广西各市县先后颁布了《经济适用房住户管理办法》，对经济适用房的建设、申购、资格审查、价格、监督等进行了规定。2011年4月14日。《2011年度南宁保障性安居工程建设方案》出台，该《方案》规定了2011年保障性安居工程的目标和建设总体计划；企事业单位可建设公租房；要求保障性安居工程用地选址在成熟区域内；将灵活采取新建与改建相结合、独立建设与配建相结合、建设与购买相结合的方式多渠道筹集保障性住房房源。这些政策的实施，对广西保障性住房建设的起到了积极的做用，更有力的推动了广西保障性住房的建设。

四、结论建议

目前形势下，对于现在正在经营或正考虑介入经营保障性住房的广西房地产企业来说，建议如下：

4.1、广西房地产企业应集中资源进行政府公关，按政府的游戏规则争取在设计、工程总承包等业务范围招投标入围。

4.2、广西房地产企业需进行精确的成本核算，确定投标、投资经营方案，确保有利可图。

4.3、在有史以下最严厉的房地产调控政策下，广西房地产企业从银行贷款的难度加大，加上推出“限购令”，很多广西房地产开发商瞄准了保障房开发市场。在广西某些城市经济适用房开发建设甚至成了众人争抢的“香饽饽”，因此，新公司在此时介入经济适用房开发建设，面临的对手众多，利润空间较小，建议暂不介入经济适用房建设。

4.4、建议从“限价房”及与企事业单位合作建设公租房的角度切入保障性住房建设。目前能建设“限价房”及单位公租房的机关、企事业单位大多单位效益较好，资金雄厚，与这些单位进行合作，可以取得低投入、低风险、高回报的效果（如参与某些区直单位限价房建设）。

4.5、保障房制度的推行，是社会形势发展的需要，但是各地对商品房的刚性需求仍存在，商品房开发还是房地产业发展的重心，同时，高端商品房需求受保障房的冲击较小。

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保障房建设篇6

【关键词】社会保障房；融资平台；直接融资；银行贷款

一、搭建融资平台

地方政府，特别是经济不发达地区，并没有多少资金进行保障房的建设。在这种情况下，社会保障房的建设资金就会出现很大缺口。当前我国法律不允许地方政府向银行借贷，也不允许发行地方债券，这就意味着地方政府不存在市场化融资的体制通道。这种情况下，地方可以由省人民政府批准搭建社会保障房建设融资平台。关于政府融资平台的定义国内尚无定论，一般来说所谓政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企（事）业法人机构。2009年人民银行和银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。“由此，融资平台得到了政府的支持与肯定，国内融资平台发展步入高潮。社会保障建设融资平台的的先期资金可以由以下渠道筹集：（1）中央政府的财政拨款，（2）按规定计提的土地出让净收益的10%和公积金增值收益，（3）省财政增收的部分收入，各地方政府可以相应的增加资本金的注入，融资平台建立之后，可以充分利用其独立法人的地位，采用直接融资和间接融资等多元融资方式为社会保障房的建设筹集资金。

二、利用融资平台进行融资

1．利用融资平台进行间接融资。在当前的社会条件下，银行贷款仍然是保障房建设最主要的资金来源。根据银监会的一项数据统计，在2010年度的保障房建设中，银行业金融机构发放保障性住房建设贷款便达到了2220亿元，在当年总计约7500亿的保障房建设资金中占到了近30%的比例。社会保障房中的经济适用房建设可以采取商业银行贷款的方式，经济适用房销售之后很快可以归还贷款银行的本金和利息。但是公租房和廉租房建设周期和资金回笼期很长。相比较银行存款等资金来源的短期化趋势，信贷结构长期化让商业银行面对很大的流动性风险。政策性银行如国家开发银行，其贷款具有利率低、周期长、额度大等特点，可以作为项目的资本金使用。政府可以以财政收入来贴现贴息向政策性银行进行贷款。

2．通过融资平台进行直接融资。允许融资平台通过市场化程度较高的债券等来扩大融资的渠道，鼓励融资平台进入货币市场和资本市场融资，提高直接融资所占的比例。可以尝试使用公司债券、产权交易融资、股权融资等多渠道融资。这样一方面可以减少融资平台对银行贷款的依赖程度，调整融资平台的融资结构，降低整个平台的风险。其次，融资平台进入资本市场后，市场中的投资者，尤其是一些机构投资者，会对公司的运行形成约束和监督，促进融资平台的规范运营。要提高直接融资的比例，首先降低上市的门槛，使得更多的融资平台可以上市融资。其次，完善场外交易市场，使得不能在主板上市的企业债券、票据也可以在全国范围进行流转和交易，提高资产配置的效率。改革产权交易市场，实现全国范围的统一标准和信息共享，方便融资平台通过产权交易等方式融资，使得融资平台可以通过多层次资本市场开展直接融资，形成多元化融资。

三、当前融资平台存在问题

地方政府融资平台对我国的经济建设做出很大贡献，但是现在很多融资平台也存在诸多问题。笔者认为，在构建社会保障房融资平台时，要做到防患于未然，正视现有融资平台存在的问题，制定相应的措施，防止在社会保障房建设融资平台中出现类似问题。（1）融资平台设立过多且运作不规范。首先，融资平台设置层级过低且过多。其次，融资平台自身负债率过高，资本金不足。（2）融资平台的融资结构过于单一，银行贷款比例过高。2003年银行贷款占全国城建投资资金的31.1%，2005年为30.8%。这种不恰当的结构把过多的财政风险转移给了银行。（3）融资平台缺乏公开透明的信息披露和风险披露机制，在政府背景遮盖下，银行和投资者往往不能了解融资平台的财力和基本的风险情况。

四、监管措施，确保融资平台顺利运行

1．市场化运作，确保融资平台负债率。严格授信制度，首先是对地方政府的融资要有授权制度，对全国城市实行名单管理，不搞遍地开，防止社会保障房建设融资平台过多设置层次过低。平台成立之初，落实资本金，防止出现虚假注资的现象，为融资平台的良好运行打下基础。在社会保障房的建设中，进行市场化运作，严格控制成本。在融资平台的运行中做到三条：一公司的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的平衡；二公司必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转；三是公司在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则。如果平台入不敷出，以借债为生，负债率会越来越高，形成恶性循环，既不利于平台运作也不利于监管。（下转第80页）

（上接第43页）对于平台建设项目出现暂时亏损的，政府可通过如下方式解决：其一，在相应时间内调整收费标准，适当提高公租房租金，“以时间换空间”弥补损失；其二，对于廉租房建设经营，租金收入不足以弥补建设成本，政府要每年根据亏损数目给予相应的补贴；其三，以经营性收入弥补公益性亏损。

2．多种方式引进社会资本。社会保障房建设周期长，收益稳定，对于一些追求稳定、长期、安全的资金有很大吸引力。政府可以通过灵活运用多种手段将这些资本引导到社会保障房的建设中来。融资平台可以采取合资、合作、BOT等方式积极利用社会资本建设租赁房项目，弥补政府资金投入的不足，实现建设投入产出的良性循环。BOT模式，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。项目工程由投资人负责进行投融资，具体落实项目投资、建设、管理。工程项目建成后，经政府组织竣工验收合格后，资产交付政府；政府根据回购协议向投资人分期支付资金。通过BOT方式实施公共租赁住房建设，可以使得短期内融入更多的资金进行保障房的建设，使得更多家庭尽快得到住房。

3．赋予地方政府相应财权、发债券。地方政府负债过度，很大一部分原因是地方政府财权与事权不匹配。1994年实施分税制改革之后，提高了中央财政的收入比重。但是各级政府之间事权并没有明确的分工，1995～2008年，地方财政收入占国家财政总收入的比重平均为46.9%，但却承担了国家财政总支出的73.6%。我国一直不赋予地方政府举债权，其直接原因是出于地方债务风险的考虑。2009在金融危机后，中央代地方发债2000亿，并纳入地方预算，取得良好的效果。这种方式在建设社会保障房中完全可以应用，由各省、市级政府量力而行地制定地方政府发债计划，由中央政府统筹审批，将所筹集的资金完全用于社会保障房中的建设中，可以做到专款专用。

社会保障房的建设是一项关系民生的伟大工程，资金不足是其中一大难题。构建融资平台是有效途径，但是现在地方融资平台也曝露出不少的问题，这就需要我们，采取相应的措施，去伪存精，使融资平台技能发挥作用，又少出问题，尽早完成社会保障房的建设，使更多人早日获得自己的住房。

参考文献

[1]住建部．负责人谈保障性住房建设和房地产市场调控[N]．光明日报．2011（3）

[2]詹向阳．辩证看待地方政府融资平台发展[J]．中国金融．2010（7）