城乡规划方法导论范例(3篇)
城乡规划方法导论范文篇1
ABSTRACT:RevisingCityPlanningActintoUrbanandRuralPlanningActisveryimportantinpromotingurbanandruralintegratedmanagementandimprovingthecurrentdisorderinruralconstruction.Buttherevisingoftheactaswellasitsenforcementwillconfrontunavoidablechallenges.
Thispaperdiscussedthepossibleproblemsintheactimplementationandprovidedcounter-measuresrespectively.
“城乡一体化”在规划界并不是一个新鲜的话题，曾经还因为各人对其含义的不同理解而发生过学术争论①;但这些讨论多年来一直是停留在学术层面上的探讨，在制度和政策方面的推进并没有实质性的进展。本文讨论的“城乡一体化”，概念界定为对城市和乡村实行“一体化”的规划管理。之所以要重新讨论这一话题，概因当前正在进行的《城市规划法》修订中，圈内人士建议将原法修订为《城乡规划法》的呼声甚高，甚至得到主管领导的首肯②。将《城市规划法》修订为《城乡规划法》，这样的修改虽只一字之差，却是一个突破性的变革;它意味着，目前仍然在施行的“城乡分治”的城市和乡村规划建设管理，将被纳入一个统一的制度体系中。这在给城乡规划的发展带来巨大机遇的同时，也对现行的规划体系和制度安排提出了严峻的挑战，规划界人士对此不能不有清醒的认识，并提前做好应对准备。
1实施城乡一体化管理是城乡发展的大势所趋
制定《城乡规划法》之所以得到较为广泛的响应，是因为改革开放20多年来，特别是实行市场经济体制10年以来，城乡关系已经发生了巨大的变化。在计划经济体制下出台的《城市规划法》已经难以应对形势急剧变化下出现的许多新问题，这体现在以下几个方面:
11乡村工业化迅猛发展带来城乡关系的重构
1978年以来中国农村改革一个最为引人注目的现象，就是乡镇企业的兴起，它彻底改变了传统的“城市—工业，农村—农业”的经济格局。经过20多年的发展，许多地方的农村实际上已经成为工业社会的一个组成部分;城市与乡村的空间界限日趋模糊，与城市生产和生活相关的功能设施越来越多地转移到以前的农村地区，使得传统概念上的城市和乡村的特征发生根本变化，这在经济发达地区体现得尤其显著。在城市化加速发展的形势下，仍然要把城市规划的工作范围囿于“城市”，试图通过人为地划定城市规划区来区分城乡空间界限，不仅已经变得十分困难，也不符合城乡联系日益紧密的社会经济发展要求。21世纪将是中国城市化加速发展的时期，把城乡人居环境建设纳入统一的规划管理，已是城乡空间发展的大势所趋。
12乡村建设的无序发展亟待加强规划调控
乡镇企业迅猛发展造成的直接后果，是乡村地区的开发强度明显增加，非农用地规模的迅速扩大。由于这种类型的工业化是由基层政府和农民个体自下而上发起的，带有极大的自发性和盲目性。在短期经济利益的驱使下，农村土地结构的调整、乡村地区居民点和乡镇企业的建设、城乡地域结合部的集体土地出让，都往往呈现秩序混乱的状态，造成严重的资源浪费和环境破坏。
但长期以来的“城乡分治”，也形成了规划建设管理上的“二元”体制。现阶段我国城市规划管理的权限被界定在划定的城市规划区范围，在此以外的乡村建设是执行另一系列的《村庄和集镇规划建设管理条例》，不在城市规划的工作权力范围之内。虽然乡村建设也不是无法可依，但由于缺乏有力的管理机构和规划的实施机制，其监管力度远远弱于城市地区，不可避免地出现大量的违法用地和违章建设活动。
而对于这些活动，城市规划的控制管理权由于体制的限制很难有所作为，导致这些地区的无序发展状况愈演愈烈。因此，打破规划管理上的“二元”体制，整合城乡两个规划系统就成为当务之急。
13建设用地的保护和利用急需规划引导
现阶段我国城市规划的性质基本定位于城市建设用地规划，非建设用地的保护和利用主要由土地利用总体规划承担。但后者的出发点主要是立足于控制建设用地规模，保护耕地;而对于如何更有效地利用非建设用地，使其对生态环境的改善发挥更大作用则缺乏积极的引导。事实上，农田、山体、林地、水域等非建设用地，对于人居环境发挥着极其重要的生态功能，在规划中不应当只是消极地作为保护区，将其独立于城市规划系统之外;而应保护和开发相结合，使建设用地和非建设用地有机结合成一个整体③。无论是传统城市规划的“田园城市”理想，还是当今可持续发展的必然趋向，都要求城市规划必须将自然生态环境纳入到自己的作用对象之中。这样，乡村就不可能排除在城市规划工作范围之外。
2城乡二元土地制度构成最大的制度性约束
21两种不同的土地所有制是造成城乡规划管理出现巨大差异的制度根源
目前，我国的城市和乡村的规划建设之所以有如此大的差别，是因为两者发展的动力机制存在根本的不同，其最终的根源在于两种不同的土地所有制基础。按照《宪法》规定，城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有。两种不同的土地产权制度，决定了作为国家干预手段的城市规划，在对两种土地使用方式的控制管理力度上，存在巨大的差别。
在市场经济条件下，土地所有权和使用权相分离已经成为普遍现象。从理论上说，即使在城市，规划对土地使用的干预也是有限度的，而农村土地的集体所有也不意味着所有者在土地开发使用上可以不受任何约束。但在实际运作中，城市和乡村的土地使用却截然不同。作为国家所有的城市土地，在计划经济时期一直是由国家统一调配划拨、统一建设、统一管理的，换言之，一直有遵从国家统一规划管理的“传统”。土地使用权的有偿出让，是在上世纪80年代后期随着市场经济的逐步推进才实施的，至今不过十余年的历史。而且城市土地使用的市场化过程中，土地使用者在从国家手中获得有限的土地使用权时，就附着了许多开发条件(其中也就包含着规划条件)，也就理所当然地要按照规划进行开发建设;否则将面临被收回土地使用权的处罚，这使得规划在实施中有较强的基础条件和保障机制。
但在农村的情况就完全不同。土地归属农村集体所有，但国家对农村集体如何行使土地所有权却一直缺乏明确的规定。在农村实行家庭承包制后，我国农村土地集体所有制的主体虚位问题变得十分突出，村集体与农民事实上行使了土地的处分权。而规划则被视作一种国家强加的外来干预手段，缺乏内生机制和需求，难以得到农民的接受和认同;乡村建设就必然变成农民在各自所拥有土地上自行其事的属地建设行为。一个典型的例子是，珠江三角洲地区许多城市普遍存在的“城中村”现象就是土地二元体制造成的结果。这些“城市里的乡村”，尽管位于城市中心区，处在城市规划的直接作用范围之内，但仍然无法摆脱规划失控的状态，部分地区甚至陷入法不责众的困境，其中土地制度是规划难以发挥效力的根本原因。在城市中心的农村集体土地尚且如此，大量处于城市之外的广大农村要实现对土地统一规划管理，谈何容易?
如果不改革农村现有的土地产权制度，不解决乡村非农建设用地统一开发与土地集体所有的矛盾，就无法真正将乡村的规划建设真正纳入到政府的有效管理控制之中。而要从法律上明确农村集体作为土地所有者究竟享有何种权力，如何依法行使这种权力，显然不是一部《城乡规划法》的出台就可以解决的问题。
22农村土地制度改革面临的困境
关于农村土地制度改革的探讨，早在上世纪80年代就已经开始，当时主要是针对农村土地实行家庭承包经营责任制后出现的问题而展开的。改革的思路不外乎三种:土地国有化、土地私有化、在维持原有的土地集体所有制基础上进行改革，各种意见均有各自的充分理由(袁亚愚，1996)。而在中国推行任何一项重大的制度变迁，最大的难点在于全国各地的巨大差异:中西部欠发达地区存在的严重问题在沿海发达地区可能并不突出;沿海发达地区快速发展中暴露的新问题，在其他地区也许尚未显现。
反映在农村发展问题上，与沿海发达地区的农村工业化超前发展、农村地区出现“过度开发”形成鲜明反差的是，中西部一些欠发达地区还相当落后，不仅农村工业化和城市化水平低，城市自身也存在发展动力不足的问题。对于这些地区而言，土地仍是广大农民赖以生存的基础和农村社会稳定的最终保障。这种经济发展的地区性差异还有愈演愈烈之势。因此，面对严重的不平衡发展，国家在全国范围内推出的许多改革措施或新的制度安排，常常因为要照顾全局、综合平衡而变得十分小心慎重，在农村土地制度改革这样的重大问题上尤其如此。由于“三农”(农业、农村、农民)问题历来都是中央政府关注的焦点，在稳定压倒一切的指导思想下，“三十年不变”就成为中央对于农村工作的重要指导方针。这使得在学术界曾经沸沸扬扬的关于农村土地制度改革的讨论，到后来反而趋于平静，在实践上更不可能有实质性的推进。
在农村土地集体所有制不进行根本性改革的前提下，新出台的《城乡规划法》要想有效地发挥作用，对农村土地的开发建设施加实质性的影响无疑将面临着严重的制度性约束。
3相关法规体系和行政管理体制亟待调整和改革
31“两法”、“两规”和两个管理部门的关系协调
将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，并不只是规划法本身的变动，还涉及诸多相关法律、法规、规范以及管理部门的关系调整。与城市规划同样涉及土地利用和管理的另一部最重要的法律，是1998年颁布的新《土地管理法》。《城乡规划法》的出台，必然涉及“两法”的协调，同时也涉及城市总体规划与土地利用总体规划、规划管理部门与土地管理部门之间的关系协调。
我国《土地管理法》规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市和村庄、集镇规划。”这一规定界定了城市总体规划、村庄和集镇规划与土地利用总体规划之间的关系:城市规划、村庄和集镇规划是一定时期内城市、村庄和集镇发展的蓝图和各项建设工程设计和管理的依据;土地利用总体规划的规划范围是整个地域，它要对包括城市、村庄和集镇用地在内的全部土地做出统筹安排。所以，在土地利用上，城市规划、村庄和集镇规划和土地利用总体规划的关系是点与面的关系。土地利用总体规划主要在城市或村镇发展用地的规模、方向和范围上进行协调，确定城市或村庄和集镇建设用地区的界限。建设用地内部的土地利用应根据城市、村镇建设规划的要求安排，土地利用总体规划一般不作干预。这样，两个规划和两个部门在彼此的工作范围和权力界限上基本是明晰的。但是，如果实施《城乡规划法》，把整个行政辖区作为城市规划区，并且对于非建设用地的管理同样要实施一定程度的干预，那么两个规划和两个部门的职能和工作范围在一定程度上将出现交叉和重叠，由此可能引起新的管理混乱，如何协调好这些矛盾就变得十分紧迫。
除此之外，在规划法规系统内部也存在相互协调的问题。现行城乡规划建设管理的“二元”体制导致规划的法规体系也呈现“二元”性:在城市建设中要遵守《城市规划法》，执行相关的城市规划标准;在城市范围以外的乡村地区则是遵守《村庄和集镇规划建设管理条例》，按照《村镇规划标准》执行。《城乡规划法》的出台是否意味着《条例》的自动失效?目前城市和乡村两个规划标准的统一有无可能?这都是值得规划界认真研究并迫切解决的问题。
32现行规划管理体制面临的挑战
表面上看，城市和乡村不同的法律规定和技术标准，是造成城乡建设“两张皮”的体制原因。因此，机构合并就成为最简单最基本的改革思路。在1998年进行的建设部机构调整中，原来的城市规划司和村镇规划司合并组成城乡规划司，体现了国家主管部门对城市和乡村两个系统的所有建设用地进行统一规划建设管理的意图。但进一步分析不难发现，造成乡村建设失控的根本原因，并不仅仅是因为两个规划系统和两种体制并存产生的摩擦，更主要的原因在于在现行管理体制和机制下，规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。
实际上，目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态;如果乡村规划能够按照国家的有关法规文件严格执行的话，也不会出现当前这种混乱无序的状况。
但规划的实施不仅需要法制保障，同时也需要行政保障和经济保障，这绝非出台一部法律就可以了事，也不象简单的机构合并那么轻松。面对全国大部分地区的人口和可建设用地都位于乡村的基本现实，规划要覆盖到整个乡村地区，也就意味着规划管理的地域范围和人口规模较以往将有大幅度的扩大，实际上也将造成规划管理的权力重心进一步下移，村镇一级的规划管理力度必须大大加强(张兵，2000)。如果在规划机构的设置、人员编制安排以及财力、物力的投入方面没有保证的话，《城乡规划法》的落实也就成为纸上谈兵。从某种意义上说，《城乡规划法》的出台在赋予了规划部门更多权力的同时④，也给他们的工作带来了更多的责任和压力。在当前城市规划部门应对城市建设中的种种矛盾都有些力不从心的形势下，他们是否有能力承担法律所赋予的比过去艰巨得多的重任以及由此伴随的巨大风险?
33深圳实行城乡一体化管理的实践和启示
深圳是全国最早实行城乡一体化统一管理的城市之一。首先，在规划编制上，新的《深圳市城市总体规划(1996~2010)》摈弃了传统的城市总体规划只管城市不管农村的做法，将整个市域的土地资源作为一个整体，对城市建设用地和农业保护用地、生态保护用地等非城市建设用地在空间上进行了明确的划定，从而较好地保证了城市建设与周边资源环境的合理保护利用和相互协调，实现了国土资源的优化配置。
其次，在管理体制上，早在1989年就将规划、国土两局合并，行使全市城市规划、土地管理及房地产管理职能，实现“规土合一”，使城市规划紧扣国土资源的合理利用，使规划真正成为土地利用和城市建设的龙头。
1994年，为使规划管理政策更直接、更快捷、更准确的实施，将全市各区的规划、国土管理部门改组成为市规划国土部门的派出机构，实行垂直领导;将镇(办事处)的规划、国土管理职能从镇城建办划出，设立规划国土管理所，作为区规划国土部门的派出机构，建立“市局———分局———国土所”三级垂直管理架构。实践证明，这一机构改革，从根本上理顺了规划管理和土地管理的关系，协调了规划管理机构与地方政府之间的关系，使规划国土管理工作走上了集中、高效的轨道。
深圳之所以能够比较有效推进城乡一体化统一管理，除了归功于政府的坚定决心和体制优势外，还得益于以下三个方面的有利条件:首先，深圳的行政区范围相对狭小而建成区规模较大，有可能将整个行政区作为城市规划区实施统一管理;其次，经济的快速发展使得全市域范围的城市化人口超过90%，而农业在GDP总量中的份额不到1%，这为对全市域范围实施城市化管理提供了基础条件;第三，深圳的人均GDP在全国大中城市中居首位，其雄厚的经济实力和政府在规划方面的巨大投入，为规划实施提供了强用力的物质保证。
但即使有上述诸多方面的优势和有利条件，深圳对经济特区外农村集体土地实施规划管理时仍然遇到很大的困难和阻力，这也是造成深圳特区内外城市建设面貌迥异的重要原因⑤。而对于全国其它城市和地区来说，并不完全具备深圳的条件，实施城乡一体化管理无疑将面临更多困难。
4现行规划运作体系面临重大变革和重构
自1990年《城市规划法》正式实施以后，政府又相继出台了一系列配套的法规文件，使得我国的城市规划编制工作基本形成了一个较为完整规范的体系;经过多年实践后已经被大多数规划设计和管理部门所熟悉掌握但《城乡规划法》出台后，不仅城市规划与社会经济发展计划、土地利用规划之间的关系需要重新协调，而且现有规划体系自身也面临着进行重大调整的需要如果新的《城乡规划法》要求把规划区推进到广大的乡村地区，甚至将整个行政辖区都纳入规划范围，则现有的规划编制内容和技术方法都需要进行重新修订。
以往的规划实践，无论是总体规划还是详细规划，都基本是以城市为工作对象展开的，包括目前进行的一些探索性的规划，如概念规划、法定图则等等，亦基本如此。1983年全国开始的市带县的行政管理体制改革，推动了市域和县域城镇体系规划的开展，但这些规划研究的重点仍是区域内的中心城市和各级城镇的发展定位和合理布局方面;对于乡村的规划究竟应该如何编制，无论理论还是实践都明显滞后。很显然，乡村的开发和建设具有与城市完全不同的特征，不宜采用与城市同样的办法处理，但至今并没有形成一套有别于城市的规划编制体系和方法。《城乡规划法》实施后，乡村的规划究竟怎样与已经沿袭多年的城市规划编制体系相衔接?究竟是重新制定一整套新的城乡规划编制系列办法，还是依然按照原来的城市和乡村两个系列进行?如何审批?如何管理?由谁组织实施?这都是规划界所需要马上回答的问题。而从过去的理论储备和实践经验看，规划界都缺乏应对的准备。
5结论和建议
进入21世纪的前20年乃至更长的时期内，中国的城市化进程将驶入“快车道”，城市规划若不能及时应对这一巨大变化，不仅难以担负起应有的责任，而且也将丧失自身进一步发展的最好机遇。从这一点看，尽早出台《城乡规划法》，是及时应对城市化大趋势的重要战略举措，将为城乡协调发展提供更有力的法律支持和制度保障。但同时又必须清醒而深刻地认识到:一部《城乡规划法》的出台，并不意味着过去阻碍城乡协调发展的众多制度性症结都将迎刃而解，相反却可能引起更为剧烈的新旧体制碰撞冲突，并对与规划法紧密相关的一系列法规条例，包括专项法、从属法等等，以及相关的重大制度安排，都提出了调整改革的紧迫要求。
为了减少制度变迁的交易成本，保证改革稳妥顺利地展开，一个较为务实的途径是:将《城乡规划法》作为指导我国城乡发展的一个纲领性文件，只提出针对所有地区需要普遍遵守的原则而不涉及操作层面，作为建构我国规划法规体系框架的基础。
《城乡规划法》是我国城乡规划法规体系中的主干法，针对全国经济发展不平衡、地区差距巨大的矛盾，在城乡发展问题上建议只提出原则性要求，而将更多操作性的具体规定留给地方城市去选择制定，保证规划的主干法在面对全国千差万别的情况时有较大的回旋余地;既保持主干法在相当长时期内的稳定性，也为地方的规划法规建设和发展留下更多空间。各地可以根据自己发展的实际情况，制定适应本地的具有可实施性和可操作性的地方法规、规章等。在最近的户籍制度改革中，广东等经济发达的省份在全国率先取消了沿袭数十年的农业和非农业“二元”户口，实施按照实际居住地登记的户口管理制度。这是城乡发展中“自下而上”推进改革的一个典型范例，对于城市规划也是一个有益的启示。在国家总的法律精神的指引下，经济发达地区应利用自身有利条件，抓住机遇，大胆创新，走在全国规划改革的前列。
参考文献(References)
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4陈宏军，施源.栉风沐雨二十年[C].见:城市规划研究所99技术论文集(未出版).深圳市城市规划设计研究院，1999.
城乡规划方法导论范文
关键词：主体功能区划；城乡规划；区别；立法；实施
中图分类号：F291.1文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)06-0024-05
1．引言
2006年3月，在我国“十一五”规划纲要中明确提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”[1]。另外，2007年10月，《中华人民共和国城乡规划法》的通过，也标志着中国正式进入“城乡规划时代”。主体功能区划的提出和城乡规划体系的建构，同时反映了在国家宏观层面上和城乡区域中微观层面上，对国土空间的约束与管治更加具有战略性和时代性。也预示着，科学发展观指引下的国土资源管制、发展战略建构、公共政策制定和城乡空间规划彻底抛弃了计划经济条件下的粗放发展模式，而步入市场经济条件下的以资源和空间“紧约束”利用为核心的集约发展模式。并且，以主体功能区划为基础的国土空间调控政策与策略必将趋于成熟。
在从“城市规划”走向“城乡规划”的时代，在强调全面、协调和可持续发展的背景下，形成主体功能区划、城乡规划以及相关规划为手段的国土空间多重调控的局面①，具有重要的时代意义。应当指出，主体功能区划与城乡规划在对空间约束与调控的方法思路上有较大的区别。这些区别主要体现在理论方法上、时空范畴上和运作实施上。同时，对于主体功能区划与城乡规划二者之间在立法与管理、实施与衔接等若干重大问题上亟待理顺和明确。
2．主体功能区划与城乡规划的区别
区划与规划并不一样，前者是对现实空间状况的类型界定，而后者则是对空间发展前景的一种预测与政策建构[2]。所以，主体功能区划与城乡规划也是不同的，本文将从方法定位上，时空范畴上和运作实施上对二者的不同之处进行探讨。
2．1理论方法的区别
主体功能区划与城乡规划在理论方法上的区别表现在两个方面，其一是理论渊源不同；其二是方法定位不同。
2．1．1理论渊源不同。区划的方法来源于地理学与空间经济学，亦即建立在对空间的基本认知与解释基础之上。区划的类型包括：经济区划、自然区划和行政区划等。经济区划的方法论以及理论基础，来源于18世纪的英国古典政治经济学。其创始人亚当・斯密（AdamSmith）从工场手工业看到了分工的利益，于是联系到整个社会，论证了劳动地域分工，经由大卫・李嘉图（DavidRicardo）和俄林（BertilOhlir）的理论提升，直到前苏联著名经济地理学家巴朗斯基（N・N・Baranshiy）提出了比较系统的地域分工论。他认为劳动地域分工就是社会分工的空间形式。经济区划则是对这种社会分工的空间投影。自然区划则是指对自然特征基本相似的自然地理单元进行类型界定，如长江三角洲、黄土高原、四川盆地等；行政区划属于上层建筑范畴的政府管制与管理划分，如我国的省、县、乡等的划分[3]。显然这些区划均是根据区域的经济、自然、政治、社会等客观存在，按一定的标准与价值尺度划分空间区域，并确定区域的主导性质的行为。而现代“规划”肇端于近代工业革命后产生的严重的城市问题以及阶级对立。自英国的埃比尼泽・霍华德（EbenezerHoward）作为一个社会活动家，提出“田园城市”理论，人们一直在探索城乡发展的真正道路。继埃比尼泽・霍华德（EbenezerHoward）之后，刘易斯・芒福德（LuisMumford）、伊里尔・沙里宁（ElielSaarinen）、勒・柯布西埃（LeCorbusier）……，他们的知识传统以及对空间规划的认识继承了“物质形态”理念的主流。1945年以后，战后的重建也延续了这种传统；直到1960年代以后，开始反思“物质形态”规划的弊病，社会参与、经济调控以及系统方法在规划中的应用等成为城乡规划中的热门话题。从学理上讲，规划是人类对相对完美、理想的经济、社会、文化以及国土空间的一种预测与建构。无论是硬质取向的物质形态规划，还是软质取向的社会与经济规划，其理论实质都是具有前瞻性和指导性的。正如托马斯・莫尔（ThomnasMore）在《乌托邦》中所期望的那样，将“社会、政治、经济方面折磨人类的各种罪恶根除”，建立一种理想社会（只不过莫尔的“理想社会”脱离了当时的社会现实罢了）[4]。因此，主体功能区划与城乡规划的理论渊源并不相同，主体功能区划也并非来源于现代西方空间规划。
2．1．2方法定位不同。主体功能区划是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力这三个基本要素对人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局进行区划，并落在国土空间上，形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，并调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。其具体技术路线即继承了传统的区划思路，又突破了传统的诸如经济区划、自然区划和行政区划的单一模式。其核心实质是对经济、社会、文化和国土空间的一种综合性的，但又是基本的描述性划分，是国土空间演化与发展的依据；与此同时，更是对国土空间未来图景的理性展望与发展趋势的建构，这一点是与传统“区划”最大的不同之处。而当代的城乡规划则必须依托人类发展的多元要素“生命之网”[5]，对人类发展与国土空间进行政策与物质的多元建构，是综合考虑当地的自然、经济、社会等条件，选择最适合的方向、目标，提出相应的措施和策略的过程。这个过程立足于现实，高于现实，并指导现实的演化与发展，具有建构性与指导性。因此，从方法论上讲，主体功能区划相对于城乡规划，其最大的特点是立足于现实，作用于现实，强调描述性的多元空间划分，并进行发展方向定位以及空间前景的展望，是城乡规划运作的现实基础；而后者则以区划的定位为依据，对空间进行指导性的多元政策与策略建构。二者的关系可用图1来描述。
2．2时空范畴的区别
主体功能区划与城乡规划在时间与空间范畴上的不同之处，主要有四个方面，即空间范畴、运作单元、运作时序和实施年限等差异。
2．2．1空间范畴不同。区划从范围上一般覆盖整个对象区域②，且在空间上具有排他性，即同一个地域空间一般不能有多种功能定位。主体功能区划中界定的优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区的界线是明确清晰、不复相参的，某一区域不可能同时具有多种功能。在《国家“十一五”规划纲要》中，界定了大小兴安岭、长白山、川滇森林等22个限制开发区域。另外，界定了243个部级自然保护区、31处世界文化遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园为禁止开发区[1]。这些界定都是刚性，不可变的。然而，城乡规划的空间范畴是多种职能与功能，甚至多种控制手段的复合。比如城市通常具有政治、经济、文化、交通等多种职能，在功能上是第二产业和第三产业的集中地，这是空间的职能与功能范畴的复合。
2．2．2空间单元不同。主体功能区划以地级单位（设区的市、地区、自治州）、县级单位（市、县、区）作为主体功能区划的单元，并把“县”作为主体功能区的基本单元。主体功能区划中提出“适度突破行政区划”的原则[6]。依托“行政区”，基本单元精确到“县”，或许是行政区经济与行政区划“潜规则”下的无奈之举。因为，即使存在着跨行政区的主体功能区划分，具体实施起来也会遇到很多困难，如果奢望上级政府的强力干预与调控，则会使市场的自发调节作用减弱。当然，对于这种划分的科学性下文还有论述。相对于主体功能区划，城乡规划的基本空间单元从全国城镇体系规划一直到村镇规划具有空间的纵向体系化与层次化。空间基本单元从宏观视角上可以精确到城镇与乡村，从微观视角上可以精确到城乡空间中的具体地段。城乡规划的空间单元系统是一个复合型的多元交叉系统，对空间发展的预测也是多层次的。比如城市是城市体系和区域的一个部分，乡村是城乡空间系统的一部分，空间单元中有小有大，级别各异。
2．3运作时序不同。主体功能区划具有基础性，是城乡规划的空间现实依据。这个问题是一个“先有鸡，还是先有蛋”的问题。二者的逻辑关系可用(图2)来表示，其中t0为现实空间状况，t1、t2分别为近远期空间状况。从对国土空间运作的时间顺序上，主体功能区划应该在前，并为城乡规划提供依据。比如，主体功能区划中划定的“重点开发区域”的城乡规划要立足于“重点开发”的总体要求，对土地使用、基础设施以及城乡的空间形态等重大问题进行深入的研究，以实现资源的集约利用与投入的节约。但是，在区划实施的初期阶段，会出现区划与规划的时间错位，这是我国区划与规划体制不完善与不成熟的基本历史状况造成的，必然存在那么一个发展完善的过程。
2．2．4实施年限不同。主体功能区划具有相对的长期性。《国家“十一五”规划纲要》中虽然提出要“推进形成主体功能区”，但是对主体功能区的实施年限也没有具体的规定。因此，主体功能区划一旦划定，则具有长期性、持久性，也无目标年限之分。而城乡规划立足于对空间图景的建构，有清晰的年限要求，以及近远期之分。比如城市总体规划的目标年限是20年，在这期间城市总体规划可以也应该根据城市面临的发展、变化和客观条件进行不断的修改完善。目前修改时间一般是以5年为一个修编周期，特殊情况也可缩短或延长，以科学合理的引导空间的发展。
2．3运作实施的区别
主体功能区划与城乡规划在运作实施上的区别，主要有两个方面，即约束效力不同，运作实施中的主导部门不同。
2．3．1约束效力不同。区划和规划均具有一定的约束性，二者的约束效力并不同。主体功能区划应该具有很强的约束力，对四类开发区的划分以及政策建构具有强制性，但是《国家“十一五”规划》和《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》中并没有对主体功能区划的约束力以及法律效力等问题做出详细的规定③。关于约束效力的问题，我们可以参考国外的一些成功经验。比如，美国田纳西河流域开发中，通过立法，对流域的自然资源进行管理，实现了政府对流域空间的约束力，并于1933年颁布通过了《田纳西河流域管理局法》，以对各类自然资源的开发与管理活动，如水利基础设施，电网，农业发展等问题进行详细的规定和法律约束[7]。主体功能区划中也可以对各类主体功能区作出明确的法律规定，并由国家立法机构审议通过，成为强制性的国土公共政策，一旦确定，在相当长的时期内不宜变更。城乡规划则是以主体功能区划为基础的，其内容与运作都具有很强的弹性与兼容性。城乡规划本身对城乡国土空间未来的发展情形与市场状态的预测就带有不确定性，其既有很强的空间约束效力，又有很强的可变性，规划的调整与变迁可以通过法定程序在短期内实现。虽然主体功能区划与城乡规划对国土空间都具有约束力，但是前者对国土空间的约束是相对刚性的，而后者是具有弹性的。
2．3．2主导部门不同。由于全国主体功能区划规划编制涉及范围广，工作任务重，技术难度大。为加强组织和领导，成立了全国主体功能区划规划编制工作领导小组，以协调解决规划编制中的重大问题。领导小组由发展改革委主要负责人任组长，发展改革委、财政部、国土资源部、建设部有关负责同志任副组长，科技部、水利部、农业部、环保总局、林业局、中科院、地震局、气象局、海洋局、测绘局有关负责人为成员。可以看出，主体功能区划的主导部门是一个多元部门参与的一个“协调机构”。应当说，对于这种具有重大战略意义的国家空间政策的制定，必须实现多部门的意见与策略整合，以保证空间政策的正确性。在欧洲，“欧洲空间一体化规划”的运作中也引入谈判与协商等协调机制，对国家与国家、部门与部门之间与规划有关的价值取向进行理顺[8]。与之相比，城乡规划的主导部门是建设部。另外，国家发展与改革委、国土资源部、水利部、农业部等也参与其中，并扮演了重要的角色。城乡规划本身涉及的利益也较多，一个部门或者若干部门的主导显然不够，应该在充分协调与吸收多部门意见的基础上进行规划运作。实际上，我国现行的城乡规划行政与运作体系具有部门封闭性的特点，缺少协调机制。国外很多国家和地区都在公共管理体系中设立了规划的协调机构，以保证规划的多元“博弈”。例如，澳大利亚（维多利亚州）在州一级设立了协调委员会和规划咨询委员会等协调多种与规划相关的行政事务，以保证规划的合理性[9]。这值得我们学习和借鉴。
3．主体功能区划与城乡规划之间的若干问题分析
在明确主体功能区划与城乡规划区别的基础上，二者之间也存在着一系列的潜在问题。这些问题在理论探讨的过程中值得关注，主要包括两个方面：一个是二者的立法与管理问题需要建构和理顺，另一个是二者的实施与衔接问题需要规范和明确，现逐一分析。
3.1二者的立法与管理关系需要建构和理顺
主体功能区划的提出面临的第一个需要解决的问题就是立法与管理的问题。立法问题应该引起广泛的重视。虽然包含“主体功能区划”的《国家国民经济和社会发展‘十一五’规划纲要》在2006年获得了全国人大的批准，但是，其中对“主体功能区划”的规定也只是指导性的和框架性的。显然，“主题功能区划”缺少一个全国性的用以规范区划编制、管理与实施监督的法律以及相关的法规，对主题功能区划的详细编制技术路线和具体的实施办法作出明确的界定。例如，“十一五规划纲要”所提出的划分主体功能区的依据是“资源环境承载能力和发展潜力”，但是对其进行“量化”缺少一个统一的操作路线，各地在实施起来难免会流入主观和混乱。有关“主体功能区划”的宏观政策出台以后，各地（主要是省、市、区）也在探索符合地域资源要求的“主体功能区”模式。但是，国家层面的“全国主题功能区规划”与省区市层面区划的在编制的时序上、空间定位上存在着“错位”问题。应当说，城乡规划领域有《城市（乡）规划法》等法律对相关规划的编制、实施、管理和监督进行规定。并且，城乡规划形成了相对完整、统一的编制与运作技术路线。但是，在科学发展观的视野下，城乡规划（城镇体系规划、城乡总体规划、城乡详细规划等）对空间的界定、政策的导引、发展的思路等方面的建构亟须“主体功能区划”等上位规划的引导，以明确开发导向（比如限制与优化的区别）以避免规划运作流入“虚假前提”和地方领导专断。更进一步，这里就涉及到一个统一的“国家空间规划体系”建构的问题，亦即“上位规划”与“下位规划”必需建构在同一个框架下，才具有可操作性和科学性。也就是形成以主体功能区划为“上位终端规划”以城乡规划为“下位终端规划”，其间通过国土规划、区域规划等传导的完整统一的“国家空间规划体系”。在立法上要建立国家《空间规划法》以实现规划整合，将“规划错位”的制度消除。
3．1．2统一的中央与地方级的区划与规划协调管理机构的建立也需要引起重视。正如上述，主体功能区划与城乡规划的管理部门是不同的，但是都存在着一个多部门参与，核心部门主导的问题。对于主体功能区划的运作，张可云（2007）提出建立“区域管理协调委员会”[10]，但是笔者以为这还是“主体功能区划”内部的制度性整合。现在亟待解决的问题是如何将区划、规划等空间目标导向具有一致性，且运作需要“多部门协调”的职能进行整合，并实现制度化。亦即，建立统一的具有“区划”与“规划”行政管理与运作职能的协调管理机构，这和上述法律体系改革的思路也是一致的。对于机构整合问题，同志在十七大报告中提出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，要“减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”[11]。这为我们研究现行区划与规划运作中的问题，探索统一的区划与规划管理协调机构指明了道路。“区划与规划”的大部门体系能够在制度上有效消除国家空间政策的混乱、重叠与错位。
3.2二者的实施与衔接问题需要规范和明确
在主体功能区划与城乡规划实施与衔接的过程中，存在着一系列的问题需要规范和明确。
3．2．1在时间上，主体功能区划与城乡规划之间的对接需要一个“磨合期”。从空间规划运作的近期来讲，主体功能区划是对现行城乡规划的“事后追认”。因为从区划与规划的逻辑关系上讲，主体功能区划应该在前，并为城乡规划编制提供空间功能定位以及发展思路定位。但是，在近期来讲，现有的城乡规划无法实现与主体功能区划的对接，只有在修编的时候进行调整。这显示了，主体功能区划的静态性和城乡规划的动态性，两者在运作上的理顺是需要时间的。那么，在这个二者整合的阶段，如果现有的城乡规划对城乡发展的定位出现了与主体功能区划的严重不协调。比如，在现有城乡规划中确定的城市性质、规模、发展方向、产业定位、土地利用模式等与主体功能区划所确定的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的取向严重不统一，应该如何处理两者之间的矛盾？应该按照主体功能区划对空间的定位进行操作，及时地调整、修编城乡规划的基本思路，直到两者的运作出现理顺，整合就实现了。在这个过程中，国家和省级政府应该以主体功能区划为基础，提出相关的过渡政策以规范地方政府的行政行为，确保区划与规划有机衔接。
3．2．2在空间上，主体功能区划的划分模式与城乡规划的承接模式，需要探讨。在主体功能区的划分过程中，国外的一些例子值得我们借鉴。美国经济区划的一个显著特点就是在区划的每个层次都有很明确的数量和划分，而且层次、数量和范围随着经济的发展时期不断的调整，以适应经济发展的需要；既有综合性的经济区划，又有针对不同经济发展水平而划定的特殊类型经济区（ProblemRegion，或者TroubleRegion）[12]。我国的主体功能区划虽然在近期没有苛求国土空间的全面覆盖，但是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力三个要素，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区未免过于“整齐划一”，层次、数量和范围都需要细化和探讨。从空间的整体发展来讲，主体功能区划的空间构想只有通过城乡规划的公共政策手段才能逐渐落实到具体的国土空间上。如果主体功能区的划分是硬性的，那么，地方政府在组织城乡规划运作时，出于地方利益，不执行甚至抵触“区划”的状况很难避免。“区划”恐怕会出现“有名无实”的尴尬。当然，主体功能区划相对于过去笼统地“东、中、西”划分已经有了很大的进步，但是从对城乡规划的具有可操作性的层面分析，上述划分模式略显简单，应该增加划分层次和数量，形成多元的划分层次。另外，主体功能区以“县”为基本单元划分，则与城乡规划在空间对接上有潜在的冲突。由于我国东、中、西差距极大，县与县之间的差别也是很大的，常常西部地区的一个县的县域面积是东部一个县的好几倍。例如新疆于田县面积39095km2，人口22万（2004年），山东省高青县面积830km2，人口36万（2004年）。这种同级行政地域下不同现实状况的情况是客观存在的，合理的选择空间的基本单元显得异常重要。假设按照“县级”单元划定主体功能区，那么，如果在“相对匀质”的以“县”为基本划分单元的某一主体功能区内，存在着发展水平和发展潜力不同的“镇”，又该如何定位？这些不同发展水平的乡镇的城乡规划思路都要立足于先行确定了的其所在“县”的“主体功能”吗？如图3所示，A1、A2为以“县”为基本单元的主体功能区，B1、B2、B3、B4为不同发展类型的城镇（乡镇），二者在政策传递上存在着潜在“错位”。因此，笔者还是倾向于以“乡镇”为单元划分主体功能区，这更接近“以城带乡”以及政府主导下的城乡发展的实际，更有利于实现主体功能区划对城乡规划的科学导引，实现主体功能区划与城乡规划的有机对接。即使存在着“乡镇合并”、“撤乡并镇”等精简基层政府的行政区划改革，主体功能基本单元也是“划细”更好；合并后的“乡镇”可以在新的“乡镇”域内，按不同地域以多种思路进行城乡规划运作。
4．结语
主体功能区划的提出从另一个侧面反映了城乡国土发展所面临的空间开发无序、地区差距扩大、落后地区发展困难等诸多问题。也反映了传统的以“国土规划、区域规划、城乡规划”为系列的空间规划体系以及以“城乡规划”为法定规划的空间调控与约束机制在统筹城乡与国土发展上，的确力度有限，并面临着一系列的制度与运作尴尬。明确主体功能区划与城乡规划的区别更利于我们从宏观、中观和微观等多元视角上，对城乡国土空间以时展的价值重新进行审视。正如魏后凯（2007）所说，主体功能区划并不能“包治百病”[13]。主体功能区划必须与其他的区划、规划协调配合起来，共同对国土空间进行约束、调控与
引导。另外，除了主体功能区划与城乡规划的关系外，其与经济区划、海洋区划、国土规划、区域规划等区划和规划的关系也需要进一步的梳理，这就面临着一个国家空间区划与规划重新整合的问题。
注释：
①这里的相关规划包括：国民经济与社会发展规划、国土规划、区域规划等。
②考虑到我国的国情和总体发展状况，本次主体功能区划仅要求国土的部分覆盖，但是，远景会实现国土的全面覆盖。详见，高国力，关于我国主体功能区划若干重大问题的思考一文。
③我们期待，在2007年报请中央审议的《全国主体功能区划规划》中会有论述，我们在这里暂如此做理论阐述。
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［作者简介］王金岩（1981-），男，山东兖州人，北京师范大学地理学与遥感科学学院博士研究生。专业方向：城市与区域规划。
城乡规划方法导论范文
[关键词]公众参与；城乡规划；行政民主；路径选择
[中图分类号]F292[文献标识码]A[文章编号]1008―1763（2013）02―0068―05
公众参与城乡规划是指城乡规划主管部门以外的个人和组织依照法律法规通过法定程序或者途径参与和自身利益相关的城乡规划管理活动。面对人民群众对城乡规划工作的知情权、参与权、表达权和监督权的现实需求，现行的公众参与城乡规划制度从内容到形式都呈现出一定的历史局限性，与人民群众的司法期待和党的十七大关于“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”的要求还不相适应。这就要求我们必须以科学发展观为指导，对公众参与城乡规划的探索和实践进行审视与思考，回答服务型政府语境下公众参与城乡规划的价值基础、现实困境和基本路径。
一公众参与城乡规划的价值基础
公众参与城乡规划在我国是一项重要的改革探索，已经走过了若干年头。近年来，各级政府把公众参与城乡规划作为行政民主的重要途径，增强了城乡规划工作的透明度，促进了城乡规划主管部门的公正、文明执法。从价值上分析，公众参与城乡规划不仅仅成为各级城乡规划主管部门自觉接受监督，依靠广大人民群众做好城乡规划工作的有效途径，而且是密切政府与人民群众之间关系，凝聚公众集体智慧和力量的重要纽带。
（一）公众参与城乡规划的首要价值：尊重人的主体地位
城乡规划决策涉及城市社会、经济、环境及空间发展等多方面，它对公众的既有利益与未来预期都将产生极大的影响，[1]因而确有必要扩大公众参与，并构建与之相适应的制度保障体系。公众参与城乡规划为利害关系人表达利益要求提供平台，为保护个人和组织的合法权益创造了条件。在公众参与过程中，能够把广泛的利害关系人吸纳到城市规划程序中。利害关系人能够直接向城乡规划主管部门陈述事实，主张权利，城乡规划主管部门和规划人员能够更加全面地掌握各种信息，充分考量地方经济发展和环境承载能力、城市改造和市民意愿之间的关系，科学合理地规划设计城市空间布局，使利害关系人的意志更多地受到城乡规划主管部门的尊重，从而促使作出的城乡规划决策更加公正。公众参与促使城乡规划主管部门既要全面吸收公众掌握的各种信息，集中公众的智慧和力量，充分考虑公众意见的合法性、合理性、有效性，又要权衡公众意见的确定性与真实性，克服公众意见的偏见，最大限度地避免规划结果脱离实际，这不仅是人民群众在城乡规划工作中当家作主的具体体现，也是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的必然要求。
（二）公众参与城乡规划的根本价值：维护社会公共利益
城乡规划是一种“政府行为”，也是与公共利益直接相关的行为。[2]在传统行政法中，行政主体与社会公众处于对立状态。与此相反，公众参与城乡规划的过程昭示了社会公众能够与城乡规划主管部门平等对话，这样有利于缓解二者之间的紧张关系，促使城乡规划权由国家独享逐步走向国家和社会共享。城乡规划工作只有在达成各方利益均衡的基础上，才能取得广大市民的理解与支持，可以说，公众参与城乡规划既是对自身合法权益的保护，又是维护公共利益免遭不法侵害的重要手段。当下，拆迁引发的惨剧频频发生，主要原因是公众缺乏对城乡规划的知情权、参与权、表达权和监督权，加之公共利益界定的模糊，导致一些城乡规划决策以保护公共利益的幌子损害个人利益。要解决这一难题，城乡规划编制和决策必须最大限度地吸收公众参与。因为，公众参与最重要的特征就是通过赋予公众参与城乡规划编制、实施、监督和修改等各个环节，增强公民的主人翁意识，最大限度地影响城乡规划主管部门决策的制定和执行，实现公共利益公平分配。[3]简言之，公众是保证城市建设按城乡规划要求有序进行，保障公共利益的最可靠的捍卫者和监督者。
（三）公众参与城乡规划的制度价值：提升决策的科学性
让公众参与城乡规划，是国际上通行的做法。早在20世纪80年代初，英、美等西方发达国家为提升城乡规划决策的科学性就开始引入公众参与。这些发达国家的先进立法例为深入探究公众参与城乡规划在我国的拓展和延伸提供了新的视野。然而，长期以来，我国的城乡规划编制一般是由政府城乡规划主管部门或者规划管理部门委托规划设计部门编制的。这种规划从编制到实施，自始至终仅是少数几个规划设计人员和政府领导的事，使得城乡规划的科学性大打折扣。受专业和社会角色局限，少数几个规划师作为技术权威编制，无法客观独立地处理好影响城乡规划的各种因素。随着城乡规划学科的不断细化，城乡规划涉及到技术、行政、经济、社会等多个学科，涉及多部门、多主体的认可和协作，更加注重社会科学、政治科学、价值观念判断、人和人性的关系等，这就更加需要公众参与的智识支持。人民群众通过公众参与机制，可以发表自己对于城乡规划的意见，参与规划决策制定和规划方案审定，有效地监督城乡规划的实施，进而避免和缓解城乡规划中可能出现的负面效应，体现出成本低且时效高的特点。
（四）公众参与城乡规划的价值：推进决策的法治化
城乡规划不仅仅是一种技术行为，而且更是一种公共政策。在政治民主化潮流日益发展的趋势下，公众参与城乡规划的论证、咨询和决策已经越来越普遍和深入。[2]可以说，公众参与城乡规划已成为现代公共行政发展的世界性趋势。我国的《城乡规划法》首次赋予了公众参与城乡规划的权利，这既是国家对公民享有知情权和参与公共事务管理权的尊重，也是民主精神在城乡规划中的重要体现，符合中国特色人民代表大会制度的结构。城乡规划是城市建设的“龙头”，直接影响到城市未来的发展战略与布局。从这个意义上说，政府在城乡规划工作中吸收公众参与是最直接、也最易于实施的民主政治形式。正如有学者指出：“目前，在监督行政权的若干方式中，公众参与具有集程序控制和实体控制于一体的优势，能够迫使行政主体在作出行政行为时向社会公众说明理由。这样，通过公众参与形成严密的监督网，行政权的导化机会将大大减少。”[4]实践中，一些城乡规划由于制定程序不民主，缺乏公众参与，通常由政府有关部门根据主要领导意图制定出来，导致规划的科学性不高，预见性不强。西方发达国家对此就有惨痛的教训。因此，城乡规划必须广泛吸收民众意见，既要避免一把手拍脑袋就决策的传统模式，也要避免某些精英规划的局限性，尽可能让广大市民参与到城乡规划中来。因为，公众参与城乡规划有利于在行政主体和公众之间形成共识，增强行政行为的合法性和可接受性，促进行政效率的提高。[4]
二公众参与城乡规划的总体评析
城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作。它由封闭正走向开放，由单纯的政府行为正转向政府与公民的民主互动。新中国成立以来，我国一直沿用苏联的城乡规划体系模式，从城乡规划编制到城乡规划管理，再到城市建设开发，基本是由城市政府独家运作，公众对城乡规划的内容无法知晓，更谈不上对城乡规划发表意见和建议。近年来，在我国城乡规划工作中，无论是公众参与的热情和呼声，还是公众参与的实际程度都取得了一定的进展，尤其是北京、青岛和深圳等地在推行公众参与城乡规划方面积累了不少的成熟经验。[3]但也应该看到，当前公众参与城乡规划还未成为一个必不可少的法定环节，公众参与城乡规划工作中还存在着工作进度不平衡、措施不够有力、宣传氛围不够浓厚等问题。这些问题的存在极大地影响了公众参与城乡规划工作的顺利进行和有效开展。因此，确有必要剖析其深层次原因，实现公众参与城乡规划制度的新突破。
（一）对公众参与城乡规划的认识不足
公众参与城乡规划既是转变政府职能的重要体现，也是责任政府和法治政府的应有之义。但受神秘主义惯性思维的影响，长期以来社会各界对公众参与城乡规划的重要性认识不够。有的城乡规划主管部门在工作中重保密，轻公开，甚至把遵守工作纪律和公众参与城乡规划完全对立起来，害怕群众知道的东西多了，城乡规划工作不好开展。有的认为公众参与城乡规划实施程度如何与其行政职责的实现关系不大。有的认为公众参与城乡规划仅仅是不得已的一项改革措施。有的认为公众参与城乡规划是上级交给的任务，不管效果如何，只要让群众参与了城乡规划就行。有的认为公众参与城乡规划只是走过场，作摆设，敷衍了事。甚至一些老百姓认为，城乡规划是政府的事，只要不涉及自身利益，不管城乡规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。这些传统观念束缚了对公众参与城乡规划重要性的认识。
（二）公众参与城乡规划的基本制度不够完善
我国城乡规划立法比较注重对城乡规划行为的授权，而对城乡规划权监督和控制的方法却规定得相当少。我国尚未有一部从规划决策―编制―审批―实施―监督的公众参与城乡规划的法律法规和实施细则。《城乡规划法》虽然明确赋予了公众参与城乡规划的权利，但公众究竟以何种形式参与，参与的深度和广度如何，如何确保公众参与城乡规划落实到位，尚需进一步细化和规范。具体包括：公众在获取政府有关规划信息、获取有关规划申请的情况和表达意见等方面没有明确规定；如何科学地设置系统管理和规范公众参与城乡规划考核标准；如何设定公众参与城乡规划的方式手段；公众对城乡规划提出的意见和建议是否被采纳、城乡规划主管部门如何答复社会公众；如何规定公众参与城乡规划的工作机制和监督保障机制等。这些问题在一定程度上影响了公众参与城乡规划工作的实效，使得公众参与城乡规划的运行效果大打折扣，也很难与社会公众产生互动。
（三）公众参与城乡规划的效果不尽理想
公众参与城乡规划的效果几乎完全取决于城乡规划主管部门。公众对城乡规划决策基本上不能产生实质性的效果。公众参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，是一种变相的“收集资料”。规划中公众的意见反不反映或反映多少，公众自身根本无法知晓，更无法落实和监督。公众参与城乡规划尚处在“事后参与”、“被动参与”的初级状态，规划制定过程中公众参与很少，或者仅有极少数的专家参与制定过程，往往导致公众为了维护自身合法权益而“被迫参与”上访告状。公众参与城乡规划的随意性和主观性比较明显，尤其是大部分中小城市都没有固定的城乡规划展览馆，仅局限于在市民广场或公园进行临时的展出或征询意见，形式也比较单一，缺乏长久性。公众参与城乡规划的内容和形式不够丰富，很多规划公示内容过于简单，大多限于几张主要的图纸和非常简略的文字介绍，技术指标没有解释，公众无法真正知悉规划的意图。加之，公众教育的匮乏，使得公众对城乡规划知识了解甚少，即使把图纸拿给百姓看，也无法使其真正了解城乡规划的实际内容。有的公众参与城乡规划不及时，不全面，多数公众参与城乡规划仅仅成了一种宣传方式，有的是规划方案到了最后评审阶段才让公众参与，有的甚至在批准后才向公众公开展示一下，公开的群众不关心，群众关心的不公开。这些现象严重挫伤了公众参与城乡规划的积极性，使公众参与城乡规划的效果大打折扣。
（四）公众参与城乡规划的理论研究不够深入
目前，理论界对公众参与城乡规划的概念、内容、范围、限度等尚缺乏深入系统的阐述和论证，有关公众参与城乡规划的理论研讨活动少、形式不活，特别是缺乏法理层面的深刻阐释。可以说，公众参与城乡规划制度尚未形成浓厚的理论研究氛围。不论是公众参与城乡规划的研究力度，还是公众参与城乡规划的研究深度，均应引起学术界和实务部门的高度关注。[5]理论是实践的先导。如果公众参与城乡规划缺乏理论支持，公众参与城乡规划的实践就是盲目的，甚至就会背离立法设置的初衷。例如，如何进一步探索保障公众参与城乡规划权利的实现方式和有效途径；如何探索建立公众参与城乡规划网上查询系统；如何进一步加强城乡规划主管部门与人大代表、政协委员的联系；如何进一步发挥规划师和普通老百姓在城乡规划中的作用；如何进一步加强城乡规划主管部门答疑说理制度；如何建立一种开放的公众参与城乡规划制度；如何建立健全公众参与城乡规划组织机构、完善配套管理制度和考评机制等。对于这些问题，都需要我们从理论与实践相结合的层面深化公众参与城乡规划的基础理论和应用理论研究。
三公众参与城乡规划的基本路径
公众参与城乡规划是社会经济水平发展的必然产物。如何探索建立中国特色的公众参与城乡规划制度，是党和政府面临的共同难题。这既需要各级党委和政府的高度重视，又需要城乡规划人员和社会公众的共同努力，更需要法律制度的不断完善。
（一）营造公众参与城乡规划的社会环境
公众参与城乡规划的教育是一个渐进的过程。这个过程与整个国家政治经济文化发展程度密不可分。在我国，公众参与城乡规划的首要前提就是加强公众参与城乡规划的教育，增强全民城乡规划意识。政府和规划管理部门要引导公民普及城乡规划学科知识，充分认识城乡规划的价值功能，让公众真正了解规划的实质，积极为公众参与城乡规划创造条件，注重多层次、多形式的规划宣传，采取咨询或召开情况通报会及通过电视节目、英特网定期向市民通报规划管理的内容、范围、技术指标要求等，让广大群众了解和支持城乡规划。同时还可邀请公民参加城乡规划的展示会、论证座谈会或听证会，聘请公民担任城乡规划监督员，有条件的地方要尽快建设专门的城乡规划展览馆。另一方面，城乡规划人员要转变观念，注重自身专业理论素质的提高，密切联系和善于沟通公众、利益团体和各级政府。实践中，有的规划人员过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划的社会经济属性，这使得在实际工作中产生了许多错误。因此，规划人员要运用城乡规划学、社会学、经济学等多学科知识，广泛吸收不同行业、多层次多部门人士等社会公众的广泛参与，综合考虑各方面的因素，权衡各方的不同利益诉求，提高城乡规划决策的科学性。
（二）完善公众参与城乡规划的制度规范
从宏观上讲，立法要明确规范公众参与城乡规划的目标、性质、内容、职能、机构、组织、权限、程序、处罚等，确保公众参与城乡规划权利的实现。从微观上讲，立法要明确公众参与城乡规划的主体关系，充分发挥普通市民、利益团体、规划人员和政府在城乡规划中的地位和作用，平衡各方的利益；规范公众参与城乡规划的范围（包括参与人的范围和参与事项的范围），参与的途径（决策参与、监督参与等），参与的形式（如召开座谈会、论证会、听证会、通过信件、电子邮件、走访提出意见或建议、直接提交建议书等），参与的程序、方法（参加听证会的公众代表的选择程序和方法，听证会主持人产生的程序和方法、听证会进行的程序，听证会举证和辨证的方式，听证记录和记录要点，记录的效力等），参与的方式（可以个体方式的参与，也可以社团方式的参与），参与的阶段（包括编制、实施、监督和修改等），参与的次数，参与的效力等；赋予利害关系人的程度性权利，规定公开、回避、听取意见、说明理由等规则；建立公众参与城乡规划纠纷解决机制，公众可以对违法规划或不合规划要求的行为向法院或仲裁机构进行诉讼或提交仲裁。对于侵害或危及国家利益或社会公共利益的违法规划行为，在无人或当事人无法等情况下，检察机关有权代表国家将该行为提交人民法院予以审判。在公众参与城乡规划过程中，对作出侵害或危及国家利益或社会公共利益作出违法规划行为的单位或个人，要依法追究相应的法律责任。此外，城乡规划公示制度、听证制度、法定图则制度、专家咨询论证制度、决策风险评估制度、决策作出公布与实施之间的期限区隔制度等基本制度要赋予公民依法享有言论自由，通过报纸、广播、电视、互联网等发表涉及城乡规划方面的意见和建议，同时为公众参与城乡规划提供配套制度，确保公众参与的知情权、参与权、救济权等。
（三）规制公众参与城乡规划可能带来的负面效应
任何事物都有它的两面性，公众参与城乡规划也不例外。当公众意见与城乡规划主管部门之行政目的相冲突时，可能使城乡规划主管部门只注重行政目的的实现，而忽视社会公众的意志，也有可能使城乡规划主管部门极力满足社会公众的意志，而导致行政目的落空。这就要求城乡规划主管部门遵循“利益衡平”原则，仔细权衡各种利弊，绝对不能以法律或公意的名义侵害某些弱势社会成员的合法权益，尽可能使国家利益、公共利益和个人利益之间保持一种适度的平衡，保障各种利益群体能够对其既有利益与未来预期有影响的城乡规划决策发表意见，充分实现城乡规划行为的有效性。[1]公众参与需要城乡规划主管部门在向公众提供相关信息进行必要的通知或告知程序的同时，还可能需要提供必要的交流场所，这无疑会增加城乡规划主管部门或政府相关部门的行政成本。因此，各级政府要向城乡规划主管部门或其他相关部门增加适当的人力、物力和财力，搭建多层次的多方利益协商平台和及时回应反馈与共同决策的利益表达和利益协调机制，尽可能让利益相关者充分表达诉求。公众参与过程中，公众向城乡规划主管部门提供一定的信息和建议，并不完全拥有作出或不作出某一行政行为的决定权，也无权决定行政行为的内容。当城乡规划行为违法或不当时，作为参与者的公众并不承担法律责任（在行政决定中提供虚假信息的除外），承担法律责任的是城乡规划主管部门。这就导致公众参与责任的虚化。因此，要建立健全公众参与城乡规划的责任追究制度和行政问责制度，严格规范行政问责的内容、方式和程序，确保城乡规划权延伸到哪里，行政问责就落实到哪里。[6]各级政府要把公众参与城乡规划纳入政府绩效评估指标体系中，同时要充分发挥公众媒体等对公众参与过程的监督，增加公众参与的透明度。
（四）深化公众参与城乡规划的信息公开
信息公开是公众参与城乡规划的前提条件。没有法定信息公开，城乡规划主管部门可能会对城乡规划的相关真实信息进行人为地增减、加工，公众也很难对城乡规划决策进行客观地评价、理性地提出自己的意见或建议。[7]因此，以法律的形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利，是公众参与城乡规划的重要保证。正如有学者指出：“通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和必不可少的。”[8]各级政府要以公开为原则、不公开为例外，进一步扩大公众参与城乡规划的政务公开的范围，规范公开的内容和形式。[6]城乡规划主管部门在城乡规划的各个环节应当充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性，确保规划许可公开透明。特别是要通过建立规划公示制度与公开查询制度，公开城乡规划的实施与管理，城乡规划的监督检查以及有关城乡规划审批的程序与周期，各项规划管理的法规、规定、规范和技术指标，控制性详细规划的调整，地名的审批，规划方案的评审等涉及人民群众切身利益的内容。城乡规划主管部门要将城乡规划决策备选方案，专家咨询意见、公众参与提供的意见、被采纳的情况以及被拒绝采纳的理由、决策风险评估、决策实施评估结果、决策变更、暂停、终止情况等及时向社会公开。在城乡规划编制过程中，城乡规划主管部门应当向全社会进行城乡规划有关问题的问卷调查，把问卷调查统计分析报告作为城乡规划编制的依据之一；在城乡规划方案论证的过程中，要充分重视专家、各有关部门和群众代表的意见和建议，避免单凭长官意志的主观决策；在城乡规划批准之后，要采用报纸、展览、电视等各种媒介向社会公布，使广大群众了解城乡规划，认同城乡规划，支持城乡规划，自觉服从城乡规划的调整和安排；在城乡规划审批管理阶段，要实行审批政策公开、规划要求公开、审批程序公开、审批权限公开、审批结果公开。[9]
[参考文献]
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[5]黄留国.中国特色城镇化道路：模式，动力与保障[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2011，（3）：76-80.
[6]华建敏.贯彻落实科学发展观、深化行政管理体制改革[J].新华文摘，2006，（15）：3-4.
[7]陈国芳.服务型政府法治化的基本理念[J].湖南社会科学，2011，（6）：59-62.