补偿的法律定义范例(3篇)
补偿的法律定义范文
一、建立完善
社会补偿制度的必要性
在社会利益结构日益复杂、利益关系相互交错的现代社会，个人利益、公共利益和国家利益之间的冲突难以避免，利益选择和权利保护成为一个重要的问题。在提倡权利平等和社会公正的法治社会，利益主体之间的利益转移必然不应简单强制，而应在尊重利益相对人的基础上进行平等利益交换；立法者分配利益也必须要兼顾利益的平衡。有鉴于此，如果某一社会主体获得某种利益需要他人让渡或割舍利益为条件，那么，获得利益的一方或者利益得到保全的一方应当向利益受损的一方提供补偿。国家和社会对因保全或促进社会公共利益而受损的公民进行物质或劳务给付的制度即为社会补偿制度。
我国有赔偿法律制度，但没有明确的补偿法律制度，前者不能代替后者：第一，赔偿是违法或违约的结果，而补偿不以违法或违约为前提条件。第二，赔偿是一种法律责任，而补偿属于法律义务。第三，赔偿具有负面道德意义，而补偿与道德无关或具有积极道德意义。第四，赔偿以填补受害人实际损失为限，补偿则具有鼓励性、褒扬性和填补性。第五，赔偿具有事后性，而补偿可以依照预案先行给予。第六，赔偿具有私法性质；而补偿则是公法行为，补偿主体是作为公共利益代表者的国家机关或社会团体。因此社会补偿制度不同于赔偿制度，社会补偿制度具有维护社会公正、促进或保全社会公共利益以及补充利益受影响者损失的重大制度价值。
我国是发展中国家，改革和发展的过程必然伴随着利益关系的调整，为了保全或促进公共利益，必须同时考虑利益出让者应有的利益，实现公共利益和个人利益的平衡和对个人合法权益的尊重、保护和保障。为此，国家有必要制定和完善社会补偿制度，由代表公共利益的国家机关或社会团体，以受益的公共利益的名义对个人权益受影响的个人或团体予以补偿，由法律来规范社会补偿行为的执行，保障公民和组织获得社会补偿的权利免受损害。
二、我国社会补偿制度的现状和问题
我国部分地存在社会补偿行为，例如征收“社会抚养费”和发放独生子女费、移民补偿、征用补偿、退伍军人安置、军烈属抚恤、见义勇为奖励等。但是。我国的社会补偿制度不完整、不系统、可操作性不足，至今尚未有专门的社会补偿的法律制度。
第一，立法滞后。主要表现为覆盖范围小，主要限于军人安置、军烈属抚恤、国家工作人员抚恤、发放独生子女费、征用补偿等，而对预防接种受害者补偿、公共岗位被裁撤者的补偿、历史遗留问题的补偿、犯罪被害人的补偿、志愿服务受害者补偿等缺乏规定。立法滞后和缺失使得一部分应受补偿者的权利得不到有效保障。
第二，立法过于零散化、原则化。例如，《民族区域自治法》对民族地区的补偿、《防洪法》对征用补偿等，仅在一个条文中规定了一款；《人口和计划生育法》对丧失独生子女者的照顾仅有一个款项的原则性规定。法律过于零散和缺乏可操作性，不利于对权利人作出及时补偿。
第三，立法层级低，甚至仅有政策、缺乏立法。目前有关社会补偿的国家层级的立法少，主要限于军事法律中有关优抚安置的附属性规定，其他涉及社会补偿的立法大多以地方立法为主，且以效力较低的其他规范性文件居多。例如，见义勇为者补偿立法仍限于地方立法，有关高考加分的制度以教育部每年公布招生文件的形式实施等。
第四，社会补偿制度执行效果不理想。政策性文件或位阶较低的规范性文件缺乏足够的可操作性和强制力；过于简略和原则性的法律规定也使得执法环节弹性过大甚至过于随意。由于社会补偿受政府财政状况、政治考量、社会舆论、受补偿者身份等因素的影响较大，在制度疲软的条件下，容易出现补偿的横向公平问题，也使得不同时期、不同条件下的补偿标准差异过大，影响了制度形象和权威。
三、需要通过建立和完善制度加以解决的社会补偿问题
第一，犯罪被害人补偿问题。犯罪的产生除个人因素外，还有社会的诱因，犯罪受害人在某种程度上是“社会病”的受害者。尽管我国有刑事附带民事诉讼制度，由罪犯承担对被害人或其家属的赔偿责任，但是该制度持个人责任立场，没有体现犯罪的社会因素和社会责任，赔偿责任的落实仅取决于罪犯个人的经济能力。然而对被害人来讲，其所受的损失是不以罪犯的经济能力为转移的；对类似案件的被害人而言，相似的损失可能会得到不同的赔偿。因此，社会补偿制度应作为刑事附带民事诉讼制度的补充制度。与此相似的问题是行政执法受影响第三人的损失补偿问题，例如公安机关在执法过程中损坏他人财物的补偿。
第二，退伍军人补偿问题。服兵役是公民的义务，但不能因为义务的存在而忽视其可能受到的损失。国家对于退伍军人实行转业、复员和退休制度。根据我国现行法律，对于退伍义务兵，国家提供免费的职业教育或技能培训；报考中、高等院校的，享受免试或加分待遇；平时荣获二等功以上、战时荣获三等功以上奖励的义务兵，以及属于烈士子女的义务兵，享受直接安排工作待遇。退役士官服役超过12年的，则享受直接安排工作待遇。对于专业的军官，国家提供计划分配安置待遇。然而按照身份、级别给予不同补偿，以及有关安排工作、计划分配等补偿措施看似合理，实则在客观上会产生对他人权益和公共利益的排斥。因为这些制度会减少他人的就业机会和就学机会，排挤或损害他人的就业平等权、受教育权利和社会事务管理参与权利，影响企业经济效率，降低公共权力行使的质量，甚至形成阶层固化、公共权力配置身份化等隐性不良后果。就业安置制度与市场经济不相契合，制度目标和制度手段之间缺乏必要的、紧密的关联性，这不仅有悖效率价值，而且会对更广泛的个人和公共利益造成消极影响；免试、加分等待遇与退役及军人应当享受优待属于公共资源配置逻辑截然不同、性质各异的两种不同的法律关系。基于此，宜以社会补偿制度代替就学免试、加分制度、直接安排工作制度和计划分配制度。补偿形式可以是给付货币，也可以是劳动技能培训等专业性社会服务。
第一，民办教师补偿问题。民办教师是师资力量短缺特殊年代出现的特殊职业，在相当长的时间内为中国的教育事业作出了极为重大的贡献。随着国家教育人力资源状况改善，社会需要他们腾出岗位，但是许多民办教师已将大部分生命投入在教育事业上，年龄状况和知识结构使他们不能适应劳动力市场、难以与其他劳动者进行“平等”竞争。教育人力资源的短缺是不可归咎于民办教师个人的社会问题，国家在进行政策调整时，有必要对这些因奉献于社会发展和民族进步事业而耽误经济利益和人生选择的民办教师提供足够的补偿。与此类似的，还包括对“赤脚医生”、对“下乡知识青年”等在特殊历史阶段、受特殊政策不利影响的群体给予补偿。
第四，事业单位改革下岗分流人员的补偿问题。事业单位改革是我国重新调整社会治理关系、提高公共管理和社会服务效能的一项重大决策，这项改革也关系到整个国家治理机制的转换。这场改革将引起重大的利益调整，目前事业单位改革试点中暴露出诸多问题，其中撤岗不撤人、停职留薪的现象较为突出，其主要原因在于受影响者认为其个人并无过错，改革者担心“因改革引起上访”危及社会稳定。改革难以推行的核心问题即在于对被裁撤者的补偿不能落实。
第五，重大突发事件受影响人补偿问题。例如因为重大流行疾病爆发而被隔离治疗的患者及与其密切接触者，他们的工作和生活可能会受到很大影响，甚至因为被隔离而造成很大的损失，因此而遭受损失者，理应获得补偿。相同的问题还包括对在恐怖袭击、社会骚乱等事件中无辜受害人的补偿问题。
第六，“计划生育”受影响公民的社会补偿问题。“计划生育”制度是我国在经济短缺、资本不足、对外开放前国内资源相对匮乏和社会服务不足等条件下的制度产物。随着经济和社会形势发生变化以及全社会对该制度的深刻反思，从长远来看，存在未来放松对人口数量进行管控的必要性。由于“计划生育”制度的长期推行，我国大部分家庭成为独生子女家庭，独生子女因自然灾害、暴力侵害等而伤残或死亡给家庭造成难以逆转的重创，且这种损害面日益扩大，这已经成为突出的社会问题。此外，“超生”人口与生俱来的“非法性”成为社会歧视的理由，他们乃至其父母的公民权利和社会权利常常得不到应有的保障。“计划生育”制度调整后，“计划生育”受影响公民成为社会发展成本和政策调整不利影响的承受者，国家和社会应当对这些公民提供社会补偿；就目前失独家庭的补偿问题而言，已非常现实且迫在眉睫。鉴于该类社会问题已经显现，国家有必要即行建立计生人口补偿制度，以收缴的丰十会抚养费、国家财政专项投入和其他渠道筹集的资金为基础设立补偿基金，对失独家庭和其他因遭受相关不利影响的公民提供社会补偿。
第七，受伤害见义勇为者和志愿服务者的补偿问题。见义勇为行为具有明显的道德建设价值和积极的社会示范效应，然而近年来，见义勇为者的损失得不到弥补、遭受不公正对待的情况多有发生，“英雄流血又流泪”的悲剧屡次出现，人情冷漠、坐视不管等现象明显增多。近年来在抗制自然灾害过程中，志愿者遭受伤害的情况多次出现，若由个人独自承担损失则于情理不通，也会因此影响公民的公共意识、奉献精神和参与对社会公共事务的积极性。对于两类受害人员，应由受益者即国家和社会通过建立、完善社会补偿制度来给予保护。
第八，医事意外受伤害者补偿问题。造福于全人类的医学的发展是在实践探索中取得的，由于存在技术的时代局限性以及特异体质等难以预知的因素，这一过程对于参与者而言充满了风险，然而技术进步的成果则由全社会分享。预防接种是预防和控制传染病、提高全民健康素质的公共卫生服务，尽管预防接种存在小概率的健康危害可能性，但是一旦受到危害对受种者的健康乃至生命造成难以挽回的损失。对于受种者因执行国家免疫规划、接受政府或者其卫生主管部门组织的应急接种或群体性预防接种而遭受意外损害者，应给予补偿。目前《疫苗流通和预防接种管理条例》仅就此作出了原则性规定，具体补偿办法由省级政府制定，然而仅有部分省份制定了明确的补偿办法，各省应尽快建立有关法律制度。对于接受医疗技术临床试验而遭受药害者，以及对于因不可归咎于医患双方的原因而遭受医疗损害者，不应由医疗机构承担赔偿责任，而应建立相应补偿制度，由国家和社会设立专项基金加以补偿。
补偿的法律定义范文
关键词：生态文明；生态补偿；法律制度
党的十七大报告要求深入贯彻科学发展观，并在“实现全面建设小康社会目标的新要求”中提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式的理念。”。追求人与自然和谐相处的理论和实践变为当今社会发展的主旋律，进而成为全球的时代潮流，完成这一目标，实现可持续发展能力不断增强，走人与自然和谐相处的生态文明发展之路，已是当今的必然选择。人类将进入一个全新的文明时代，即生态文明时代。在生态文明时代。
生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会经济可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境污染和生态破坏。因此，有必要对由人类活动所造成的环境污染和生态破坏进行恢复，采取相应的生态补偿措施，面对生态环境破坏的日益扩大，危害程度的不断加剧，加强生态环境的保护，建设完善的生态补偿法律制度是国家生态补偿得以长期稳定实施的关键。
一、生态补偿及其法律制度概述
何谓生态补偿，由于研究目的的不同，生态学、法学、经济学的学者从不同视角和层面揭示了生态补偿的内涵。尽管国际国内有大量的生态补偿实践和立法，并初步建立生态补偿制度，但理论研究还很薄弱，至今尚未达成一致。法学意义上的生态补偿早期的观点主要从征收生态效益补偿费的角度来定义。有学者认为：“为控制生态破坏，遏制资源衰竭而征收的费用，征收的范围是现行排污费没有覆盏到的，对生态环境造成直接影响的各种行为。””还有学者将“生态补偿”定义为“生态环境补偿费”，即为控制生态破坏而征的费用，性质是行为的外部成本，征收的目的是使外部成本内部化。笔者比较赞成吕忠梅教授的观点，吕忠梅教授认为生态补偿可以分为狭义的和广义的两种，狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的还包括对因环境保护而丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的引偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出J。生态补偿法律制度是依法律法规建立起来的、调整与生态补偿有关的各种社会关系的规范制度的总和。它是指为了’维持、增进生态环境容量，抑制、延缓自然资源的消耗和破坏，对生态环境进行恢复和治理，对生态建设贡献者和利益损失者给予补偿、政策优惠，以维护生态环境自我调节和生态效益持续发生的法律制度。
二、我国生态补偿的立法现状及其存在的问题
宪法是其他法律的立法基础，宪法关于生态保护的规定，是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中，越来越多的国家把生态保护条款列人宪法。例如，《泰王国宪法》第65条规定：“国家应维护自然环境生态平衡，清除有害于人民卫生和健康的污染物”。《巴拿马共和国宪法》第11条规定：“根据国家的经济和社会发展情况，积极养护生态条件，防止环境污染和生态失调，是国家的一项基本职责”。《葡萄牙宪法》第66条规定：“国家应当利用自己的机构和劳动人民的首创精神保护国土的生态平衡”。我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定，《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。该条规定了自然资源的财产权为国家所有或者集体所有，并规定了国家保障对自然资源的合理利用。《宪法》第10条第5款规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，这是关于保护土地的总括性规定。《宪法》第22条第2款规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”。《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”我国《宪法》的上述规定，以国家根本大法的形式确立了环境资源保护、防治污染这一基本国策，并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律，其有关规定，对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。
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我国的《环境保护法》，也是生态补偿制度的基本法。《环境保护法》作为生态保护的基本法，主要内容是关于污染防治方面的规定，多处涉及生态补偿，如：第五条和八条分别规定了国家发展环境保护科学教育事业的责任和奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人；第十九条规定“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”。实质是规定自然资源利用开发要对造成的生态环境破坏进行恢复；第二十八条对排污费的收取和使用作了规定。
《水法》、《草原法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《自然资源保护条例》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。这些规定涉及生态补偿资金的筹集来源、补偿主体、补偿标准、补偿对象等方面。如《水法》第三十四条规定：“使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费”，“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”；《草原法》第三十九条对建设使用国家所有的草原的，对草原承包经营者给予补偿的规定，第四十六条中对退耕还草，已造成沙化、盐碱化、石漠化的草原限期治理的规定，四十八条对实施退耕还草的农牧民，按照国家规定给予粮食、现金、草种费补助的规定；《自然保护区条例》第五条中关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定，第二十七条关于自然保护区核心区内原有居民迁出的，由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置的规定；以及《野生动物保护法》第十四条因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿的规定，等等。
另外，一些地方政府也制定了政府规章。例如，广东省年颁布了《广东省森林保护条例》，规定各级人民政府每年从地方财政总支出中安排不低于％的林业资金，其中用于生态公益林建设不少于％；年O月日，广东省人民政府通过并了《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》，该办法于l年月开始施行，该办法规定：“禁止采伐生态公益林。政府对生态公益林经营者的经济损失给予补偿。省财政对省核定的生态公益林按每年每亩元给予补偿，不足部分由市县政府予以补偿。”该办法明确了补偿主体、补偿标准、补偿对象以及生态公益林建设、保护和管理的资金来源，是林业管理体制的一大创新，使得森林生态效益补偿制度地方法规化，使保护和建设生态公益林有法可依。
可以看出，我国己经初步建立起了由国家立法和地方立法共同构成的环境法律体系，但作为一种解决生态环境问题的成熟理念在立法上得到反映却是近几年才开始的事，许多新的管理制度和补偿模式需要法律的肯定和支持，可我国至今还没有一部生态补偿的基本法，以对生态补偿的主体、对象、范围、资金来源等做出总体性规定，已有的生态补偿规定都是散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，妨碍了生态补偿的有效实施。
(一)生态补偿主体不明确。生态补偿是多个利益主体之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程。实施生态补偿首先要明确各利益主体之间的身份和角色，明确其相应的权利、义务和责任内容。目前环境资源法律法规都没有对生态补偿主体做出明确的界定和规定，也没有对各利益相关者做出明确的界定和规定，有的也仅限于原则性的规定。导致无法根据法律界定各利益相关者在生态环境保护方面的权利、义务、责任关系。
(二)生态补偿方式较单一。目前，我国环境资源立法中体现“生态补偿”的方式比较单一，生态补偿资金投人的典型方式是以巾央财政转移支付为主，地方投入较少。生态补偿资金渠道主要还是依靠政府财政资金，国家有限的资金只能以毛毛雨的形式分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费，难以保障生态补偿的持续进行。
(三)生态补偿管理不规范。目前，环境资源法律法规都没有对生态补偿的管理作出设计和规定，而在实践中，生态补偿的管理往往不规范且缺乏监督，尤其表现在生态补偿资金的使用上缺乏有效的监督。生态补偿资金的使用存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在的地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。
(四)生态补偿标准不明确。生态价值应包括生态建设和保护的额外成本和发展机会成本的损失，但这是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且在实践中，补偿方与被补偿方往往会给出截然不同的估算。因此，生态补偿的标准有时很难科学准确界定。对补偿标准的科学确定是保障生态补偿法律机制得以实施的一个很重要的因素。但现行环境资源立法中对生态补偿标准的规定几乎是空白，地方在推动生态补偿的过程中，也缺乏因地制宜的柔性生态补偿政策和法律依据，影响了生态补偿的实施。
补偿的法律定义范文篇3
关键词:西部生态补偿法律制度
前言
生态补偿起源于德国1976年开始实施的engriffsregelung政策和美国1986年开始实施的湿地保护no-net-loss政策。我国是世界上开展生态补偿工作较早的国家之一,1992年底,原林业部提出必须尽快建立我国森林生态补偿机制,1998年修改后的《森林法》第8条明确规定国家建立森林生态效益补偿基金,2000年,国家《森林法实施条例》规定防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。除此之外,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。从2001年起,国家财政拿出10亿元在11个省区开展生态补偿试点,还拿出300亿元用于公益林建设、天然林保护、退耕还林补偿、防沙治沙工程等等。一些地方政府也制定了政府规章,同时,各地方也积极开展了生态补偿的试点工作。
但是,除国家财政少量的转移支付外,我国迄今没有建立起有效的生态补偿法律制度。而且,西部的生态补偿处于无法可依的困境,特别是相关的环境经济、法律手段严重短缺,无法解决西部生态环境保护问题。因此,应尽快完善立法,建立起有效的西部生态补偿法律制度,确保西部生态补偿工作得以长期、稳定地实施。
一、西部生态补偿法律机制存在的问题
当前中国和中国西部的生态补偿机制无论是理论还是实践都处于探索阶段,关于生态补偿的经济、技术手段、管理模式等都很不成熟,亟待完善。仅就生态补偿的相关法律而言,存在很多问题。笔者以为,最为严重的当属以下几个方面:
1.缺乏综合性制度安排。我国目前生态环境管理涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门,环境管理体制存在严重缺陷,横向管理体制不健全,部门分头管理现象严重,没有统一的法律框架和实施规划,生态补偿基本上是部门性、地方性的,缺乏部门间的、中央与地方的统一和协调,尤其是缺少跨省市的协调体制,无法解决跨省市的生态环境补偿问题,也无法整合生态保护与建设资金。生态系统作为特殊资源,其功能的发挥有赖于内部各构成要素间相互联系与制约所形成的动态平衡发挥作用,仅对其中某个要素或部分要素进行补偿并不能真正达到生态补偿的最终目的。而我国现有的规定恰恰陷入了这个“整体等于部分之和”的误区,未能采用整体系统的认识和做法,导致仅有的生态补偿制度局部公平,整体不公平。如果这些状况得不到改变,西部生态补偿法律制度就将无所依托、难以建立。
2.对各利益相关者的权利、义务、责任界定及对补偿内容、方式和标准都缺乏明确的法律规定。生态补偿是多个利益主体(利益相关者)之间的一种权利、义务、责任的重新平衡过程,涉及复杂的利益关系调整,而目前涉及生态保护和生态建设的法律法规,都没有对利益主体做出明确的界定和规定,对其在生态保护方面具体拥有的权利和必须承担的责任仅限于原则性的规定,导致西部生态补偿各利益相关者无法根据法律界定自己在生态环境保护方面的责、权、利关系。此外,因学界对生态补偿资金来源、补偿渠道、补偿方式和标准还存在争议,故也没有明确的法律规定可遵循。
3.立法远远落后于生态问题的出现和生态破坏的发展速度,许多新的管理和补偿模式没有法律法规给予肯定和支持,对利益主体没做出明确的界定和规定。中央立法中仅《森林法》中有生态效益补偿的不成熟的原则性规定,《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规中只有一些零星的规定,西部地方立法也欠缺可操作性。由于中央立法整体性缺少关于生态补偿的法律规定,西部地方立法探索缓慢,所以对于相关利益主体的法律规定仍然是一片空白。生态税、发行国债、生态、bot融资方式、东部发达省份对西部的援助资金等方式筹集资金等还未被法律所肯定。这些都不足以应对西部日益恶化的生态需求。
二、建立西部生态补偿法律制度的必要性和法理依据
(一)建立西部生态补偿法律制度的必要性1.日趋严峻的西部生态环境形势急需生态补偿立法随着经济的发展,西部将面临比中东部更为严峻的环境资源形势,西部生态总体仍在继续恶化,生态环境所呈现出的脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性,必须引起我们高度关注。西部生态功能的价值长期没有被认同和接受,这一巨大生态价值在经济建设和市场交换中不能体现出来,同时,生态效益目前还难以成为商品进入流通市场,以致西部许多地区陷入贫困、人口增长、环境退化恶性循环中,据了解,全国有一半的生态脆弱县和60%左右的贫困县集中在西部。
喀斯特地区过度开垦导致的水土流失和沙漠化问题,西部生态屏障的建设与投入的矛盾,草原过度放牧或过度耕种带来的草原“三化”(退化、沙化、碱化)以及土地荒漠化(土地荒漠化被称为“地球的癌症”),人均森林面积和蓄积量急剧减少,作为“地球之肾”的湿地面积大幅退化和减少(直接影响陆地生态系统多种独特生态功能)等问题,以及每年席卷几乎大半个中国的沙尘暴在向人们证明,西部的生态危机不再是局部问题,已经发展成为全局性的大问题,事关全民族未来发展的自然与社会的大问题。它不是一时之因造成的,而是历史的长久积淀形成的,它固然是多种复杂因素共同作用的结果,但与生态补偿制度的缺位是有直接关系的,西部严峻的生态危机昭示了生态补偿立法的紧迫性。
2.生态补偿地方立法卓有成效,为西部生态补偿立法奠定了实践基础
随着人们对环境和生态保护认识的深入,人们对生态效益也给予越来越多的关注,某些省市地方政府亦先行一步,出台了具有地方特色并符合地方生态、经济协调发展的区域生态补偿规定,并取得较好的实施效果,为进行西部生态补偿立法奠定了实践基础。其中,浙江省是我国较早注重并开展生态补偿建设的几个省份之一。2005年8月,浙江省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》,确立了浙江省建立生态补偿机制的基本原则,即“受益补偿、损害赔偿;统筹兼顾、共同发展;循序渐进、先易后难;多方并举、合理推进原则”,同时提出了开展生态补偿的主要途径和措施。在此之前,浙江省杭州市也曾下发了《关于建立、健全生态补偿机制的若干意见》,明确了生态补偿机制的基本内涵和基本原则,将结合政府调控与市场化运作,逐步建立公平、公正、权责统一的生态补偿机制。同时,明确提出要建立健全生态补偿的公正财政制度,明确生态补偿标准、制定生态补偿产业扶持政策,建立生态补偿、环境管理制度及生态补偿的市场化机制,逐步建立责权
统一的生态补偿行政责任的要求。还在全国率先出台《浙江省市、县和党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》、《进一步完善生态补偿机制的若干意见》等,加大生态投入,“十五”期间累计投入占同期gdp的2.06%。截至目前,“百亿生态环境建设工程”已累计完成总投资401亿元,使浙江省生态环境质量得到了显著改善。地方省市经过长期的摸索与环境管理实践,探索到的许多行之有效的管理手段和工具,尽管其中不乏局限性,但对其他省市、西部以至全国生态补偿法律制度的建立都具有借鉴价值。
(二)建立西部生态补偿法律制度的基本法理依据关于生态补偿的理论基础,我国学界已基本达成共识,并形成了称为“三大理论基石说”的外部效应理论、公共产品理论、生态资本理论,这为我国的生态补偿立法奠定了坚实的理论基础。除此之外,笔者认为,从法律层面看,建立西部生态补偿法律制度,有其深刻的法理依据。
环境经济学家安德雷·维斯特认为,一些人多占了环境资源,另一些人占得远远不够,国家应在他们之间进行平衡和调整,这种平衡和调整指的就是生态补偿。西部生态补偿就是西部多个利益主体之间的权利、义务和责任的重整与平衡,其间不可避免地会产生权利冲突,它集中表现为国家和社会的“整体环境权”、发展权与西部尤其是西部各个体的生存权之间的冲突。这种冲突,确切说来,是现代性引发的危机,对经济利益的最大限度的追求,使人们忽视了生态环境资源的优先承载,如果说,在现代社会发展初期,这种冲突还不成其为冲突,那么,随着科技进步和生产力的发展,现代性所造就的人类强大的开发、攫取能力,最终使潜在的危机变成显性的危机,使人类的环境权,这项基础性、前提性的、不言而喻的权利遭受侵害。环境权是每一个个体的“天赋人权”,如果连这一起码的权利都得不到保障,其他权利就如同空中楼阁,是无法真正实现的。地域性、区域性环境权问题,只是现代性危机的延伸。
如何在国家和社会范围内保证环境权的公正享有,首先,应把以前不认为是权利的环境权视为一种不可追问的人人享有的前提性权利加以肯定,而任何相关的法律制度仅仅是实现这项权利公正的手段。同样,生态补偿的法律制度也是该手段中的一种,把生态环境受益者、破坏者与受害者、保护者两方面的法律责任、法律权利作合理设定,使保护者与受益者之间和破坏者与受害者之间的环境利益和经济利益分配不再发生扭曲,这是从国家和社会的“整体环境权”层面上作的界定,这样生态补偿就有法理上的支持。其次,要对生态补偿法律制度本身的公正性谨慎安排,在具体的法律关系中,对于法律关系主体实体性的权利、义务进行对等设定、确保享有,在诉讼程序上,充分地保证诉讼主体通畅行使相关诉讼权利,从而保证法律关系主体的相关权利、义务得以在结果上真正公正实现。当然,这不是仅靠生态补偿法律制度、环境法就能够解决的,还要靠其他法律制度和其他部门法的支持。
“在法律上,每一个主体都有在法律的限度内追求和获取自己最大利益的正当权利,也有在法律的限度内维护和保护自己利益的正当权利,而每一个主体的利益追求是不同的,因此,利益追求呈现多样化。”[1]在以上意义上,环境权是一项生存性的权利,同生存权存在交叉关系,也是生态补偿的首要原因。对于西部来说,同样,生存权应该摆在首要的位置,没有起码的生态环境,西部难以生存,更不要说发展,西部的生存权又是由各具体的个体的生存权所构成,不能因为某些阶层、团体的经济发展而置西部个体生存权于不顾;也不能忽视个体生存权而谈“整体环境权”,这是有悖法律公平正义精神的,其实质结果是沦为强势群体的环境法西斯主义。所以,严格明确的生态补偿制度,既补偿过去、现在和将来国家经济社会发展中对西部生态环境的损耗,又充分补偿西部为生态环境的保护和改善所承受的额外负担以及进行西部生态建设的社会性劳动,保障西部整体的和各个体的生存权和发展权的实现。
西部是维护我国生态环境安全的生态屏障区,西部地区的生态环境状况直接决定了中部地区和东部地区人们的生活质量。西部搞好生态保护,中部、东部同样能获得生态效益,西部牺牲眼前经济发展可资利用的资源来搞生态保护,是为了全局的长远发展,因此造成的发展机会的损失和经济损失如果全部由西部来承担,显然不符合公平正义精神的,所以,“国家和社会受益者应对西部地区进行生态补偿,让生态环境保护活动产生的正外部经济性———生态服务价值、或生态环境的破坏活动所产生的负外部经济性内化到行为主体的私人成本中去”[2]。最大程度地减少西部地区因贫困和生存压力而破坏生态环境的活动,平衡经济发展与生态保护、西部与中部东部的关系,从而有效维持甚至增值西部生态功能。
三、建立西部生态补偿法律制度的思路
我国虽然建立了较为完备的资源法和环境保护法体系,许多法规和政策性文件中都规定了对生态保护与建设的扶持、补偿的要求及操作办法,但这些规定缺乏综合性的制度安排,而且多是不成熟的原则性规定,缺乏可操作性,所以,在实践中生态补偿更多的是依靠政策和行政的手段而不是法律来推动的,如何使生态补偿成为一项持续而又稳定的法律制度,获得全社会一体遵行的法律效力,笔者以为,应该从以下几个方面考虑。
(一)建立和完善西部生态补偿的法律法规体系生态补偿在我国作为一项新生制度,迫切需要立法来确立它在法律中的地位,各社会主体也需要有法可依,由相关法律来指导和调整自己的行为。建立和完善西部生态补偿的法律法规,势在必行。
1.修改《中华人民共和国环境保护法》,并在其中确立生态补偿法律制度和受益者补偿原则。作为环境保护综合性基本法,制定已近20年,这20年中,我国的生态破坏、环境污染问题以及公众对环境问题的感受和认识都发生了翻天覆地的变化。现在看来,“这部法律确立和体现的基本原则存在一些缺陷和不足,对生态环境保护明显忽视,偏重于污染防治。只规定了对环境污染所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿”。所以应对现行的《中华人民共和国环境保护法》作必要的修改,增加保护自然资源和生态环境的比重,增设生态补偿制度,使其与征收排污费制度一样成为环境保护基本法律制度,以确立其在环境保护基本法中的地位。同时建议将受益者补偿原则明确定为环境法的基本原则,受益者(包括自然资源的开发利用者)、污染物的排放者、资源产品的消费者和其他生态利益的享受者,均应按照“谁受益、谁补偿”的原则对生态环境的自身价值予以补偿,使《中华人民共和国环境保护法》所确立的环境责任原则能够体现消费者最终承担和受益者负担两个符合现代市场经济规则的基本准则。其对应面环境权利,在现行《中华人民共和国环境保护法》和各专门的环境法律法规均只体现了控告、检举和参与环境影响评价的权利,应加强对环境权利的确认和保障。
2.修改单行资源法增加生态保护的立法目的,对一些资源法中已确立的生态补偿费制度要进一步具体化、完善化,使之具有科学性和可操作性。同时,在其他资源法中,也应建立生态补偿制度。同时强化有关生态保护的法律义务,加强对破坏生态环境,违反生态补偿制度的行为的处罚力度。此外,环境保护的综合性、整体性、全过程性、合作性以及风险预防等也要得到基本法和除《大气污染防治法》以外的专门环境法律法规的确认或体现。
3.制定生态补偿的自然资源单行法,同时对西部地区生态补偿作出明确规定。在各资源保护法中明确规定生态补偿费制度之后,为了使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。国务院应进行立法,专门就生态补偿的目的、方针、原则、主体和对象、方式和标准、重要措施、生态效益的评估、补偿额的确定以及监督管理和法律责任等作出详细而明确的规定。同时,针对西部地区这一特殊的地域情况和补偿的重要性,可以分出一章对西部生态补偿作出特别规定,或者授权国家环保总局针对西部生态环境的特殊性制定专门的办法对西部生态补偿作更具可操作性的规定,对西部的生态环境建设做出长期性、全局性的战略部署,尤其要对在生态补偿制度中如何协调西部地区与其他区域的关系、如何使生态补偿制度确保全国公正的前提下实现局部公正等方面作详细的规定。
4.开征新的环境税,建立以保护环境为目的的专门税种,完善现行保护环境的税收支出政策,调整和完善现行资源税。“有关专家认为,将目前资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,可增加水资源税,以解决我国日益突出的缺水问题。开征森林资源税和草场资源税,以避免和防止生态破坏行为,对非再生性、稀缺性资源课以重税。”[4]将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。通过税收手段,加大税档差距,把资源开采使用同企业和居民的切身利益结合起来,以提高资源的开发利用率。将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国西部资源的合理开发。
(二)确定西部生态补偿重点,明确补偿次序年,国家环保总局下发的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》为进一步探索做好生态补偿工作提供了政策依据。西部生态补偿点多面广,不可能面面俱到,因而亟须在一些领域重点突破,以点带面,提出各类生态补偿问题的优先次序及其实施步骤,推动生态补偿发展。以西部贫困和生态脆弱区为重点,合理选择试点地区,通过试点工作,研究建立三江源地区、自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护等重点区域生态补偿标准体系,落实补偿各利益相关方责任,探索多样化的生态补偿方法、模式,建立试点区域生态环境共建共享的长效机制,推动西部相关生态补偿政策法规的制定和完善。
(三)加强西部地区生态补偿执法工作据调查显示,“环境行政执法困难以及政府主管部门不作为的内在原因依旧是环保执法权受制于上级地方政府主要领导者的行政权力,即地方政府主要领导的行政权力的影响力远远大于法律赋予政府部门的执法权力”[5]。“在法律方面,目前中国环境保护在很大程度上依靠的是昂格尔意义上的习惯法和官僚法。然而,现代市场经济在某种程度上破坏了原有的环境保护惯例(习惯法),新自由主义话语霸权和西方法治国模式又从外部强烈地质疑中国改革开放以来制定的大量环境管制法律(官僚法)。”
因此,在严格执法方面,应特别强调在西部地区加大环境执法力度。提高依法行政的水平和效率。同时还要加强监督管理,强化司法的保障功能。中央有关生态补偿法律的规定,只是抽象的规定,这就要求西部地区在执行生态补偿法律时要进一步明确补偿目标、补偿时间、补偿标准、补偿方式和补偿对象。生态补偿法律是否有实效,关键是设计出能使贡献者得到补偿金的方案。为了保证把补偿真正地落实到做贡献者,必须解决如下问题:一是如何将补偿金直接发放给参与生态建设的农户和企业的手中,而不能对地区补偿;二是通过财政转移支付与税收减免等优惠政策对做贡献地区补偿时,如何确保落实转移支付部分归政府支配,而税收减免归农户和企业享有。通过立法和有效监督机构确保国家的生态补偿到农民手中,而不被中间的一些机构或个人截流他用,在实践中不断规范和完善生态补偿制度。