乡村治理体系现代化(精选8篇)
乡村治理体系现代化篇1
乡村建设运动的目标，是力图对乡村社会进行全面改造，其中，关于乡村政治和经济的思考，反映了20世纪二三十年代中国农村社会改革可能采取的路径和方向。
一、关于乡村政治现代化的探索
20世纪上半叶，实现乡村政治的自治化和民主化是乡村建设运动最早提出的目标，虽然各地所采取的方式方法各不相同。米氏父子在翟城村的改革就是为了实现乡村自治。1917开始的山西村治，虽然具体的实效受到质疑，但山西村治倡导从“安民政治”向“用民政治”转变，尤其是1922年以后的“村政”时期，提出民治主义口号，主张政治要与人民一体，要人民加入政治，开创了一条主张民治主义的自治之路。乡村自治思想的出现体现了“五四”运动以后，民主思想成为一股时代巨流，民主政治成为强烈的时代诉求，也波及到乡村治理。20年代相继出现了两个鼓吹乡村自治的知识分子团体――“中华报派”和“村治派”，他们极力宣传村治主张，将村治置于国家与社会基石的地位，主张建设“村本政治”，使“一切权利，根本在民，政权操纵于民众，治权始于乡村”，强调乡村自治中的人民性和民主性，在乡村自治组织的设计中贯彻了民主制度的理念，体现了教养利民的乡村自治精神。“村本政治”理论不仅提出了农村政治的民主化建设问题，而且涉及农村民主政治建设与国家民主政治建设的关系问题，对乡村政治现代化的路径已经有了非常深入的思考。
乡村自治是一个政治、经济、文化的系统建设工程，在30年代后的乡村建设事业中体现得更为明显。梁漱溟在邹平推行以村学、乡学为组织的“政教合一”自治制度。乡学、村学是邹平的文化教育组织，更是行政自治组织。从梁漱溟对村学、乡学社会组织的设计中可以看出，民主政治建设及其真正实现必须从处于基层的乡村、农村做起，无此则不能有真正的民主。他高度重视农民政治素养和参政议政意识的训练与培养，强调通过教育启发、引导、鼓励村民参与政治的主动精神和民主意识，最终达到乡村自治的目的，这是他20年代以来乡村自治思想的延续和实践，也是民国乡村建设运动中乡村政治现代化目标的实践。
自治化和民主化也是晏阳初在定县的乡村政治现代化建设中的具体目标。定县平民教育的主要目的是使平民成为有聪明才智和进取心的中华民国公民，平民教育在一定意义上给乡村自治打下了基础，是在中国培养最可信赖、最有建设性的民主力量。中国要处理好自己的事情，就应该从内部乃至外部创造一种现代的民主，使村民视野开阔，兴趣广泛，谈吐理智。用晏阳初的话来讲就是，乡村平民教育如果成功的话，它将为改变四千年的帝王统制，建成现代共和国而奠定基础(《晏阳初全集・中国的新民》)。“民有、民治、民享”是晏阳初追求的重要乡建目标。晏阳初根据自己多年的乡建经验认为，在一个健全的民主国度，“为民所治”比“为民所享”更强大有力，因此，当定县被划为县政建设县后，晏阳初便着手县政改革实验，提出新的县政机构“不可不注意县政府对于新政治要求之适应，而尤不可不注意全县人民之政治组织与政治动员”。晏阳初始终把培养农民的自治能力、自治精神作为自己的重任，他所从事的乡建实践的最后结果便是为了实现农民的“自治”。
总之，乡村自治中民治主义政治主张追求一种现代民主管理模式，培养了农民的民主意识，这是轰轰烈烈的乡村建设事业给传统乡村社会带来的新气象，而乡村社会也在这种新风气的影响下发生着潜移默化的变革。民国乡村建设思想在乡村政治现代化方面所作的上述思考对当代农村政治改革也有很大的启发和借鉴。
二、关于乡村经济现代化的探索
经济工业化和市场化是一个国家经济现代化的特征。引导乡村经济走合作化道路从而走向市场化和开办乡村工业是乡村建设运动中振兴经济的主要措施。
首先，推行各种合作社是乡村建设运动中各实验区都采取的方式。在思想认识上，乡村建设派认为合作社是农村经济发展的最好途径。梁漱溟说：“所谓经济进步，无非是生产技术与经济技术的进步，此种进步，均从小规模进于大规模，从零碎生产进于大批生产。这种情形，都是竞争的结果……农业进步亦需要大规模的经营，与工业同……农业既不能走竞争吞并的路，其经营复须相当的大规模，则舍农民同意的自觉的‘合作’，殆无他途。”(《梁漱溟全集・中国之地方自治问题》)这里，反映了梁漱溟以合作社促进农村经济的用意，他把合作社作为农业经营技术的一种进步，企图通过合作社将中国传统的家庭农业引上大规模经营的道路。合作社经济思想是乡村建设派经济思想中最有特色和最有成就的部分。就连乡村建设派的批判者也不得不承认这一点。孙晓村在《中国乡村建设运动的估价》中写道：“要问到中国目前乡村工作中关于经济方面的建树唯一的而且最普遍的就是合作社。合作社的组织自然是一件于农村有益的事……”创办合作社为各乡村建设实验区经济发展起了一定积极作用。在30年代以后的乡村建设运动中，各实验区都成立了数量不等的各类合作社，主要有金融合作社、生产合作社和运销合作社。在实际运作中，各合作社程度不同地利用集体的资金和力量开展生产和经营，“具有一定股份制企业的性质”；有的合作社实行了产销联合，“具有一定的农工商联合企业的性质”；有的合作社为了扩大农产品的销售市场和提高农产品的经营收益，建立了比较完整的生产和经营管理系统，“在经营理念上有较强的市场观念，在实际操作上有较强的效益追求”(虞和平：《民国时期乡村建设运动的农村改造模式》，《近代史研究》2006年第4期)。所以，乡村建设运动中的各种合作社，无论从资金还是人员上来看，其规模都很小，其生产经营的市场化程度也很有限，但是合作社的运行已经显示了明确的经济现代化的趋向。
其次，在乡村建设运动中对乡村工业化道路的探索也体现了一种经济现代化的趋向。以后，中国思想界随着对中国现代化问题的不断思考，曾爆发过“促兴农业以引发工业”还是“由工业促进农业”的争论。“以农立国”还是“以工立国”的争论其实已经接触到了中国社会现代化的出发点问题。在论争中，以梁漱溟为代表的乡村建设派主张以农立国，认为中国应该首先发展农业，但同 时又强调从农业引发工业，最终实现工业化。在《乡村建设理论》中梁漱溟曾断言“以农业引发工业是我们的翻身之路”，他发展农村工业的理由是――“许多的研究估计，大致都证明中国人口繁密，可耕地少，每人均不到几亩地。所以非使农民兼事工业不可，一面生活不足，一面劳力有余，两面相迫，其必出于兼事工业一途，固属自然之势。”(《梁漱溟全集・乡村建设理论》)梁漱溟对由农业引发工业的道路充满期望。梁漱溟的“工业”主要指乡办工业，梁漱溟设计的乡村经济发展道路也存在着很多缺陷，但是他强调率先发展农业经济在中国的重要性，主张逐步建立符合中国国情的现代化体系有其合理性的一面，尤其是重视农村工业在当时为乡村经济的发展指出了一条可行之路。
定县实验中晏阳初对农村工业也有类似的主张，他认为：“中国因为是农业国，一般人很容易注意到农业，而忽略了农村工业的重要性。中国农民可以利用农闲从事手工业的生产制造，补助家庭收入，补救生计。所以农村工业在我国整个的国民经济上，应占重要的地位。资本主义势力入侵以来，大量机器制造的工业品，充斥于市场，给予农村手工业很大的打击，生产没落，工人失业，这是中国经济的一大危机。中国以往未曾――以后也将无由走人工业资本主义之路，则农村仍未尝不可以保持经济自足的局面。如果应用合作社的原则，则把分散的原始式的小手工业，组织联合起来，作共同之经营，又加以技术方面的研究改良，则农村经济之复兴，方可有望。”(《晏阳初全集・(定县村工业调查)序》)
乡村治理体系现代化篇2
【关键词】农民 政治参与 三维空间 乡村治理现代化
【中图分类号】D663、2 【文献标识码】A
党的十报告在论述“必须坚持人民主体地位”时再次强调，要“最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业、积极投身社会主义现代化建设，更好保障人民权益，更好保证人民当家作主。”①政治参与作为公民民利实现的形式之一，“是一种处于不断发展变化过程中的政治现象，在不同的时代，公民的政治参与具有不同的内容，呈现不同的外观。”②也是创新社会治理体制的有效途径。考察和分析乡村治理中农民政治参与的广度、深度、效度所构成的三维空间，不仅是科学把握乡村治理中农民政治参与发展规律和构建农民有序政治参与综合评价体系的重要依据，也是维护广大农民根本利益，创新社会治理体制，最大限度增加和谐因素，提高乡村治理现代化水平的重要途径。
乡村治理中农民政治参与的广度
乡村治理中农民政治参与的广度包括两层含义，第一层是指实际参与乡村治理政治过程中农民的数量；第二层是指农民在乡村治理中对政治参与方式和渠道的使用情况。现代民主政治的发展要求公民应该享有平等的政治参与权和广泛的国家和社会事务管理权，同时参与渠道又是公民参与权利得以实现的法律保障和现实基础。乡村治理中农民政治参与的广度意味着参与主体的广泛性和参与渠道的多样性。
新中国成立后，社会主义制度的确立不仅扩大了政治参与主体范围，还确保了农民政治参与的权利。1949年颁布通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》中明确规定：“国家的权力，属于人民”。1954年颁布的《中国人民共和国宪法》也重申了这一国家性质。从而把长期处在社会最底层的广大农民在法律层面上也纳入了政治参与的主体范围。广大农民积极投身、合作化运动之中，并参与“”、“三反五反”等大规模政治运动，参与热情一度高涨，同时期也积极参与村级行政和人大代表的选举。尽管当时农民的政治参与不是基于自身利益的主动参与，但也反映了农民政治参与主体的广泛性。然而，在化时期，农民政治参与的主体范围却变得十分狭窄，甚至丧失了个人自主表达的空间。
改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施以及村民自治制度的逐渐确立，农民利益意识的觉醒，政治意识素养的提升，愈来愈多的农民开始积极主动参与到乡村治理中来。1988年颁布的《村民委员会组织法（试行）》明文规定，村委会成员由村民直接选举产生，年满十八周岁的村民均有选举权与被选举权。这一规定明确要求村民最广泛地参与政治。广大农民突破身份、出身、文化等因素的束缚，积极参与村民自治和县乡两级人大代表的选举。特别是，2010年修改后的《选举法》要求逐步消除城乡居民选举权的不平等，实行城乡同比例选举，这既调动了农民政治参与的积极性，又进一步扩大了政治参与主体的广泛性。
现代民主政治的发展不仅要求公民政治参与主体的广泛性，也十分强调公民政治参与渠道的多样性，这是真正实现公民政治参与权利的重要途径。由于化体制的束缚，广大农民政治参与的方式和渠道主要局限在内部的各种选举和政治运动，如公社社员代表选举、“斗私批修”运动以及相关政治学习等。1953年《选举法》颁布后，农民珍惜来之不易的参与权利，积极参加全国第一次普选，通过各种方式选举产生了各级人民代表大会的代表。改革开放以后，在村民自治背景下，农民政治参与的渠道日趋呈现多样性。农民既可以通过参加村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督参与乡村治理；通过基层代表选举，表达、捍卫其利益诉求，还可以通过政治协商、民意代表、等渠道表达参与意愿；甚至通过行政复议、司法诉讼等参与渠道向相关政府部门表达利益诉求，维护和实现自身利益。在当下迅猛发展的信息时代，大众传媒、网络等也日益成为了广大农民快捷、高效的政治参与渠道，影响着政府决策的制定与执行。但不可否认的是，尽管目前在乡村治理中农民政治参与的渠道增多，但参与渠道不畅通，致使非制度化政治参与在农村呈现不断扩大的态势，扰乱了乡村治理秩序，严重影响了社会和谐与政治稳定。
现代民主政治的发展要求公民具有平等、广泛的政治参与权利，我国宪法对此也有明确规定。美国学者亨廷顿认为：“在现代化中的国家，政治参与扩大的一个转折点是农村民众开始介入国家政治。”③而参与渠道又是公民平等、广泛的政治参与权利得以顺利实现的法律保障和现实基础。针对乡村治理中农民政治参与而言，提高参与的广度既意味着越来越多的农民被纳入到政治参与过程之中，又意味着农民政治参与渠道的不断扩展和增加。这不仅有利于广大农民尽快摆脱政治参与的弱势地位，扩大有序政治参与，满足其利益诉求，化解农村社会各种矛盾，而且有利于创新社会治理体制，提高乡村治理现代化水平，促进社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的深度
乡村治理中农民政治参与的深度是指农民参与对乡村治理政治过程的影响程度。一方面，表现为农民在政治参与过程中的自主性、充分性，即农民对参与政治是否有清楚的认识，自身参与的愿望与要求能否完整、准确地表达；另一方面，表现为广大农民政治参与所及的权力范围，即政治参与的层次，这关系到农民政治诉求实现的程度。
在新中国成立初期的运动中，广大农民响应政府“分配土地、当家作主”的号召，政治意识开始觉醒，政治参与热情空前高涨，极大地推进了运动。尽管广大农民当时可以自主表达自身利益诉求，但是国家权力主导了乡村治理，农民政治参与的主动性、自发性十分有限，呈现动员型政治参与的鲜明特点。时期，广大农民积极响应上级号召，参加生产队、大队、以及各种群众运动，政治参与热情度极高。但究其本质在于广大农民迫于当时的阶级划分和政治高压，排斥了自身利益表达，抑制了参与政治的自主性，主人翁意识也受到压制，凸显强制型和盲从型参与的特点。
十一届三中全会以后，广大农民获得了生产经营的自利，利益意识和公共意识开始觉醒，乡村治理中农民政治参与的热情再度高涨。他们在追求、关心个人利益的同时，也十分关心乡村公共秩序、公共福利以及公共资源的管理、分配与使用。乡村治理中对经济利益的诉求已不再是广大农民政治参与的惟一动机，其政治参与呈现主动参与型的特点。广大农民政治参与的自主性、理性化程度得以提升，乡村治理也得到进一步改善。
乡村治理中农民政治参与的深度还涉及到其参与行为所及的权力层次。权力层次与参与目标的实现程度之间呈正相关。亨廷顿指出：“在传统社会中，政治参与在村落这个层次上可能是相当普遍的，但超过这个层次，政治参与便局限于很小的范围了”，但政治参与现代化的“最基本方面就是人民的参政层次能够超越村镇范围”④。实践也印证了公民政治参与所涉及的权力层次越高，则参与越具有深度，公民参与诉求就会引起各级政府部门的高度关注。新中国成立之初，农民政治参与所及的权力范围比较广泛，可以涉及到大队、生产队、，再到县、地区、省，甚至直至中央。但在化体制下，广大农民政治参与所涉及的权力范围变得十分狭窄，仅限于生产队，而难以对大队、公社的权力运行产生任何影响。虽然当时存在社员代表大会，但是由于政治运动和坚持党的领导的需要，干部实行自上而下的任命，社员代表的选举徒有形式，仅仅是走过场而已。
改革开放后，广大农民不仅获得了一定程度的自主性，而且其政治参与行为所及的权力层次也得以逐步提升。一是村民自治制度在广大农村的推行，农民更加关注与自身利益相关的各项村级事务的参与和管理。他们不仅直接参与村委会成员的选举，而且以村民代表大会或村民小组的形式参与涉及村民自身利益和公共事务的决定。二是县乡人大代表的选举，提升了农民政治参与行为所及的权力层次。广大农民通过选举自己的利益代言人，在一定程度上实现了政治参与所及的权力层次由村级向更高层级的转变。三是部分农村地区的乡镇长直选，使政治参与所涉及的权力层次延伸到了乡镇一级。四是部分农民通过参加农村新型经济合作组织，也形成了新的公共权力和公共领域。以上表明，乡村治理中农民政治参与进入了崭新阶段，加深了参与深度，提高了政治参与目标实现的程度，维护了最广大农民的根本利益，增加了和谐因素，增强了社会活力，确保了乡村社会治理安定有序。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的深度还十分有限。一方面，由于各种原因，不少农民对选举不太关心，甚至有的选民放弃自己村委会选举的权力，致使村委会选举出现“倒退”现象。另一方面，农民政治参与的层次还主要停留在村一级的村委会选举上，对乡镇政府及以上层次的参与仍显不足。与城市居民相比，农民仍处于政治参与的弱势地位，严重削弱了广大农民利益诉求实现的程度，引发极少数农民采取极端参与方式，严重影响了乡村社会治理秩序与社会和谐稳定。
不论是部分农民对村委会选举的冷淡，还是农民政治参与的低层次，都仅仅是一种表象，除了与农民政治参与意识不高、参与能力不强、文化水平相对较低、获取信息面窄等有关之外，究其根本原因在于我国社会制度在运行过程中公平正义的缺失，使一部分农民产生一种相对被剥夺感，对地方政府产生一种不信任、不认同的看法造成的。各级政府相关部门和公共管理者在提高农民经济地位、培育农民理性参与型政治文化的同时，应确保社会制度实践的公平正义性。让广大农民真正享受到公平正义制度的对待，不仅有利于提高农民政治参与的自主性、理性化程度，而且有利于扩大乡村治理中农民有序政治参与。提升广大农民参与层次，实现其利益诉求的程度，推进乡村治理现代化进程，实现社会和谐与政治稳定。
乡村治理中农民政治参与的效度
乡村治理中农民政治参与的效度是指乡村治理中农民的政治参与行为所产生的个体效应和社会效应。实践证明，公民较高的政治参与效度既能满足公民的参政意图，也能促进公民权利的扩大和政府决策的民主化、科学化，使社会在政治稳定中健康发展，否则就会阻滞公民政治参与，导致社会发展停滞，甚至引发社会冲突，影响社会和谐稳定。
从政治参对农民个体所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度日渐增强。改革开放前，大规模、周期性的群众运动是当时乡村治理中农民政治参与的主要特征。这一时期，农民政治参与主要是以国家意志为主导，缺乏个人选择的被动参与行为。迫于当时政治的压力，农民被迫卷入参与之中，其真实的参与意愿与诉求基本被湮没，仅仅成为国家权力博弈的附庸。改革开放之后，农村改革使广大农民政治参与不仅获得了比较稳定的经济基础，也获得了相关制度的支持与保障，利益意识和权利意识都得到了空前激发。农民通过各种参与方式和渠道较好地表达、维护和实现了自身利益诉求，这不仅提高了农民对政治参与的信心，也增强了农民政治参与的效度。
从政治参与对社会所产生的效应看，乡村治理中农民政治参与的效度也日趋增强。改革开放以前，农民政治参与基本上属于被动参与，呈现典型的革命动员型参与，缺乏参与的自主性和选择性，完全处于国家控制的秩序之中。这虽然有利于乡村治理秩序的稳定，却牺牲了广大农民政治参与的积极性、主动性和创造性。一方面，加剧了高度集权体制的僵化，阻碍了农村社会成员的正常分化和流动。另一方面，严重破坏了农村经济发展和乡村治理现代化进程。改革开放以后，特别是村民自治制度在农村的大力推行，农民真正行使了各项民利，政治参与意识和参政能力迅速提升，政治参与的效度逐渐增强。通过广泛的政治参与，农民真正实现了自身权益，更好地协调农村社会关系，促进了乡村社会良性运行，维护了农村社会和谐与稳定，提升了乡村社会治理现代化水平。
然而，目前乡村治理中农民政治参与的效度仍十分有限，是乡村治理现代化进程中的一大瓶颈。一是农民政治参与的愿望与诉求和政治参与的理想效果之间存在较大差距，政治参与的效度依然不高，严重制约了农民政治参与的积极性。据相关调查显示，近三分之二的农民认为投票选举时，自己的投票根本“不起作用”或“说不准”。二是农民政治参与的影响力不够大，对政治体系运行造成的影响十分微弱，致使大多数农民对地方政府不信任而不愿意参与。直面现实，应提高广大农民政治参与的认知、畅通政治参与的方式和渠道，扩大农民在政府决策中的话语权，提升乡村治理中农民政治参与的效度，是进一步加快乡村治理现代化进程的有效途径。
在农民政治参与广度、深度、效度所构成的三维空间中，参与广度是指农民政治参与的数量和渠道的多少，是对政治参与的广泛性程度的测量，是一种政治参与形式的考察；参与深度是指农民政治参与的自主性程度和作用范围的高低，是对政治参与的实际影响程度的衡量，是一种参与过程的考察；参与效度是指农民政治参与的个体效应和社会效应，是对农民政治参与有效性程度的测量，是一种政治参与结果的考察。
通过对乡村治理中农民政治参与三维空间的考察与综合分析，有利于准确把握乡村治理中农民政治参与的发展规律，构建科学的评价体系，进而分析政治体系中农民政治参与的实际水平和质量，扩大农民有序政治参与，维护农民根本利益，有效预防和化解各种社会矛盾，创新社会治理体制，增加和谐因素，增强社会活力，提高乡村社会治理现代化水平，推进农村基层民主政治建设进程。
（作者为贺州学院机械与电子工程学院副书记、副教授；本文系2013年广西高校“党的十精神研究”专项课题“民族地区农民有序政治参与和社会管理创新研究”阶段性成果，项目编号：DSBD13YB041）
【注释】
①《十报告辅导读本》，北京：人民出版社，2012年，第14页。
②陶东明，陈明明：《当代中国政治参与》，杭州：浙江人民出版社，1998年，第131页。
③[美]塞缪尔・亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，上海译文出版社，1989年，第74页。
乡村治理体系现代化篇3
关键词：农村；基层治理；乡政村治
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0001-02
改革开放以来，随着村民自治的发展，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。所谓“乡政村治”指乡镇政权是国家在农村的基层政权机关，代表国家行使基层行政权力；乡镇以下，实行以村民自治为公共参与主体的自治体制。它的实行，使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。
一、“乡政村治”体制有效推动了农村基层治理的发展
1、“乡政村治”适应了农民作为生产经营主体的需要
“乡政村治”体制下的村民自治是以确认和保护村民公民权和村民个人权利为前提的乡村治理制度。有论者说：“以市场化为背景，对‘个人权利’的平等保护，正是‘村民自治’的本质所在。别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。”“在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体，村民是以‘个人’这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民利的承认。”[1]尽管这种制度成为真正成熟的社会制度将会是一个长期的过程，但由于它体现了现代民主的理念，因此必将不断发展下去，是不可逆转的趋势。
2、“乡政村治”有助于乡村治理权力结构的合理化
“乡政村治”作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，能够更好地提高乡镇政府的工作效率。依照我国宪法和地方组织法，农村基层政权到乡镇一级，国家通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会不可能实现每个人都与国家直接对话，于是村委会就成为代表农村社会与国家交流的一种整合力量。和时期不同的是，那时国家基层政权（公社）与乡村社会的代表（生产大队）之间是行政隶属关系。村社组织的行政化造成一套自上而下的经济管理与行政管理网络，国家权力对乡村社会的管理达到前所未有的规模和深度。这使乡村社会自身的自主性受到约束，农民的积极性也随之日渐消失。进入新时期以来，国家实行村民自治，既是对过去历史经验的总结，又是顺应改革开放后农村出现的新形势。实行村民自治，实际上是对农村家庭联产承包责任制后，农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会的关系的确认。村委会起到了沟通农民和代表国家的乡镇政府沟通的桥梁作用，比如，在签订行政契约时，村委会就成为村民的人，代表村民与政府打交道。这就减少了国家与个体的农民打交道的成本，提高了政府的工作效率。
3、“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设
以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治民主实践为乡镇政权民主建设奠定了坚实的社会群众基础，营造了良好的理论关注和政策支持氛围；村民自治民主的发展对加强乡镇政权民主建设提出了紧迫要求；村民自治民主的实践也为乡镇政权民主机制完善提供了借鉴。
二、“乡政村治”体制下农村基层治理存在的问题
在乡村关系上，“乡政村治”使得使乡村之间由过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转变。
一方面，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系。村民自治范围内的事务主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。《村民委员会组织法》规定乡村之间是指导与被指导关系。所谓指导，就是对村民委员会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，不干预日常事务。乡镇政府对村委会工作的指导，主要是通过宣传、教育、督促、检查等方式和途径，对国家法律、法规、路线、方针、政策的理解和执行上进行指导。同时，乡镇政府对村委会的工作要给予具体的、实际的支持和帮助。
另一方面，乡村之间还存在行政管理与被管理的关系。宪法规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方人民政府组织法也明文规定，乡镇政府在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行。既然乡镇人民政府负有“管理”本行政区域内各项行政工作、“保证”宪法和法律法令在本行政区域内得到“遵守和执行”的命令，有权布置有关的行政任务，那么，置身于该行政区域内的各种社会组织（包括村民自治组织在内）都应对乡镇人民政府承担义务，协助其管理好本行政区域内的各项事务，遵守并执行宪法、法律及各项方针政策。
在具体实践中，无论是从乡镇政权对村委会人事、财务还是事务的干预和控制上看，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。
第一，乡镇政府以村财乡管的办法，通过加大对以财务收支为核心的村级经济活动监督制约的力度，来加强对村级组织的管理。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。村财乡管主要有以下几种具体形式：（1）有的村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；（2）有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；（3）还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。这一措施在实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村集体所有，由村委会负责保管、使用，而村委会又是群众性自治组织，没有向乡镇上交自己财务的法定义务。二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。三是它又是一种单方面的监督形式。乡镇对村有监督权，而村则无半点对乡镇“管理”的监督权。从这种监督的程序本身看，它客观上是一种事后监督，根本不能达到对村财务进行有效监督的目的，而仅仅是形式上限制了村级的“用钱”权。
第二，在民主决策上，一些乡镇政府干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。由于这些任务指标都是和乡镇干部的考核升迁紧密联系在一起的，因此为了完成任务，有的乡镇政府把行政体制内的目标责任制的管理模式推向村里。乡镇党委和政府先将目标责任书的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各村，并与各村签订目标责任书。责任人主要包括村干部和各村的村支书和村委会主任。与村干部签订的目标责任书主要包括党支部建设、夏粮征购、税费收取、农技推广、社会治安、计划生育、农田水利综合治理等。通过目标责任书的签订，动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，保证任务的完成。这个过程中，有的乡镇政府不顾各村的实际情况，片面追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，干预村民和村委会对村里事务的决策权，向村委会下达“硬性任务”，要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。税费改革前个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定，竟达到50%以上。就村委会而言，对于乡镇这些做法，有的一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，呈现出“附属行政化”倾向。有的单纯从本社区利益出发，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。有的村庄则力求采取各种方式弱化、抵制乡镇政府的过分干预。
第三，随着村委会选举日益民主化，村级治理的自主性增强，村民的民主意识也日益浓厚，作为村民自治组织的村委会，对于乡镇政府的过分干预往往进行抵制。也有少数村委会利用乡村关系的紧张，有意摆脱乡镇政权的领导，实现自己的特殊利益。他们往往组织村民通过各种合法、非法的形式向政府发难，如组织群众集体越级上访，抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；有的甚至组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府，公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态等。
三、“乡政村治”体制改革的相关思考
从改革的未来趋势看，伴随着城镇化进程的进一步深入以及农村社会结构变化的加速，农村社会面临前所未有的机遇与挑战。如何构建与农村开放、流动、分化和多元化相适应的基层社会组织与管理方式，如何建构一种不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制，促进国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。笔者认为，完善国家乡村治理机制，可以探索从以下几个方面入手：
第一，首先充分发挥农村基层党组织领导核心作用，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民利。坚持走党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的道路。
第二，在治理方式上，农村基层政权改革必须立足国情，必须以社会主义新农村建设为契机，实现乡镇政权治理方式由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型的转变。注重城乡统筹治理，实现城乡社会经济一体化，在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应。
第三，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。从行政化治理逐步转向社区化治理，加强农村社区建设。以健全和完善基层群众自治制度为核心，以激活农村群众的自治性与自主性为主旨，以激发农村群众的主体公共参与为目标，政府、农村自治组织、民间组织、企事业单位乃至农民个人共同参与管理农村社区公共事务。政府与农民、社会组织平等协商、互相合作，形成良性互动的治理机制、规则和方式。
乡村治理体系现代化篇4
【关键词】乡村文化 民族乡村 社会治理
【中图分类号】G03 【文献标识码】A
文化与社会治理之间相互影响、相互渗透、相互补充。放眼民族乡村社会，正如兰德曼所说：“人类生活的基础不是自然的安排，而是文化形成的形式和习惯。”①在那里，多元的文化营造了乡村社会治理的基本环境，并从正反两方面影响着社会治理的效能。
从这个意义上看，社会治理的深层次问题其实就是文化问题。因此，“发挥文化引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用”②，以文化建设推进乡村社会治理创新，不仅贴合民族乡村社会的实际，与“加强和创新社会治理”的精神相一致，而且顺应了“文化强国”的时代要求，不失为一种有益的探索。
文化与社会治理关系述略
“文化”和“治理”是近二十年来学术上和生活中使用频率很高，但释义颇多、迄今仍没有获得公认精确定义的词语。综合学术界的各种看法，大致可以这样界定：文化是一个特定社会或民族后天获得的一切行为、观念和态度;治理是通过引导、规范和控制各种社会关系及活动，调和社会冲突和利益，实现公共利益最大化的过程。
各国在社会治理方面寻求公共管理新模式的进程中，在“治理”的基础上提出的一种新理念和新构想。结合中国实际，社会治理是政府依法对社会组织、社会群体社会事务等的管理、规范和人民群众对公共事务自我管理的统一，“社会管理和社会自治是社会治理的两种基本形式，是一体之两翼。”③
纵观人类社会的实践，文化与社会治理紧密相联。首先，文化存在于社会之中，社会的存在离不开文化，社会治理所调控或服务的社会关系及社会生活等社会子系统的内在包含着礼仪、风俗、习惯及伦理等文化内容，一旦离开文化，社会治理也就无从谈起。
其次，任何社会治理都在一定的社会文化环境中进行，“一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。”④文化以其特定的方式，为社会成员之间相互沟通、理解和妥协创造了条件，文化以其蕴含的价值观、是非观、善恶观及社会理想、知识技能等，约束和规范着社会成员的行为、凝聚着社会各种力量、驱动着社会经济发展，体现着社会治理的基本内涵和要求，文化能增进社会认同，化解矛盾冲突，进而优化社会治理。因此，离开文化的功用社会善治难于实现。
最后，社会治理培育出的制度环境、生产方式和生活方式，影响着文化的生存状态。一定意义上讲，社会越发展，文化与社会治理之间相互影响、相互渗透、相互补充的程度就会越深。文化的不同特质和样态影响社会治理的走向，社会治理存在的深层次问题在一定意义上也就是文化问题。因此，通过文化的正向引领，可以助推社会正能量充分释放，更好地实现社会善治。
就当前的民族乡村社会治理而言，自20世纪80年代启动“乡政村治”治理模式以来，乡镇政府作为最基层的政府，依照管理制度和相关法律法规对乡村进行了行政管理，而村民委员会则作为村民群众的自治性组织，依法推动乡村社会村实现自我管理。从理论和实践上看，民族乡村推行的这种治理模式取得的成效是令人瞩目的。
然而，不容忽视的是，伴随着改革的深入和社会结构的深刻调整，民族乡村社会的关系日趋复杂，矛盾日益显现，社会冲突加剧，乡村社会治理也面临着诸多如民主政治意识淡薄、信仰缺失、价值迷失、矛盾纠纷增多、道德滑坡等社会问题。这些问题的出现，固然与制度不够健全、机制运行僵化等原因有关，但其实也可以从文化层面找到根源。
因此，从文化层面对当下民族乡村社会治理困境进行解读，了解其根本所在，才能通过针对性的文化建设，利用文化的无形力量，因势利导，趋利避害，推动乡村社会实现善治。
民族乡村社会治理现状的文化解读
乡村社会秩序的总体和谐稳定得益于优秀文化精粹的濡养和维护。梁漱溟先生曾经说过，“原来中国社会是以乡村为基础，并以乡村为主体;所有文化，多半是从乡村而来，又为乡村而设―法制、礼俗、工商业等莫不如是。”⑤几千年的乡村文化，博大精深，蕴藏着优秀的中华传统文明。千百年来，优秀乡村文化以其规范、教化、整合、凝聚、传承、沟通和娱乐等功能，在维系乡村社会和谐稳定方面发挥了不可或缺的作用。
时至今日，优秀乡村文化依然以其生生不息的活力，巩固着乡村社会勤俭节约、尊老爱幼、家庭和睦、邻里友善及关心孤寡等美德，规范着乡村社会的各种关系和行为及思想，调控并维持了乡村社会的基本秩序;优秀乡村文化还丰富了村民的生活、调适了民众心灵，保证了绝大多数村民拥有健康的心态、平衡的心理和健全的人格，为乡村社会引进先进管理制度、技术和方法提供了良好的群众基础;优秀乡村文化还培育了村民理性、宽容等精神，使绝大多数村民能用审慎理智的眼光打量乡村在改革及社会转型过程中出现的问题和挫折，并给予了应有的宽容和理解，这对弥合社会裂痕、消解社会纷扰和震荡，维护乡村社会稳定安全的生活环境起到了很大的作用。
民族乡村社会治理中问题凸显与优秀文化价值观解构息息相关。随着社会转型速度的加快，受到市场经济的影响，民族乡村在经济得到发展、民生得到改善的同时，传统的以地缘关系、血缘关系为核心的“熟人社会”受到了冲击。“半熟人社会”带来的舆论压力的减弱，使传统乡村社会里村民们时时刻刻能感受到的来自礼俗、习惯和人情等传统规则的压力也极大地减弱了，再加之各种外来文化的冲击在一定程度上解构、破坏了乡村社会的传统文化和道德观念。
在新型乡村文化未能及时重构的情况下，一些村民价值观歪曲了，“端起碗吃肉、放下碗骂娘”、在合法权益受到严重侵害时难以进行正确的价值选择，容易政治盲从，简单诉诸暴力，导致乡村社会矛盾的激化和秩序的不稳定;邻里关系日渐冷漠，尊老爱幼美德受到冲击，使父子之间、兄弟之间、婆媳之间、邻里之间的纠纷增多;村民生活缺乏安宁，农村的黄赌毒日益弥漫，偷盗等不良现象频发。市场经济条件下经济利益关系对传统乡村社会中的族里合作、邻里互助的关系逐渐代替，又致使村民对乡村共同体的认同感和归属感日益淡化，村庄性公共活动没有得到村民响应，乡村公共精神和公共生活的衰落使乡村治理工作愈加难以组织和开展。
民族乡村治理效能不高与传统文化心理定势相关联。对乡村治理模式作了宏观性规定的国家根本法《中华人民共和国宪法》和对乡村社会各利益主体之间的权利和义务关系作出具体规范的《中华人民共和国村民委员会组织法》及各类地方性法规制度等的推行，总体上使村民的民利、乡村的治理水平及社会稳定等得到了重要的保障和推进。
但是，由于民族乡村的文化教育水平至今仍然比较落后，积淀己久的强调权威重要性的传统文化心理定势并没能随着体现人权、民主、正义、法治等观念的现代制度、法律法规的建立而立即改变，服从权威的原则从人伦领域延伸到治理领域，容易致使乡村干部“在处理村治与乡政的关系中就会更多地体现传统的行政思维惯性，习惯于过去的纵向行政管理模式，力图通过种种手段干预、操纵选举”。⑥而村民，特别是固守乡村本土的中老年村民，由于存在着根深蒂固的对家庭、家族、宗族并推演到对行政权力的依附心理，因而不易感觉自治的需要，也不了解自治的意义，民主意识和参政热情缺乏;当自己权益受侵犯时不积极向乡政府及村民委员会传递信息、表达利益诉求，而选择了忍气吞声、抱怨甚至消极抵制的做法。以上种种情形影响了乡村社会治理的效能。
文化的视角：民族乡村社会治理创新
“文化氛围的转换影响着人们的心态和思维定式。作为一种重要的环境因素，它间接地影响着社会体制的调控过程。”⑦因此，民族乡村社会治理中必须坚持以人为本，加强对乡村文化的治理，以促成乡村社会治理的良好局面。
融入人文关怀，建构并推行柔性与刚性并蕴的社会治理制度及法律法规。对于长期受行政化监控和政治动员渗透、目前仍处于半封闭状态、村民的观念和偏好还明显具有狭隘性及保守性、自我自治能力的建构还有困难的民族乡村来说，国家建立稳定、程序化的配套制度、法律法规是非常必要的。制度法律体现管理者的意志和价值导向，公正合理地规范权利义务，规定大家共同遵守的行动准则或办事规程，利于社会由无序变有序、由分散变凝聚、由摩擦变协调，因而是乡村社会治理运行的基础，也是乡村社会秩序稳定的保障。然而，制度法规只有被民众认同，其设立的价值才能得以显现，其应有作用才能得以发挥，否则只能是摆设或一纸空文。而能让绝大多数人认同并能遵守的制度法规常常是富于人性的。
因此，乡村社会治理制度法规的构建，应该充分尊重并吸纳优秀传统文化精髓，融入对乡村民众生命存在、发展状态、主体地位及价值理想的人文关怀，在坚持民主原则的基础上，尽快完善乡村社会最关注的诸如政绩考核制度、职责权限的法律制度以及利益表达机制与协商制度等等。相关制度法规在执行的过程中，注意保护、奖励与约束、惩罚相结合，对于后者要辅之以春风化雨式的沟通和教育。
尊重村民的文化取向，重构民俗文化以提高乡村治理效能。作为民族乡村社会的内生文化，民俗文化历经了几千年之久，至今仍是村民现代生活中不可缺少的文化事象。这些形成于过去却延伸至现在甚至是将来的民俗文化，渗透到了乡村社会生活的每个角落，衣食住行、人生礼仪、嫁娶丧葬、岁时节日等，随时随地影响着村民的心理和行为。因此，乡村社会治理要体现以人为本，就应该尊重村民的价值取向，关注民俗文化。民俗文化具有的规范、教化、整合、传承、凝聚、沟通和娱乐等功能，它维系与调控着乡村社会的秩序，赋予了乡村生活更多的意义，在某种程度上有利于解决社会互助的治理难题。但民俗文化伴生的消极因素和发展的滞后性，在一定程度上也消解着乡社会治理的效能。
因此，乡村社会治理要取得更好成效，就需要承担起重构民俗文化的使命，理性辨风正俗，在取其精华、去其糟粕的基础上，植入现代文明元素，尽可能减少民俗文化与现代治理要求的摩擦性和不同步性;发掘和提炼民俗文化中同社会治理目标要求相融合的资源，借助稳定的力量和载体，实现其与正式法律法规和治理制度的有效衔接。只有以治理促民俗文化健康重构，才能以“良俗”培育积极健康的社会心态，使乡村社会治理更加有效。
建设乡村新文化服务乡村新生活以调动村民参与社会治理的积极性。受各种因素冲击，当前民族乡村的文化既不是完整的现代文化，也不是纯粹的传统文化，外来的与本土的、历史的与现实的，各种文化相互激荡，既有优秀成分也有消极因素，既相融又排斥，令人难于取舍，容易使人产生思想上的困惑和情绪上的波动。倘若自身文化素质不高，就很容易被糟粕文化所吸引，一些拜金、色情暴力及道德滑坡等现象就是这样渗透到了乡村生活中的，乡村社会治理因此难度加大。“社会治理的根本就基于全社会共同价值观的形成，没有这个价值观的参与和运行，社会治理是难以取得成功的。”
因此，民族乡村必须在尊重多民族文化和谐共生的基础上，构建以社会主义核心价值体系引领的主流文化，发挥网络、影视、广播、报纸等的文化传播教化功能，贬乡村社会之假恶丑，扬乡村社会之真善美，引领社会风气，引导村民树立思想和行动上的正确价值取向和价值标准，夯实乡村治理的目标认同基础。乡村新文化的构建，要突出村民的主体性地位，用村民群众喜闻乐见的载体和方式，开展精彩纷呈、充满正能量的文化活动，以遏制低俗文化、封建迷信等的趁虚而入;建立健全包括人才队伍及基础文化设施在内的乡村文化服务体系，鼓励、扶持各种社会力量兴办乡村公益文化，催生乡村的自发文化力量;只有让村民在日常生产生活中接受并形成国家所倡导的治理理念，其参与治理的积极性和主动性才有可能真正被调动起来。
通过教育提升村民文化素质，为乡村社会和谐稳定发展提供长久支持。大部分的民族乡村地处偏僻偏远，长期以来处于封闭和半封闭状态，教育水平较低，村民文化素质偏低。乡村治理水平的提高需要村民自身的努力，还需要社会各界推进教育以提升农民的文化素质水平，为民族乡村社会发展提供长久的支持。
通过加强民主、法制教育，促进村民思维与观念的更新与进步，激发其公民自豪感和公民责任感，学会通过合法渠道表达自己的利益诉求，运用法律维护自己的合法权益，并在更多层次上发展成为更为强烈的参与愿望;加强乡村基础教育，减少甚至消灭乡村文盲，提升乡村人口的整体素质;拓展市县党校教学功能，将党校培训延伸至乡村党员、延伸至乡村实用技术，以提升乡村党员带头致富、带领群众共同致富的“双带”能力;加强服务农业、农村和农民的职业教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，推动乡村经济社会发展;此外，还要努力落实关于教育、文化的政策及设施建设，打造具有现代民主精神和时代气息的文化环境，以良好文化氛围推动乡村社会文化繁荣，提升村民人文素质。
诚然，以文化建设助推乡村社会治理的探讨是一个动态过程，难于一劳永逸。但是，应该相信，只要以诚意和实效取信于民，民族乡村社会的和谐稳定和发展就能长久。
（作者为广西民族师范学院副教授;本文系2013年广西高等学校科学研究重点资助项目阶段性成果，项目编号：SK13ZD037）
【注释】
①[德]米希尔・兰德曼：《哲学人类学》，彭富春泽，北京：工人出版社，1988年，第260页。
②：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗―在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，2012年11月8日。
③俞可平：《敬畏民意―中国的民主治理与政治改革》，北京：中央编译出版社，2012年，第52页。
④《改进完善国家治理体系有主张有定力》，在省部级主要领导干部全面深化改革专题研讨会开班式上的讲话，新浪网，http：//、cn/china，2014年2月18日。
⑤梁漱溟：《乡村建设理论》，上海人民出版社，2006年，第10页。
⑥付金柱：《内部生发与外在规制的互动：黑龙江省村民自治及乡村治理考察》，哈尔滨：黑龙江人民出版社，2009年，第176页。
乡村治理体系现代化篇5
关键词：乡村治理;治理主体;乡村精英;农业现代化
中图分类号：C912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）31-0067-02
20世纪末，治理一词才逐渐为大家所了解。学术界关于治理的概念和定义是这样的：治理是各种公共的或者私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和[1]。一方面体现公共权力的多元化，政府，非政府机构，社会组织和个人自身都可以作为权力的主体。另一方面，各治理主体之间是一种互相依存，互相协调的关系。而乡村治理界定了治理的主体和范围，很多学者对乡村治理都提出了自己的理解。和雪峰认为，乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，从而实现乡村社会的有序发展;党英国把乡村治理看作一种制度和系统，涉及选拔优秀干部，变更政府行政规程、监督政府廉政建设等，是多个乡村主体在协商合作的基础上共同管理乡村事务的自主管理，提高村民参与政治的积极性，将村民纳入乡村治理的管理体系融合多方力量对乡村进行共同治理的过程;吴克伟认为，乡村治理主要是运用公共权威对乡村社区进行组织管理，构建乡村秩序，推动乡村发展。简言之，乡村治理是针对广大农村地区，由国家和社会共同作用形成公共权威，实现对乡村社会的调控、引导和管理，以求最大限度地增进共同利益，实现农村发展的动态过程。
一、乡村治理的概念与内涵
对于乡村治理的定义和概念的不同解读，实质上都包含了以下的共同点：第一，治理主体的多元化是乡村治理的重要条件，国家，政府，社会组织能够获得广大村民的信任与支持，尤其是能够吸引社会与乡村精英参与管理。第二，治理主体能够在思想上与时俱进，根据实际情况，选择合理的治理方式化解矛盾和危机，做出实质性的工作，构建良好的服务体系。第三，乡村治理的目的都是为了维护农民利益，提高农民的思想文化素质，发展现代化农业，使占9亿人口规模的广大农村成为我国现代化的重要推动力而不是阻力。
二、乡村治理的时代特征和困境
中国的现代化进程在很大程度上取决于农村现代化进程，没有农村的现代化就没有中国的现代化。乡村的治理不同于一般的地方治理，是一个关系国计民生的重大问题，“三农”问题历来是国家和政府关注的焦点。本文先从现有的乡村治理模式出发加以分析，试着探究新的治理模式。
改革开放以来，针对三农问题，政府打出了建设社会主义新农村和农业现代化的口号，在乡村治理采取村民自治的模式，设立村民委员会，民主程度进一步提高，农民的积极性也得到鼓励，乡村治理的水平和质量都取得了一定的成效，农村建设有了一定的进步，然而，在新的形势下乡村治理又面临着新的危机和困境。
1、联产承包责任制存在缺陷。联产承包制是改革开放后农村的主要制度，虽然带动了农民的积极性，农村经济有了一定的发展，但是在与城市经济快速发展的对比之下，小规模，小户生产已经不能满足人们对物质的要求，因此出现很多空心村现象，很多劳动力由农村转移到城市，农村里只剩下了妇女、老人和儿童，在物欲横流的时代，乡村正在被遗弃，急需发展农业现代化来弥补小规模生产的缺陷。随着劳动力大量转移到城市，社会出现了很多问题，留守儿童数量多，土地资源浪费严重，农村资源闲置，城市拥挤，资源紧缺，要解决这些问题，只有为农村发展寻求新的出路。只有让农民的生活水平提高，缩小城乡差距才能发挥农村的潜力。所以农业现代化的发展就显得特别重要。农村的资源很丰富，有形资产与无形资产都存在巨大的发展潜力，在农业发展未形成大规模产业时，政府应该鼓励农民积极进行尝试，养殖业，畜牧业，零售业，旅游业等防止产业单一化，并给予指导和培训。近年来，很多乡村的旅游产业都取得了很大的进展，旅游产业可以带动交通运输业，饮食，娱乐等服务业的发展，旅游产业是农业现代化的一个重要方面。在农村产业化发展过程中，政府应该给予合理的指导和鼓励，让农民动起来，让农村活起来。
2、城乡二元现象严重。二元现象是发展中国家现代化进程中的重大障碍，若不尽快解决，我国的现代化进程将会停滞不前，甚至中断。城市居民、发达地区居民与农村地区居民收入差距加大，会引起农村居民的愤怒和不满，导致社会不稳定，为现代化建设埋下隐患。统筹城乡发展是解决二元现象的重要手段，仅靠农村本身的力量来促进农村的发展是远远不够的，乡村治理不应该走单纯的“以农治农”“以乡治乡”，乡村与城市在发展模式、生存习惯、生活方式，自然环境都存在着巨大的差别，二者是互相依存的关系，乡村治理离不开城乡的统筹发展。城乡的统筹发展需要国家强有力的制度支撑。统筹城乡发展，要从多个方面进行。第一，统筹城乡社会事业发展，主要指的是城乡的基础设施建设，农村的基础设施简陋，需要政府在政策上的倾斜，让人们的生活更加便利，让农村居民感受到党和政府对他们的重视，从而加强对党和国家的信任。第二，统筹城乡文教卫生事业，城市的文教卫生事业在稳步发展的同时，农村的文教卫生工作由于先天的薄弱更需大力发展，文化教育与卫生工作要依靠国家政府的监管，让农村的孩子和城市的孩子一样能够接受良好的教育，农村居民能够和城市居民一样在家门口就医，加深农村居民对乡村的归属感。第三，统筹城乡社会保障制度，通过国家收入再分配维护社会公平，让农村居民能够免除后顾之忧，聚精会神搞建设。
3、乡村治理主体存在缺陷，治理资源匮乏，主要包括治理主体单一，农村精英流失。民主建设需要重点加强，要听取多方意见，完善农村选举提拔制度，现在的农村治理中，政府处于主导地位，农民处于被动地位，农民积极性低，导致农村公共事务瘫痪，乡村不能作为一个整体齐心协力搞建设。
治理主体单一，农民民主政治素质亟待提高。很多农村中的党委书记连任很多年，农村居民对农村选举比较冷漠，参与民主建设的热情也比较低，这就使得干群之间隔膜加深，不容易团结起来干大事。这很大程度上是因为农民的思想文化素质较低，没有自主意识，不能够较好地履行义务行使权利，发挥主人翁作用。还要积极发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，引进社会资金和管理经营体制，为乡村建设积累经验和资金。
乡村精英外流。乡村精英在乡村社会发展和乡村治理中起着关键作用，这不是盲目夸大精英的作用，而是重申人才在现代社会的重要性。贺雪峰指出，精英在农村社会中扮演重要角色，他们一方面对国家的政策有理解能力，另一方面与普通村民联系密切，所以农村精英是沟通干群关系的桥梁[2]。我们知道华西村、的乡村治理奇迹，我们在想到华西村的时候就想到了吴仁宝，的发展离不开王宏斌，所以无论什么样的农村社会，无论多特殊的情况，精英的角色都对农村的发展产生至关重要的影响。而在过去的二十年间，由于农村经济状况差，农村精英流失严重，这些接受了高等教育有思想的人更愿意去城市打拼，不愿意留在村里担任干部或留在村里发展，精英人群的流失是信息、知识、观念、技术的流失，如何吸引精英人群来建设乡村，减少精英人群流失，是我们急需解决的问题。虽然近年来国家政策鼓励大学生回乡村担任干部，即我们说的大学生村官，在部分地区有了一些影响，但具体情况与预想相差甚远，很多大学生因为农村的条件太差，只是挂名，并没有实质的工作和乡村建设的热情，村民只知有大学生村官，却不知姓名，一年也见不到几次面，乡村精英急需回归。
三、乡村治理的建议和对策
在当前情况下，乡村治理的推进需要做出如下调整。
首先，最重要的是乡村治理主体的多元化，治理主体多样化在乡村治理过程中起着关键作用，使得乡村发展可能性增多。政府、非政府组织、社会组织、村民自身都是乡村建设的主体，村干部要提高自己的思想道德水平，建立完善的干部选拔、培训、激励机制，从全局考虑，为村民的利益着想。村民也要提高自身素养，提升自己的主人翁意识，履行自己的义务，享用自身的权利，提高乡村民主建设水平;要发挥新型农民合作经济组织对乡村治理的影响，新型农民合作经济组织，使得社会资金投入农村，可以借鉴这些组织的管理体系，以及吸收农村劳动力，为农业现代化注入新的活力。未来的乡村治理将呈现由乡村主导到市场主导转换的趋势。
其次，农业产业化是我国农村继联产承包制后的又一大变革[3]，农业产业化的实践使得我国的农业发展及农村面貌发生了深刻变化，并将有着长远的生命力，农业产业化的发展要调整产业结构优化升级，农业产业结构是一个有机整体，要对乡村产业结构进行整合和调整，提高乡村的资源利用率。农业现代化要转变只有第一产业的传统，向第二三产业转移。
最后，在广大农村地区，农民文化素质逐渐提高，产业发展刚刚开始，各方面逐渐起步的时刻，政府的指导和政策倾斜是必需的，政府应在乡村治理上加大对基础设施的建设力度，发挥城市对农村的拉动作用，充分发挥农民的生产积极性和建设社会主义新农村的积极性。
乡村治理是一个长期的发展过程，各地的情况也各不相同，我们要借鉴国内外的成功经验，以理论指导实践，从实践中寻找规律，在国家政府的指导下充分发挥乡村居民的积极性和主动性。乡村治理情况涉及多方面的因素，各因素的发展速度不同，我们只能先从紧要处着手，然后逐渐铺展开来。同时寻求多个方面发展的可能性，从而推进新农村建设，影响国家的现代化进程。
参考文献：
[1]全球治理委员会、我们的全球伙伴关系[M]、伦敦：牛津大学出版社，1995：23、
乡村治理体系现代化篇6
关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与
长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。
本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。
一
国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。
从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。
“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。
但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098、6万元，平均净负债708、2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。
为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。
毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。
二
村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。
目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。
但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。
这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。
三
农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。
公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。
但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。
如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。
公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。
参考文献
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辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。
张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。
马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。
注释
[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。
[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。
[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。
[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。
[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。
[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。
[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。
[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。
[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。
[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。
[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。
[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。
[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。
[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。
[15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。
[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。
[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。
[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。
[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。
[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。
乡村治理体系现代化篇7
关键词乡政村治农村治理结构困境政府职能转变
20世纪80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村治理结构发生了重大变化。在农村基层政权和社会管理体制上逐渐形成了“乡政村治”格局，即在乡镇建立基层政权，对本乡镇事务行使国家行政管理职能，但不直接具体管理基层社会事务；乡以下的村建立村民自治组织——村民委员会，对本村事务行使自治权。村民委员会由村民民主选举产生，代表村民的意愿和利益。这样，在基层农村管理体制中出现了两个处于不同层面且相对独立的权力：一是乡镇政府(代表国家)的行政管理权，二是村委会(代表村民)的自治权。当前这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系成为社会关注的焦点。为了了解这两种权力体系的运行情况及相互之间的关系对农村经济社会发展的影响，本文采用了个案研究的方式，选取了吉林省榆树市和德惠市两个比较有代表性的镇(A和B)进行研究。这两个乡镇都属于农业经济型乡镇，吉林省的大多数乡镇都属于这种类型。调查时分别在每个乡镇中随机选取了两个村，每村访问50户农户，这样总共访问了2个镇的4个村共200户农户。研究过程中分别从乡镇、村、农户三个层面收集资料，采取了问卷与访谈相结合的方法。具体而言，对市农经站工作人员、乡镇主要领导采取集体访谈的方法，主要了解乡镇的政府职能及乡镇政府与村民委员会的关系；对村干部、村中关键人物采用结构访谈的方法，主要了解村民委员会对村中公共事务的治理情况、乡镇政府与村民委员会的关系、村委会与村民关系等内容。
一、农村治理结构现状
(一)当前的乡镇政府职能
对乡镇政府职能主要考察了乡镇政府的服务机构和乡镇政府的服务方向与服务行为。就乡镇政府的服务机构而言，两个乡镇表现了共同的特征：服务机构繁多，如政府办、农经站、农机站、农业技术推广站、水利站、林业站、畜牧站、种子站、文化站、信用社等。服务单位性质复杂，有的属于行政单位、事业单位，还有的是派出机构、企业等。在服务方向与服务行为方面，两个镇表现了一定的差异性。A镇在信息服务、法律服务、科技服务、农民教育服务、乡村公共事业建设投资等方面有特色；B镇的服务方向则主要是乡村公共事业建设，主要集中在对道路、学校基础设施的建设上。但在为了完成上级的计划生育、修路(村村通公路)、保护耕地等任务和村委会选举、解决农民土地承包和流转过程中，两镇都不同程度地有行政权力扩张行为。
(二)村民自治情况
1、农村民主选举情况
有关农村民主选举情况，我们采用了两种方法收集资料：一种是对村干部、村中的关键人物(主要是指参与竞选村干部，但没有当选的人)的访谈，另一种是对村民进行问卷调查。研究内容主要是民主选举的过程及村民对民主选举的评价。
民主选举的过程基本是候选人提名——村民投票——候选人当选。在问卷调查的200户农户中，只有6户回答家中有人参加候选人提名，占调查户数的3%；182户回答家中没有人参加候选人提名，占调查户数的91%；12户无回答，占调查户数的6%。就竞选的激烈程度这一问题，在所调查的200户农户中，有效回答188户，其中1313%的农户认为非常激烈，22、3%认为激烈，45、7%认为一般，16、0%认为很平淡，2、7%表示不知道。这也表明农村社区的民主选举并没有完全调动农民的积极性，多数人趋向一种平淡和观望的态度。
2、村务的民主决策、民主管理、民主监督情况
(1)各村都建立了民主决策、管理、监督的规章制度，如民主选举制度、村民会议制度、村民代表会议制度、村委会工作制度、村财务管理制度、村务公开与监督制度等。个别村除了上述成文的规章制度外还设有“村民自治章程”与“村规民约”。这说明村民自治在农村已经形成了制度化的管理机制。但也存在不合理的地方，如有些制度是由市、乡镇政府制定发给各村的，未经村民代表会议或村民会议讨论。“制度”虽然上了墙，但形同虚设，没能在村务管理中发挥作用，流于形式。
(2)村务治理过程中“两委”共同起作用，党支部与村委会是领导与被领导的关系。在我国农村普遍有两个权力合法性来源不同的组织：一个是按照《中国共产程》的规定建立的农村基层党支部，它是农村工作的“领导核心”，是掌握实权的组织。另一个是按《村民委员会组织法》的规定，由村民直接选举产生的“村民委员会”，它是农村负有行政责任的自治机构。党支部与村委会的关系是领导与被领导的关系二、“乡政村治”的困境
(一)乡镇政府权力扩张、泛化和异化
乡镇政府权力的泛化主要是指乡镇政府在履行职能的过程中，没能分清自身的职责权限，存在越位的现象。具体表现为：
(1)充当执法主体。法律没有赋予政府执法权，但在计划生育、土地管理等执、罚工作中，为了完成上级考评任务，乡镇干部都是充当“主力军”。
(2)现行的“条块”管理体制，肢解了乡镇作为一级政府应有的完整配套的职权。由于许多“条块”主管部门职能发挥不到位，面对群众的强烈反映和要求，乡镇也只有无奈地包揽这些工作。
(3)按照市场经济要求，生产什么，生产多少，应由市场主体根据市场信息或国家的产业政策、政府的服务导向自主决定。但在农业生产实际中，乡镇政府仍采用行政手段来规定农民的种植品种、面积。乡镇政府这种超越职能行事的方式，其后果不仅造成资源的浪费，并可能引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗。无论结果怎样，都将造成资源配置的扭曲，降低市场效率。乡镇政府权力的异化体现在过度重视其行政职能，弱化了其服务职能。
(二)村级社会自主性权力呈现萎缩和弱化
这种萎缩和弱化可以从村民的村务参与情况、村委会与党支部的关系、村委会与乡镇政府的关系中表现出来。
首先，当前农村居民的村务参与度仍很低，不均衡的参与、非制度化参与时有发生。一方面农民事实上缺乏表达自己利益的有效途径，无法按照制度规定参与村庄政治事务，其参与的程度、范围、频率均十分有限；另一方面，真正有民主参与意识和有机会参与政治的农民为数不多，农民参与政治只是其维护自身利益的手段，并没有内化为自身的目标和价值。
其次，从村委会与党支部关系看，二者之间是被领导与领导的关系，党支部与村委会普遍存在“分工不分家”的现象。村党支部与村委会这种实质上的不分家，使得乡镇政府(乡镇长大都兼任党委副书记)可以通过乡镇党委对村党支部的控制，较为有效地控制整个村级事务的决策权，从而弱化了村民对村级事物的决策权。
再次，从村委会与乡镇政府的关系看，当前村委会没有摆脱与乡镇政府的行政隶属关系，实际仍受乡镇政府的领导。《村民组织法》虽然规定了乡镇政府与村委会二者之间是指导与被指导的关系，但这种规定是非常粗略和原则化的，既没有明确规定“指导、支持和帮助”的内容、方式和方法，也没有明确规定“协助”的范围和方式。粗略和原则化的规定导致规范乡、村关系的制度供给不足和制度空隙过大，拥有强大资源优势和高度组织化的乡镇政府便可以较为便利、有效地利用这一制度空隙，影响村民及其自治组织。
三、小结
农村治理结构改革是一项系统工程，绝非简单的撤销乡镇政府，改为派出机构就能解决问题。现阶段我国乡村治理结构的制度设计应以“为农民提供公共服务”为原则，转变乡镇政府职能，建立公共服务型政府。这既是落实以人为本、经济社会协调发展科学发展观的重要保障，又是在宏观调控中推进改革、保持经济社会持续健康发展的重要举措。
第一，要从行政控制型体制向依法行政型体制转变，真正在乡镇实现法制型政府。要从上至下加强对政府官员的法律意识教育，并建立严格的法律问责制。在法律上对乡镇政府职能作出明确的界定，为规范行政行为提供富有操作性的法律保障。
第二，要从条、块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变，建立高效服务型政府。乡镇机构不要求与上级政府对口设置，现有的经济管理职能机构要压缩撤并，服务性职能应适当强化。在保留的机构中，提倡相互交叉兼职，一人多职，甚至可以一套人马几块牌子。这既能提高政府效率，又能降低改革成本。
第三，要改革投资型财政体制，加快乡镇公共型财政体制建设。建立科学的乡镇公共财政收入体系、支出和预算监督管理体系。加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。
第四，充分发挥县乡人民代表大会的作用，完善利益表达渠道，强化监督职能。有效的乡村治理结构必须保证农民在服务供给者及决策者阶层的代表性，加强农民对这两个主体的监督能力。其措施是：一方面，充分发挥县、乡级人大代表的作用，使选民的意愿能在选举中得到真正的表达，通过加强人大代表的技术性设计，规范选举的各个环节和程序，使县乡人大真正能够反映和代表农民的利益；另一方面，要赋予乡级人大主席团对乡级政府官员的业绩考核权，考核既要看对当地经济与社会发展的实际贡献，还要看民众公论，并根据考核结果对乡镇政府官员进行奖惩。此外，还应加强乡级人大对农民负担、乡镇财政的监督作用，通过完善的制度，强化农民在乡村治理中的主体地位。
乡村治理体系现代化篇8
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。” [①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在 2018 年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放 40 年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网 +模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
[1]李勇华、农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J]、东南学术，2012（2）：68-79、
[2]钟涨宝，狄金华、社会转型与农村社会治理机制创新[J]、华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12、
[3]徐汉明、推进国家与社会治理法治化现代化[J]、法制与社会发展，2014（5）、