气候变化应对建议范例(12篇)
气候变化应对建议范文
中国媒体在行动
中国媒体对联合国气候会议的采访报道声势浩大。有报道说，中国采访哥本哈根气候会议的记者达80多人，采访2010年坎昆气候会议的记者超过100人，其中包括外文局派出的多语种记者。
中国媒体同时加大了对节能减排和应对气候变化的报道力度，如，中央电视台、新华社等先后制作了《面对气候变化》、《应对全球变暖――中国在行动》等一系列专题报道节目，拍摄了《关注气候变化》系列宣传片。中国媒体还通过不同的方式倡导绿色环保、低碳消费的理念，如，中国新闻社在北京王府井步行街举办了“低碳发展，低碳生活”公益影像展，通过180余幅精彩照片，展现了中国低碳发展的绿色画卷，让公众更加深入地了解了中国为应对气候变化所做出的不懈努力，也向国际社会和社会公众展示了中国低碳发展所取得的成果。中国的互联网媒体也积极关注应对气候变化，新华网、人民网、中国网、搜狐、新浪等都设立了应对气候变化专题网页，及时追踪报道全球应对气候变化的热点新闻，宣传低碳生活理念。
旨在对外介绍和说明中国的外宣月刊《今日中国》也加入到环境与气候报道的行列。2010年，《今日中国》制作了70多个相关的环境与气候报道选题。坎昆气候会议前夕，还专门编辑出版了英文版和西文版应对气候变化专刊，陈列在坎昆的主会场、分会场、会展中心、媒体中心、记者入住酒店等相关场所供各界人士取阅。坎昆会议期间，中国代表团团长、美国代表团团长、墨西哥总统和外交部长都对中国出版气候专刊表示感谢，联合国系统驻华机构总协调人和高级气候顾问都称赞专刊有助于人们了解中国应对气候变化的政策和节能减排的进展。该专刊的文章先后被110多个媒体转载。
专业水准待提高
中国媒体的气候报道对于介绍中国应对气候变化的政策立场观点、节能减排措施进展成效和产学研社会各界绿色低碳实践，帮助国际社会了解中国，或澄清国际社会的误解，以平衡国际舆论，起到了很好的作用。尤其是《上海第一财经》、《财经》、《新世纪周刊》、《中国日报》等媒体记者多有很专业的报道，赢得了业界赞许。但是，很多研究者和一线记者指出，中国媒体的气候报道在整体的专业水准上与西方媒体相比还有差距，不足之处表现在：对气候变化问题持续关注不够，导致常态的气候报道缺乏系统，大型国际会议的报道则一窝蜂；即使是对会议的报道，也是议程多、议题少，中国信息多、国际信息少，官员声音多、学者声音少，表面内容多、深度分析少，会议花絮多、热闹有余、冷静观察深入解读评论少，正面表达多、质疑研讨少，对专业术语解释不够甚至不准确等。这些问题都是论者诟病较多的地方。
当然，同西方媒体记者比起来，中国媒体从事气候报道的记者大多年轻，接触气候变化题材时间比较短，对本领域熟悉程度不高，国际视野有限，应变能力稍差，导致报道中就事论事、人云亦云，缺乏自己的议题设置。更何况，气候问题涉及气候、环境、科技、经济、政治、文化、社会生活等多个领域，这就对记者的专业素养提出了更高的要求。
气候传播的原则和策略
通过组织气候报道专刊和参与坎昆气候会议报道实践，笔者体会到，要改进和提高中国媒体气候报道水平，需要遵循以下几条原则：
一是人文情怀。气候变化是全球关心的话题，我们的报道要体现人文情怀，拉近与读者之间的心理距离。
二是国际视野。气候问题上，各国家地区都有自己的盘算，要持续报道国际几大阵营的利益诉求，反映各方不同的观点和立场。
三是平衡客观。不能偏、窄狭隘地看待气候问题上的不同立场主张，要反映不同声音，包括主流非主流的、官学民企和国际机构非政府组织，同时照顾穷国和小岛国及其他发展中国家的关切。
四是中国立场。应充分介绍中国的立场观点、减排目标、行动方案、具体举措和国际合作，不回避问题但着眼于解释产生问题的原因和说明解决问题的办法，这是我们报道的立足点，通过我们的报道争取国际理解和支持。
对于中国媒体的气候传播策略，笔者曾在坎昆举行的基础四国+墨西哥气候传播边会上谈过自己的看法。笔者认为，基于国家利益，媒体各为其主各为其国，这是当前国际气候报道的最大特点。我们在探讨气候传播策略时必须正视这个现实。在此前提下，笔者的建议是：
第一，要在基本态度上尊重科学，尊重事实，不造假、不回避、不操作、不炒作。
第二，要在价值取向上关注民生，贴近百姓，用平民视角来做气候报道，体现媒体的人本精神和人文情怀。毕竟，应对气候变化原本就是为了人类未来，气候报道也应该落在人身上，为人服务。要把气候变化对公众生活的负面影响和应对气候变化对公众的积极作用说清楚，这样有助于争取公众对应对气候变化的政策和举措的理解和支持。
第三，要在国际间努力营造交流合作的媒体环境。各国媒体尽可能减少气候报道中的政治味、火药味，尽量让气候问题回归到科学和法律层面，避免激起公众情绪和舆论氛围的对立。更重要的是，媒体应该扮演给力的角色，为推动国际气候谈判和国际气候合作发挥积极的建设性作用。
第四，要在传播者的专业素养上下工夫。气候报道同气候问题相生相伴，气候问题解决不了，气候报道也会持续不断地延续下去。因此，作为媒体工作者，应该不断地学习，不断地提高专业能力，以确保我们的气候报道更具有专业水准，包括通俗易懂地向公众阐释一些科学术语和专有词汇，帮助科学家实现与公众的沟通交流。
第五，要在传播载体上加强跨文化跨语言传播能力的建设。首先是实现多种语言文字的传播，让生活在不同语言环境下的公众能够更方便地了解气候问题，并参与到应对气候变化的行动中来，同时帮助促进各国公众的相互理解。谈判的主体是各国政府，最终行动还要靠公众。
这些建议现在看来仍然是合理可行的。不过应该做点补充，专业还有另外一层含义，就是要了解气候变化问题的来龙去脉和气候谈判历史进程，了解中国政策目标、政府立场和公众需求。同时，还要更加重视和突出用外好气候报道。
备战德班会议报道
2010年坎昆气候会议期间，中国吸取了哥本哈根气候会议的教训，全面介绍节能减排工作，与主要谈判方进行密切、频繁的磋商，致力于在谈判中发挥积极的、建设性作用，加之国际舆论对坎昆大会期待值不高，且日本和拉美国家的强硬立场吸引了国际舆论相当一部分关注度，涉华舆论明显好于哥本哈根会议，客观、积极的声音占据多数。但这并不意味着中国在今年底南非德班联合国气候变化会议上的压力有可能会更小一些，中国媒体还是需要做好充分准备。
首先是要加强学习，了解气候变化问题的来龙去脉，了解中国应对气候变化的政策目标，了解各个阵营的主要诉求，了解本专业的历史和现状，了解境外涉华气候变化舆情。
举例来说，在坎昆会议期间，印度环境部长拉梅什提出一个有关“1％原则”的建议，遭到基础四国中其余三国的拒绝。为什么要拒绝?这涉及到对国际磋商和分析(ICA)的认识，模糊了ICA与MRV的差别，混淆了发达国家和发展中国家历史排放责任，违背了共同但有区别责任原则。“1％原则”一旦确立，中国始终坚持的发展中国家地位、《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，以及共同但有区别责任原则等，都将失去意义，中国将和美国受到同等对待，而中国的历史排放总量只是美国的大约1／3，人均不到美国的7％。
因此，只有弄清楚各种主张和观点背后的含义，才能既遵守了国际法律文件精神，又坚守了中国自己的基本立场和利益。国家利益始终是第一位的，不能为了国家形象而损害国家利益。国际气候谈判是这样，对外气候报道也是这样。
气候变化应对建议范文篇2
关键词：后京都时代/气候治理/中国/战略选择
从《联合国气候变化框架公约》的签署到《京都议定书》的生效，再到后京都时代谈判的艰难之路，中国在国际气候治理过程中的受关注程度以及自身在国际上的地位都与日俱增。中国所持的气候变化谈判立场取决于中国对气候变化问题的认识程度。随着综合国力的不断上升、认识的不断深化以及国际谈判经验的不断积累，中国参与国际气候谈判的能力也在不断增强。通过分析中国气候变化决策模式和影响因素，本文认为，在当前阶段，中国必须以和平方式拓展发展空间，以发展低碳经济应对后京都时代的挑战。
一、后京都时代国际气候治理面临的挑战
气候变化是一个典型的全球性环境问题。伴随着全球环境保护的制度化趋势，建立公平有效的国际气候治理机制已成为当今世界政治的主要议程之一。如果从1990年《联合国气候变化框架公约》谈判算起，迄今为止，国际气候制度的演进大约经历了三个发展阶段：第一阶段，从1990年启动《联合国气候变化框架公约》谈判到1992年签署该公约，再到1994年该公约生效，这一阶段主要从法律上确立了国际气候治理（公约）的最终目标和一系列基本原则。第二阶段，从1995年公约第一次缔约方会议讨论制定第一个议定书开始，到1997年京都会议达成《京都议定书》，再到2005年2月16日《京都议定书》正式生效，这一阶段首次为附件I国家（发达国家与经济转轨国家）规定了具有法律约束力的定量减排目标，并引入排放贸易（ET）、联合履约（JI）和清洁发展机制（CDM）三个灵活机制，在防范全球气候变暖方面迈出了重要的第一步。由于《京都议定书》所约定的减排目标非常有限，且目标执行年限也只到2012年，因此需要考虑《京都议定书》以后即“后京都时代”或“2012年以后”的国际气候协定。第三阶段，从2005年11月后京都时代气候谈判启动，并在2007年底达成巴厘路线图（BaliRoadmap），这个过程何时完成还留有很大的悬念。由于各国利益诉求迥异，全球协调应对气候变暖还面临诸多挑战。
（一）各国利益诉求迥异，难以形成政治共识
后京都时代国际制度框架必须公平地反映每个国家的具体国情，诸如责任、能力和减排潜力。尽管各种方案设计均有其理性基础，但协议的达成是一个通过谈判形成共识的过程。国际气候制度的走向主要受到科学认知、政治意愿和经济利益三个方面的综合影响。各方都试图从这三个方面入手，发挥自身的影响力，同时最大限度地维护自身利益，在妥协中为打破僵局寻求一条可行的解决途径。①可以说，任何一方的立场变化或战略调整，都会对“后京都时代”谈判的走向产生重要的影响。
当前，国际气候政治呈现出群雄纷争、三足鼎立的基本格局。欧盟、美国和中国的人口数量、经济总量、能源消费、温室气体排放在全球均占有相当大的份额，在参与谈判的众多缔约方之中，其地位可谓举足轻重。欧盟作为气候谈判的发起者，一直是推动气候变化谈判最重要的政治力量。欧盟一方面担心全球气候变暖危及欧洲“冬暖夏凉”的气候环境；另一方面，由于欧盟人口稳中有降、经济成熟而稳定、技术和管理先进、欧盟能源消费需求也相对饱和，因而在温室气体减排方面具有比较优势。大力推进气候变化进程、维持在国际事务中的主导地位符合欧盟的战略利益。以美国为首（包括日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、俄罗斯等国）的“伞形”集团是国际气候舞台上另一支重要的政治力量。美国地域广阔，对气候变化的敏感性不及欧洲。虽然美国拥有世界最强大的经济实力，技术和管理水平也很高，但美国人口增长较快，同时他们不愿意改变其奢侈浪费的生活方式，因而能源需求和温室气体排放呈现较快的增长趋势。
（二）《京都议定书》模式与第三条道路的博弈
在后京都时代，国际气候谈判启动艰难，其关键在于《京都议定书》模式用之不易，弃之可惜。作为妥协的产物，《京都议定书》兼顾了各方利益，具有可操作性。尽管是总量定式的独木桥，但有关后京都时代国际气候制度的设计，2/3以上均是京都模式的延续或对其的修订。《京都议定书》业已生效，公约/议定书会议（COP/MOP）可能珍惜这一来之不易的进展，将在欧盟和部分发展中国家的推动下，经过修正而得到延续。②欧盟在公约框架之下积极推进后京都时代的谈判进程，其实就是延续总量控制加排放贸易的京都模式。欧盟在2007年春季首脑会议上已经明确提出，2022年要在1990年的水平上实现减排20%的目标，并在巴厘岛气候变化会议上明确提出了发达国家应在2022年前将温室气体排放量较1990年减少25%～40%的目标。
美国退出《京都议定书》后，没有任何重返京都机制的迹象。美国出于其国际战略考虑，不论如何修订，只要发展中大国没有参与减排或做出限排承诺，只要是京都定式，它均不会重返京都格局。而发展中大国正处于工业化和城市化进程之中，它们会明确反对任何具有约束力的排放限制。发展中大国和美国、欧盟之间的三方博弈，微妙地影响着后京都时代的国际气候进程。
（三）缔约方会议：国际气候治理的最终出路
根据《京都议定书》的有关规定，目前的这种格局将只能维持到2012年，全球急需尽快达成一项减缓全球气候变暖的新协议。第二阶段减排承诺谈判意味着谈判重点将转向更严格的国际气候制度构建。
“巴厘路线图”只规定了2009年前必须完成相关谈判，并没有就2012年后的温室气体减排设定责任。至于2012年之后各方应承担什么样的减排责任，则要留待2008年、2009年分别在波兰和丹麦举行的联合国气候变化大会上解决，这为未来的谈判留下了悬念。可以预计，在推动减缓全球气候变暖、推动建立2012年后发达国家减限排目标方面，由于关乎各国重大的政治和经济利益，谈判一定会困难重重，可能会有多次反复。在涉及发展中国家承担具体义务方面，谈判将会更加激烈。
二、中国气候变化战略的优先领域
中国的气候变化决策是以对经济利益的判断为基础的，而且随着认识的不断深入，经济利益的内涵也不断扩展。由于国内各决策部门之间利益的高度一致性，中国对经济利益的维护主要通过外交谈判来完成，其政策的制定也随着认识的深入而表现出更大的灵活性。在后京都时代谈判阶段，中国的战略目标主要有三个：一是争取和维护中国的发展空间；二是促进国内的可持续发展；三是树立负责任大国的良好形象。中国独特的国情和面临的挑战要求中国必须明确气候变化战略优先领域：通过维护发展中国家间的团结争取和维护发展空间；通过实施清洁发展机制项目实现最大现实经济利益。
（一）积极参与气候谈判，维护发展中国家的内部团结
中国在国际气候治理进程中的地位同参与其他国际制度相比是完全不同的。在经济领域，国际经济制度的规则主要由西方制定，中国加入这一制度基本上只能是适应它，西方占据着主导权。中国对其进行改造、修改其规则非常困难，作用也相当有限。而正在建立之中的国际气候制度却不同，因为它刚刚起步，尚未成熟，还需要国际社会共同努力来完善。尽管发达国家凭借其政治、经济、科技实力而具有一定的主导优势，但在其发展演化的进程中，发展中国家还有很大的发挥作用的空间。
作为拥有全球性影响的发展中大国，中国在全面加入发达国家所主导建立的国际气候变化制度体系的同时，还要积极致力于发挥大国的制度构建作用，使国际制度处于正常有序的运转状态和利益分配的公正状态，在相对公正和稳定的国际合作中维护和促进中国日益全球化的国家利益。可以肯定的是，无论面临多大的国际压力，中国必须继续积极参与气候公约的谈判进程，不断增强参与的程度，提高参与的能力，力争在其中发挥更大的作用。当然，中国参与气候变化领域国际活动及履约谈判的首要任务是为实现工业化和现代化及可持续发展而争取应有的发展权，为中国未来的和平发展争取必需的排放空间。
（二）在清洁发展机制方面积极开展国际合作
与其他发展中国家相比较，中国最初对CDM持谨慎的态度，进入CDM市场也相对较晚。尽管从2000年（比《京都议定书》生效时间早5年）开始就开展CDM项目，但中国直到2002年8月才核准《京都议定书》，直到2004年6月CDM的国家主管机构才建立，中国国务院到2005年10月才颁布《清洁发展机制项目运行管理办法》。③
2005年2月16日，《京都议定书》正式生效，为CDM项目的大规模和快速开发奠定了法律基础，CDM国际市场迎来了一个高速发展时期。据世界银行的粗略计算，发达国家若要在2012年前如期完成《京都议定书》所规定的减排任务，至少需要通过CDM项目购买25亿吨以上的二氧化碳当量（其他种类的温室气体按照其全球增温潜势折合成二氧化碳）的减排量。作为充满经济活力的发展中大国，中国具有很多有利条件实施CDM项目，如技术能力强、国家风险低、比较容易获取项目投资等。专家估计，到2012年，中国将占据全球CDM市场近50%的份额，温室气体减排量转让收益能达到数十亿至百亿美元以上。④
（三）积极采取应对气候变化的行动
中国的气候战略是以能源发展为中心的战略，这是由总体经济发展目标所驱动的。虽然中国一直反对为发展中国家设定强制性的温室气体排放限制目标，但这不表明中国不采取应对气候变化的行动。虽然建立资源节约型和环境友好型社会是中国“十一五”规划中的首要目标，但很多障碍有待克服。这些挑战决定了中国在国内应对气候变化的行动方式以及中国的国际气候谈判立场。
中国在减缓气候变化方面实际上已经做了不少努力。1990-2005年，仅通过调整经济结构和提高能源效率，中国累计节约了约8亿吨标准煤，相当于减少18亿吨二氧化碳的排放特别值得一提的是，中国制定了“十一五”期间节约能源以减少温室气体排放的具体目标，即到2010年，我国单位GDP能耗要比2005年下降20%。这一措施所产生的温室气体减排量，比很多发达国家在《京都议定书》下承诺的减排量都要大；也比美国政府提出的到2012年美国单位GDP二氧化碳排放强度比2002年下降18%的目标还要雄伟。⑤这足以显示中国应对气候变化的决心和勇气。如果这一目标能够实现，仅这一项行动，就相当于减排二氧化碳12亿吨以上。⑥此外，中国在发展风电、水电、生物质能发电、太阳能利用、提高能源利用效率、节约资源和能源等方面采取的措施必将实现巨大的温室气体减排量。
三、小结
中国在后京都时代国际气候治理中的重要作用是不容置疑的，怎么强调也不过分。面对即将成为世界上最大温室气体排放国的现实。中国备受国际社会瞩目压力巨大。如何应对气候变化关系到中国经济社会发展的全局，关系到中国发展模式与能源安全、经济竞争力与对外贸易、国际地位和国家形象，必须统筹考虑国际、国内两个大局，以积极姿态参与应对气候变化的国际合作。
中国的气候变化决策取决于对经济利益的判断，而且随着对气候变化认识的不断深入，经济利益的内涵也不断扩展，并上升到了地缘政治的高度。由于中国国内气候变化决策的集体性和部门间利益的一致性，中国的经济利益主要通过外交谈判来维护，其途径是维护发展中国家的团结。这一点在后京都时代谈判中尤为重要。在《京都议定书》第一承诺期，中国作为发展中国家，没有温室气体减排或限排义务，通过开发清洁发展机制项目引进资金和先进技术、促进可持续发展符合中国的现实经济利益。虽然在现阶段中国还没有能力和条件承诺强制性温室气体限排义务，但中国采取了许多力所能及的措施应对气候变化，不仅树立了良好的国际形象，也有助于国内的长远发展。（作者单位：武汉理工大学）
参考文献
[1]H.E.Ott，etal，South-NorthDialogueonEquityintheGreenhouse：Aproposalforanadequateandequitableglobalclimateagreement，DeutscheGesellschaftfürTechnischeZusammenarbeit（GTZ）GmbHPostfach，May2004，http：//。
[2]潘家华：《后京都国际气候协定的谈判趋势与对策思考》，载《气候变化研究进展》，2005年第1期，第10～15页。
[3]庄贵阳：《为下一步谈判留下悬念》，载《科学时报》，2007年12月21日。
[4]RobertD.Putnam，“DiplomacyandDomesticPolitics：TheLogicofTwo-LevelGames，”InternationalOrganization，Vol.42，No.3，1988，pp.427-460.
[5][美]詹姆斯・多尔蒂和小罗伯特・普法尔茨格拉夫著，阎学通等译：《争论中的国际关系理论》，北京：世界知识出版社，2003年版，第645～646页。.
[6]吕学都：《全球CDM市场发展与中国MGD碳融资》，在“实现千年发展目标的中国清洁发展机制开发合作项目”启动会上的发言，2007年2月6日。
注解
①陈迎：《全球气候变化政治较量升温》，载《人民日报》，2007年12月7日。
②潘家华：《后京都国际气候协定的谈判趋势与对策思考》，载《气候变化研究进展》，2005年第1期，第10～15页。
③见中国清洁发展机制网，http：//。
④WorldBank，CleanDevelopmentMechanisminChina：TakingaProactiveandSustainableApproach，http：//.
气候变化应对建议范文篇3
一、“德班气候大会”的主要进展
2011年底,第17届联合国气候大会(以下简称“德班会议”)在南非德班召开。虽然会议期间出现了加拿大退出《京都议定书》等事件,但总体而言,与会各方表现出更为理智的态度和务实的谈判策略,按照“巴厘路线图”推动谈判的意愿也比较清晰。经过反复磋商,德班会议取得了一定的积极进展。从中方的角度来看,德班会议的成果集中体现在以下方面:一是基本实现了“三个坚持”,即坚持《联合国气候变化公约》、《京都议定书》和“巴厘路线图”,坚持双轨制的谈判模式,坚持“共同但有区别的责任”原则;二是对《京都议定书》的第二承诺期达成妥协,这无疑是发展中国家最为关心的问题;三是启动绿色气候基金,在减排资金安排上有所突破;四是在2010年坎昆协议的基础上,进一步细化了减排技术、能力建设以及透明度等方面的机制。另外,德班会议还对2022年后进一步加强《气候变化公约》的实施进行了深入讨论,并设定了相关进程。然而,德班会议也有不尽如人意之处。会议未能全部完成“巴厘路线图”的谈判,坎昆协议和德班会议成果的落实也尚需时日,而发达国家自身减排以及向发展中国家提供资金和技术转让的政治意愿仍明显不足,这成为影响应对气候变化全球合作的主要障碍。
同时,回顾过去20多年来的谈判历程可以发现,联合国气候变化谈判一直是步履蹒跚,各方矛盾和纷争不断,谈判主导权争夺激烈。由于约束力有限,一些通过反复讨价还价艰难达成的减排方案在各国执行过程中大打折扣。在谈判机制和模式上,发达国家力推“并轨”,以在国际气候谈判中最终达成单一的协议,进而使发展中国家承担更多的减排责任,而发展中国家则坚持“”谈判,坚守“巴厘路线图”的原则[3](P9-16)。这表明现有应对气候变化的全球机制越来越显现其局限性,迫切需要创新谈判机制,以推动气候变化谈判取得实质性进展。如何破解欧盟、美国、日本等主要发达国家之间及其与三个发展最快的新兴经济体——中国、巴西、印度之间的利益纠葛,避免国际气候变化谈判沦为国际政治新格局的博弈工具,是未来应对气候变化全球机制创新的核心和关键所在。
尽管德班会议及其取得的成果对维护现行的应对气候变化全球机制具有积极作用,但在欧债危机、“页岩气革命”、“弃核风潮”等因素的影响下,全球特别是发达国家应对气候变化及温室气体减排的整体氛围发生了一些微妙的变化。值得注意的是,与哥本哈根会议前后的“喧嚣与鼓噪”相比,“气候变化”的话题不再热得烫手,而是似有转冷的迹象。在法国等主要发达国家,有关德班会议的报道很少见诸主要媒体,这与哥本哈根会议形成了鲜明对比,一些科学家和政治家将气候变暖由一个边缘概念变为全球主流共识的努力似乎正面临新的挑战和质疑[4](P36-37)。碳捕获与封存技术(CCS)应用前景不明朗、相关研究资助力度减弱、公众关注度下降等因素,使未来应对气候变化的形势更加错综复杂,全球减排资金机制和技术应用的不确定性加剧。
二、“后德班时期”全球应对气候变化的新动向
(一)在欧债危机和全球经济复苏乏力影响下,发达国家资金支持受限
2011年以来,欧洲债务危机持续发酵,并加快向欧盟的核心国家蔓延。由于引发危机的制度性因素短期内难以消除,使得救助难度增大,危机存在长期化的可能性。欧债危机的阴影使世界经济下行风险增加,欧元区和发达国家的经济形势尤其严峻,而新兴经济体虽维持较快增长,但增速也有所放缓,这势必抑制全球能源消费,进而减少各产业部门以及交通、建筑和居民等领域的碳排放。撇开欧债危机这一特定因素的影响,从长期趋势来看,即使实施“再工业化”战略,主要发达国家也不可能依靠传统高耗能产业重振实体经济,而必然要通过开发绿色、低碳技术,并通过对新能源等战略性新兴产业进行投资,创造新的就业岗位,恢复经济活力。因此,主要发达国家温室气体排放总量快速、大幅度增长的可能性减小。
同时,国际金融危机及后续的欧债危机对发达国家财政状况的影响尤为突出。目前,欧盟、日本、美国应对危机的经济刺激计划产生了大量财政赤字,而地震则给日本造成了巨大财产损失,灾后重建所需的巨额资金使日本政府的财政情况雪上加霜。这将使主要发达国家对本国减排的财政支持捉襟见肘,绿色低碳技术研发的政府投入以及新能源市场化发展的财政补贴受限,进而对其温室气体减排产生不利影响。因此,在应对气候变化谈判中,如果我国继续在提供减排资金方面施压,将使发达国家很难承受。
(二)“页岩气革命”正在改变全球能源格局,增强了美国应对气候变化的底气和实力
以页岩气为主的非常规天然气开采技术成熟,进入量产阶段是美国温室气体减排压力下降的重要原因。为降低能源外部依赖,美国自20世纪70年代起对页岩气开采的大量投入终于在21世纪头十年为其带来了丰厚的回报。关键技术的突破使美国页岩气已具备商业化开采能力,产量急剧扩大。2010年,美国页岩气产量达1379亿立方米,占其天然气总产量比重由2006年的1%大幅上升到23%,超过俄罗斯成为全球第一大天然气生产国,其页岩气产量为中国当年天然气总产量的1.46倍。2011年,美国已由燃料进口国转为燃料出口国,这在过去半个世纪从未有过。据预测,全球页岩油储量约11万亿~13万亿吨,而世界常规石油储量仅为4000多亿吨。按目前需求测算,页岩气将保障美国百年以上的天然气使用。到2040年,美国页岩气产量将占其天然气总产量的40%以上。随着页岩气产量快速增长,美国天然气价格大幅下降。其中,2012年1月,天然气井口价格、居民用价、商业用价、工业用价和发电用价分别比近期价格高位的2005年下降了68.2%、34.5%、25.2%、60.0%和66.2%①。天然气价格持续走低使美国能源消费结构发生变化,天然气替代煤炭,导致发电用能成本下降、排放减少,而且价格下降后,美国货车开始使用天然气作燃料,陆路交通部门也将减少对汽油的依赖。
虽然页岩气开采中的环境问题被一再质疑和诟病,但被称为“能源领域新革命”的页岩气成功开采使得非传统化石能源在全球能源市场上异军突起。美国页岩气产量扩大不仅有助于缓解其国内天然气供求矛盾,而且还将削弱俄罗斯、伊朗等能源出口大国的国际影响力。据美国贝克研究所的一份报告预测,俄罗斯占西欧天然气市场的份额将由2009年的27%降至2040年的13%。目前,波兰等欧洲国家正加紧页岩气开发利用,以重塑欧洲天然气市场,加拿大、阿根廷、中国、澳大利亚等国也在积极开展页岩气勘探开发。正如《世界能源展望》(2011)指出,全球将进入“天然气的黄金时代”。除了页岩气之外,加拿大的含油砂、委内瑞拉和俄罗斯的特稠原油等新资源可提供13000桶石油,从而增强了全球非传统化石能源的乐观预期②,而这些因素都将给世界能源格局带来重大变局。同时,作为低排放能源,天然气生产和消费增长将对温室气体减排前景产生深远影响,将在一定程度上缓解美国等国家的减排压力,进而影响这些国家和地区应对气候变化的策略。可以预见,页岩气开采将为美国左右中东、北非地缘政治添加重要砝码,成为其主导全球气候变化谈判的有利条件。
(三)新能源产业需求波动,贸易摩擦加剧
根据英国BP公司的《世界能源统计回顾》,2010年全球可再生能源发电量增长15.5%,为1990年以来的最快增速,其中风电保持强劲增长,增幅达22.7%,而OECD国家仍是全球可再生能源的主要生产国,占全球产量的77.5%[5](P38-39)。虽然可再生能源产量保持快速增长,但新能源领域的投资却出现波动。以美国为例,随着天然气价格不断下降,风电和光伏发电的成本劣势进一步凸显。在日本、欧盟的技术优势和中国制造优势的两面夹击下,美国风能和太阳能产业的市场潜力被挤压,投资收益下降。同时,经济低迷导致能源需求不旺,政府支持新能源发展的财力不足。这些因素使得私人资本对风能、太阳能产业的投资热情减弱,金融危机后出现了一轮风能、太阳能投资低潮。2011年,美国太阳能等清洁能源投资强劲反弹,第二季度投资额达105亿美元,约占全球该领域投资的1/4。尽管投资回升,且投资者仍看好新能源的长期前景,但太阳能等新能源在美国的投资吸引力却已不如先前。
另从新能源设备国际贸易的情况来看,受欧债危机、美国天然气价格下降等因素影响,发达国家对太阳能等新能源产品补贴减少,国际市场上多晶硅、太阳能电池板等产品的需求下滑,企业生产萎缩,导致价格竞争向新能源等产业蔓延,贸易摩擦开始渗透到战略性新兴产业。在新能源领域的贸易摩擦中,首批主要受害者仍是中国企业和中国产品。2011年11月,美国商务部对6家光伏企业中国输美光伏产品正式立案,这是美国首次对我国新能源产品发起“双反”调查。尽管2012年3月美国商务部初裁结果所征收的惩罚性税率比预想得要低,但仍产生了严重的负面示范效应。紧接着,德国太阳能经济联合会准备在欧盟27个成员国针对中国光伏产品提出反倾销诉讼,而美国也意欲对中国的风电产品实施贸易救济措施。欧美等国采用这些贸易保护手段,不仅旨在遏制中国新能源产业快速发展的势头,进而在战略性新兴产业国际分工中占据主动,而且在“双反”调查过程中,一些在美国上市的中国新能源企业股价频繁波动,为国外金融资本向我国优质实体资产渗透带来可乘之机。
(四)日本强震及核泄漏事故引发“弃核风潮”
作为主要的清洁能源,核电不仅在全球能源供给中占据举足轻重的地位,而且发展核电、取代传统火电还是主要排放大国减排行动的重要举措。然而,日本强震造成的核泄漏引发了世界范围内的“弃核”风潮。迫于公众舆论压力,一些国家相继调整能源战略。德国政府提出“淘汰核能”,日本于2012年5月进入“零核状态”,而在全球核能大国的法国,即使日本核泄漏后对国内核电站进行了较为彻底的安全检查,其国内的电力战略也出现微调的迹象。在2012年总统选战中,奥朗德提出“将放弃单一依赖核能的政策”,并承诺当选后会把核电占电力供应的比重由目前的80%控制到50%以内[6](P30-31)。中国政府在日本核泄露后放缓了核电站的审批,对在人口稠密的非沿海地区建设核电站表现得更为审慎。
虽然“弃核风潮”对全球清洁能源市场的影响非常有限,但应该看到,除了非理性因素之外,这场风潮背后的主因是“页岩气革命”及其引发的全球应对气候变化形势的转变。在美国和欧洲,气候变化已不再是舆论的焦点,“全球变暖”也不再能够抵消对核安全的担忧。然而,“弃核”却有可能对全球温室气体减排目标,特别是中期目标的顺利实现产生不利影响。以日本为例,减少核电利用将不仅使其完成减排25%中期目标的难度加大,而且还将导致减排成本上升,从而加重减排的总体负担,进而影响减排信心及其在国际气候谈判中的策略[3](P7-8)。而在欧洲,“弃核”也面临一些现实压力。关闭核电站成本高昂,而且还将在一定程度上阻碍德国、法国等国政府“再工业化”、增加就业等经济刺激目标的实现[6](P30-31)。
(五)技术减排难以突破
从长期来看,技术减排和结构减排是全球应对气候变化、减少温室气体排放的根本途径。然而,一直以来被寄予厚望的新能源技术、CCS技术、智能电网技术、核聚变技术至今仍未能在全球减排中发挥实质性作用[3](P8-9)。虽然近年来风电等可再生能源的利用成本快速下降,但来自《世界能源统计回顾》的数据显示,截至2010年,可再生能源在全球电力消费总量的比重仅为1.3%,即使在政府大量补贴的支撑下,OECD的这一比值也处在2.2%的较低水平。以现有的技术路径,不仅风电、太阳能等新能源替代传统化石能源的潜力有限,而且还带来了一些新的环境问题。再以CCS技术为例,其应用进展和前景也不尽如人意。到2035年,全球装备CCS技术的燃煤发电能力只有65吉瓦,应用CCS技术燃煤火电厂的发电量占全球发电量的比重更是仅为1%,而到2050年CCS捕集和储存的二氧化碳不过1500亿吨,且2010-2050年CCS技术应用将需要全球至少5000亿美元的巨额投资③。
新能源和CCS技术的应用进展暴露出当前全球技术减排中普遍存在的问题,集中表现在成本高、市场化推广需大量财政补贴、技术路径仍存在不确定性、潜在应用风险和成本被低估等方面。这种状况直接影响全球技术减排的效果,并将制约发达国家对发展中国家减排的技术支持。
三、我国气候变化谈判策略及对策建议
近年来,主要发达国家温室气体排放总量下降或上升势头趋缓,而欧债危机和全球经济复苏放缓导致其减排资金投入缩减,这些都是德班会议后“应对气候变化”话题转冷的主要原因。在全球应对气候变化的新形势下,一方面,发达国家的资金援助力度有所下降,不利于发展中国家获得更多减排资金和技术支持;另一方面,也将使全球应对气候变化的总体氛围趋于理性,有助于学术界对相关问题开展更为深入系统的研究,做出更加科学、客观的判断[7](P21)。同时,发达国家对气候变化问题关注度下降还将在一定程度上改善我国所处的国际舆论环境。为此,我国应抓住德班会议后出现的缓冲期,适时调整应对气候变化的谈判策略及相应对策,进一步完善适应气候变化的国家战略,为构建更加公平、合理、有效的应对气候变化全球机制发挥积极作用[8](P8-11)。
(一)采取更为灵活的谈判策略,坚持自主减排立场的同时,避免强势对话
从以往经验来看,尽管我国在气候谈判中已做出了明确承诺和很多让步,但国际反响并不理想。虽然这种国际反响背后有着复杂的利害关系,但也反映出我国谈判战术思路有一定的偏差和局限性。为此,应全面总结经验教训,充分重视谈判对手的国内舆论,在坚守国家核心利益、自主设计谈判战略的同时,以更加开阔的视野,采取灵活、理性、多样化的谈判战术,备足应对各种博弈情景的谈判预案。加强与气候变化谈判中各种利益组合的沟通,“合纵连横”,广结同盟,争取更多的国际支持。
同时应该看到,今后将寻求发达国家资金支持作为我国温室气体峰值谈判的附加条件并不现实。一方面,30余年的经济持续增长使中国财富规模不断扩大,财富积累能力显着增强。金融危机后中央政府经济刺激计划和地方配套的大手笔、中国在国际货币基金组织中份额增加、在欧洲债务危机中频频出手援助以及国内居民海外奢侈消费的表现,这些都是全世界有目共睹的,越来越多的国家已不再将中国视为资金短缺的国家;另一方面,发达国家陷入日益严峻的财政困境,根本无法拿出大量资金支持中国减排。因此,在今后的谈判中,应通过政府间的框架协议,鼓励开展更广泛的联合研发和企业之间的技术合作。
(二)适时推进行业减排的国际谈判,争取行业减排的主动
在节能减排指标的“硬约束”下,通过不断淘汰落后产能,“十一五”时期我国电力、钢铁、水泥等高耗能产业的转型步伐明显加快,先进产能的技术指标已经接近或超过发达国家。虽然进一步节能减排难度增大,但总体来看,目前电力、钢铁、有色等六大工业行业的碳排放仍占我国碳排放总量的50%以上,重点行业减排任务重,潜力大,政策效应明显。
德班会议后,全球应对气候变化的舆论压力有所减弱,这种国际氛围总体上对我国有利。为此,要正视处于工业化中后期和城镇化加快发展中期阶段的基本国情,坚持自主减排,加强自主创新,将转变发展方式、加快转型升级作为温室气体减排的主要路径。在大力发展现代服务业、实现产业结构总体升级的同时,着力突破减排的关键技术,积极应用各种技术减排手段,重点推进工业内部的转型升级,缓解工业化中后期的排放压力。同时,加强行业减排目标和技术路线的研究,适时推进相关行业减排的国际谈判,力争主导行业减排的进程,缓解总量和峰值谈判的困局。以行业减排为契机,带动国内高排放产业转型升级,进一步淘汰落后产能,谋求主导产业发展的更大空间。
(三)加快勘探开发,推动我国页岩气产业有序发展
页岩气开发利用及对全球能源格局和减排形势的影响不可小觑,应引起充分重视。我国页岩气储量相当丰富,具有巨大的开发潜力。页岩气开发利用有利于增强我国低排放能源的供给能力,改善能源供给结构,降低天然气进口依赖。为此,应密切追踪国外页岩气技术和产业发展的趋势,深入研究页岩气开发利用对全球能源市场的影响,避免在这一新兴非传统化石能源开发利用中陷入被动。同时,加快出台落实《页岩气“十二五”发展规划》,在加强国际合作的基础上,加大政策支持力度,开发适合我国资源条件的开采技术。制定完善页岩气产业政策,确立合理的行业准入条件,加快形成良性竞争、有序发展的产业格局。鉴于目前国际上对页岩气开采的环境影响仍有较大争议,应对页岩气开采的经济效益和环境成本进行全面、科学的分析和评估,杜绝无序开发,减少环境损害,实现页岩气资源的可持续开发利用。
(四)加强人才培养体系建设,为应对气候变化提供人力资源保障
应把人力资源保障作为应对气候变化的重要举措,积极引进培养具备战略思维和眼光的决策人才、掌握高端技术的研发人才和具有国际视野的谈判人才等,逐步建立应对气候变化的人才培养长效机制和紧缺人才引进战略机制。紧密结合气候谈判进程,加强国际气候变化谈判专业人才的引进和培训,增强谈判人员的专业知识、政策水平、英语表达和处置突况的能力,全面提升参与谈判官员和技术专家的综合素质,准确传递我国的谈判立场,改善谈判效果。
气候变化应对建议范文
随着全球气温的不断上升和世界范围极端气候事件的频繁发生，由人类活动产生的温室气体排放引起的全球变暖问题，已引起了国际社会的极大关注。采取行动减少二氧化碳排放”已经成为国际气候谈判议程中的重要议题。自1992年在环境与发展大会上正式签署《联合国气候变化框架公约》（UnitedNa?tionsFrameworkConventiononClimateChange,简称UNFCCC）及1997年签署《京都议定书》以来，国际社会围绕UNFCCC《京都议定书》和的谈判已经不只是单纯的环境事务，而是关系到未来各国争取发展空间和选择发展道路的重大战略问题，对于各国的经济发展、能源政策、科技创新以及生活方式都将产生重大的影响。为了缓解由于履行《UNFCCC》及《京都议定书》中的减排义务给国内经济发展带来的影响，寻求成本有效的减排方式、制定和实施国家低碳发展战略已经成为当前各缔约国的首要任务。鉴于森林在调节陆地生态系统与大气碳库之间的碳交换过程中所发挥的重要作用及其面积的改变对陆地生态系统碳库的影响，通过增加造林和减少毁林面积来履行《京都议定书》中的减限排义务，减少由于在能源领域实施减限排措施给国家经济发展所带来的压力已成为各附件1缔约国在应对全球气候变化、维护国家利益及国际气候谈判中的一项重要策略。在全球实施低碳发展的战略背景下，如何结合我国国情、林情，从激励机制和政策体系角度，设计和有效实施REDD机制，提出我国林业行业减排增汇的政策措施及谈判对策，确保我国作为高度负责国家的形象以及我国未来发展的排放空间，是目前我国参与气候变化林业议题谈判及实施林业减缓行动急需决的问题。
1国际气候制度下的主要林业政策
1.1国际气候制度下与林业相关的主要规定
（1）联合国气候变化框架公约。为了寻求成本有效的方式实施全球低碳发展战略，《UNFCCC》要求附件1缔约方应该实施并详细阐明其保护和增强温室气体吸收汇和储存库、促进可持续森林管理、造林和再造林的政策和措施，促进包括生物量、森林的可持续管理，保护和增强所有温室气体的吸收汇和贮存库。各缔约方在制定应对气候变化的的政策和措施时应考虑到不同的社会经济情况，应具有全面性，并包括所有有关的温室气体源、汇和库以及适应措施，且涵盖所有的经济部门，确保以尽可能最低的成本获得全球效益。此外《UNFCCC》还要求发展中国家采用由缔约方大会制定的具有可比性的方法编制人为引起的各种温室气体的源排放和汇清除的国家清单，但发达国家必须为其提供相应的资金(UN?FCCC,1992)。
（2）京都议定书。在《UNFCCC》第3次缔约方会议签订的《京都议定书》中规定允许附件1缔约方根据缔约方会议制定的与土地利用、土地利用变化和林业活动（LandUse,LandUseChangeandForestry，简称LULUCF）引起的碳排放和汇清除相关的方式、规则和指南，用1990年以来人为直接的造林、再造林和毁林活动引起的温室气体源排放和汇清除的净变化，来抵消其在京都议定书所承诺的温室气体减限排指标；此外，为了减轻由于承担减限排义务，给其国内经济发展所带来的压力，清洁发展机制（CDM）规定《京都议定书》附件1国家在《京都议定书》第一承诺期（2008~2012年），可以在非附件1国家实施造林或再造林项目，用项目产生的核证减排量（lCERs或tCERs，lCERS为长期核证减排量；tCERs为临时核证减排量。CERs是certifiedemissionreductions的缩写）抵消其在《京都议定书》中所承诺的部分减排指标，同时为《京都议定书》非附件1国家带来资金和技术的援助，促进非附件1国家的可持续发展（UN?FCCC,1997）。
（3）巴厘行动计划。《UNFCCC》第13次缔约方会议制定的《巴厘行动计划》将与减少发展中国家缔约方毁林和森林退化所导致的排放问题有关的激励机制和方针政策以及发展中国家森林保护、可持续森林管理以及加强森林碳储量的问题纳入了2012年以后的气候谈判议程，并要求各缔约方要进一步采取有意义的行动，减少发展中国家毁林及森林退化所致的排放量。在采取REDD+行动时，需考虑当地和土著社区发展的需要，在处理与REDD+有关问题的政策和激励措施时，应该积极地开展示范活动，分析毁林的驱动因素。此外发展中国家缔约方实施的REDD+活动的可测量、可报告性应该取决于所得到的资金、技术和能力建设支持的可测量。可报告和可核查（UNFCCC，2007）
（4）坎昆协议。第16次缔约方会议提出的《坎昆协议》要求发展中国家在获得充足的、可预测的资金、技术以及能力建设等方面的援助下，实施REDD+活动（包括制定国家REDD+行动计划、林业碳排放参考水平的设定）。要求发展中国家建立严格、透明的国家森林监测体系对所实施的REDD+活动进行报告和监测。发展中国家所实施的REDD+活动应该从制定国家行动计划和方针政策以及能力建设开始。实施REDD+活动的国家行动计划和方针政策应该包括加强能力建设、技术开发和转移以及示范活动等。所开展的示范活动应该是可测量、可报告并可核查的(UNFCCC,2010)。
1.2相关规定分析
为满足气候谈判的需要，国内外的很多文献已对国际气候制度森林”造林”森林管理”等术语的定义、活动类型及核算方式的选择进行了分析（张小全，2003）。随着国际气候谈判进程的发展，目前与林业相关的气候谈判已集中在REDD+议题上，因此，本文仅对REDD+的相关条款及发展趋势进行简要分析。在对《巴厘行动计划》和《坎昆协议》中与林业有关决定以及历次《京都议定书》特设工作组会议与林业议题相关的谈判提案进行文献调研和背景分析的基础上，采用由范围、参考水平、融资和分配机制四个结构单元组成的提案分析框架，对谈判文件中涉及的林业议题（REDD+）的33份提案理念的分布和演化进行了研究，并采用对比分析的方法对提案进行了比较，研究结果表明：目前较为认可的参考水平规模是国家规模；参考时期的提案中，NGO趋于采用历史参考水平，而大部分政府提案趋于采用历史调节参考水平；分配机制的提案主要是以正面激励相关国家的森林保护活动为主，其结果是对历史毁林率较高的国家给予奖励而对缓解气候变化做出贡献的低毁林率国家却得不到资助；越来越多的提案认为融资问题上应该采取阶段法，针对REDD+机制不同时间阶段的不同任务采用市场、基金或与市场挂钩机制等不同的融资方法。《坎昆协议》的核心部分强调了计划建立一个由发达国家提供资金援助的REDD+机制的框架以及要求发展中国家开发REDD+活动的国家行动计划、监测和报告所实施的REDD+活动的监测体系以及国家林业参考水平，但为对该框架的资金来源等问题并未进行具体、明确说明。坎昆会议在REDD+议题方面所取得的成就仅仅是一个折中的方案，仅提出了国家应该如何实施REDD+的指南和建立，和建立REDD活动的指导方针和保障措施。SBSATA还将继续进行这方面的研究工作，而且还将制定一个进一步研究诸如碳计量等方面工作的计划。2011年后REDD+方面的指南将会得到进一步的开发。#p#分页标题#e#
2实施低碳发展战略的国家林业政策
2.1不同利益集团实施低碳发展战略的国家林业政策
基于对英国、美国、加拿大、日本、印度、澳大利亚等3个气候谈判利益集团的国家为应对全球气候变化和国家低碳发展战略而制定的林业行动计划和政策机制的调研和分析，本研究对林业应对气候变化的国别政策进行了比较研究，并结合国际气候谈判进程和规则的变化，系统分析了这些国家林业应对气候的政策机制和政策意图，对各国林业政策的研究结果表明：为了履行《UNFCCC》以及《京都议定书》中所承诺的减排义务，减轻由于减少碳排放给国内经济发展所带来的压力，在各缔约方编制的应对气候变化国家方案中，林业已被作为重要的路径选择成为其减排和适应行动的重点领域。发达国家林业应对低碳发展的政策措施主要包括国家层面的战略框架和行动指南、实施碳汇补偿和市场机制、与企业合作推进林区的能力建设以及激励当地人参与REDD+的市场机制，实施这些措施的目的是希望在后京都时代用更多的土地与林业活动来帮助其完成第二个承诺期的减排任务，以便减轻工业、能源领域的减排压力。欧盟等发达国家将建立全球森林碳机制”作为其应对REDD目标的近期方案。为了有效地实施全球森林碳机制，欧盟制定了一系列相应的制度和运作程序。程序中只有签署了所建议的协议，承诺实施减少毁林或森林退化的活动，并实现REDD目标的发展中国家才能获得资金资助”的规定，无疑是想是通过REDD将发展中国家逐步引入承诺温室气体减排义务的轨道。发展中国家林业应对低碳发展战略的政策措施主要体现在国家应对气候变化的国家方案以及鼓励林区居民参与清洁发展机制（CleanDevelopmentMechanism，简称CDM）中的造林项目以及UN_REDD+（联合国环境规划署REDD项目）的示范项目,目的在于希望发挥林业在应对气候变化中的作用，并希望将林业减缓气候变化纳入应对气候变化的国际进程，以促进解决林业发展中面临的突出问题。
2.2我国实施低碳发展战略的林业政策
（1）宏观政策。在1997年《京都议定书》签署之前，我国政府强调发达国家必须采取实质性减排措施,要求发达国家对发展中国家提供工业改造的技术和资金支持，不赞成通过林业CDM项目(即通过造林、森林保护森林经营等以增加陆地碳贮存的项目)进行减排。进入21世纪之后，我国开始实施CDM机制下的碳汇造林项目。并于2006年开始实施全球第一个CDM林业碳汇项目。在2006年召开的气候公约第12次缔约方会议上同意就发达国家利用林业活动实现其减排目标进行讨论之后，我国气候变化总体政策发生了重大调整，2007年6月国务院了《中国应对气候变化国家方案》，正式确定了林业应对全球气候变化的国家战略。2009年11月6日国家林业局《应对气候变化林业行动计划》，将林业主要发展目标、措施与应对气候变化进行了全面的结合。
（2）项目管理政策。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。在中国实施的CDM林业碳汇项目必须是中方控股的企业，而且要对其温室气体减排量转让额的2%。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。为了促进CDM项目活动的有效开展，2005年10月12日，国家发改委颁布了CDM的相关制度和基本原则。
（3）现有林业政策及研究存在的局限性。国内外与碳汇管理理论和政策实践相关的研究成果，对推动我国应对气候政策机制的研究起到了非常重要的作用。但是文献及政策调研的结果表明：我国林业政策与应对全球气候变化战略的适应性还没有完全体现出来，目前仍缺乏在森林保护、森林经营以及林产品持续利用等重要领域上我国林业应对气候变化途径的政策途径；目前我国仍缺乏有利于碳汇林业的公共财政政策、产业政策、区域政策和实施政策，这些内容恰恰又是建立和完善我国林业应对气候变化政策机制过程中不可回避的现实问题；缺乏构建我国林业碳汇市场的市场机制和管理政策。
3国家适当减缓行动框架下的我国林业减缓行动建议
基于现有国际气候制度下的林业政策及其发展趋势研究，本研究认为，现阶段我国林业部门履行国际气候公约、实施低碳发展战略，应对国际气候谈判的重点应该是开发国家林业减缓行动计划、制定国家林业碳排放（或吸收）参考水平、开发能够监测、报告以及核查REDD+活动的森林监测体系以及开展能够实现可测量、可报告和可核查（measurable,re?poitable,verifiable，简称MRV）的示范活动。在符合我国国情和可持续发展目标的前提下，我国林业减缓行动的政策措施可按气候变化政策方案、项目具体实施、法律法规、体制机构建设、行业标准、财政手段、部门/行业措施、公众意识/能力建设、研究示范和市场手段几种类型划分，可自行提出包括制定国家和省级气候变化林业政策方案、制定增加森林汇清除和减少森林源排放的林业法规、设立国家和地方林业应对气候变化部门或协调机制及开拓我国林业碳汇自愿市场等在内的具体减缓行动。
4未来承诺期我国参与REDD+谈判对策建议
（1）我国在REDD+相关议题的谈判中应坚持《公约》共同但有区别的责任”的原则，发达国家必须做出实质性的减排，坚持发达国家提供充足的资金和技术来帮助发展中国家，但不能牺牲发展中国家的可持续发展和消除贫困的努力；坚持加强国际间合作尤其是资金援助和技术转移。
（2）中国应坚持在《公约》下通过长期的合作行动尤其是各国之间、双边和多边组织之间在技术、方法和能力建设等方面进行合作来减少发展中国家毁林的排放。
（3）将方法学和政策机制这两个方面同等对待，要深入研究定义、计量、监测等方法学。
（4）坚持发达国家应为发展中国家的REDD+行动的开展提供充足、可预见、可持续、额外的资金和技术支持，帮助发展中国家进行能力建设和开展减少毁林和森林退化排放的行动，以实现其减少毁林和森林退化带来的排放。
（5）各缔约方要制定合理的政策框架和积极的激励机制来鼓励发展中国家最大程度的参加该活动，尤其是土著居民和当地社区的参与，相关机制的制定和实施不能降低《公约》和《京都议定书》的环境效益。
（6）在未来谈判中，应立足于我国的国情，继续和印度等具相似林业发展情况的国家保持立场上呼应，同时注意和巴西等发展中大国保持沟通，以最大程度地维护我国利益。减少毁林不能牺牲发展中国家可持续发展和消除贫困的努力，要保护当地社区和土著居民的权利，将森林地区的多边利益最大化如保护生物多样性等；要考虑保护森林、可持续管理森林及增强森林碳汇能力等议题，综合多种手段共同实现温室气体的减排。#p#分页标题#e#
气候变化应对建议范文篇5
声明中说，中美双方将携手与其他国家一道努力，以便在2015年联合国巴黎气候大会上达成在公约下适用于所有缔约方的一项议定书、其他法律文书或具有法律效力的议定成果。双方致力于达成富有雄心的2015年协议，体现共同但有区别的责任和各自能力原则。
为进一步支持落实两国气候目标，双方还宣布了通过现有途径特别是中美气候变化工作组、中美清洁能源研究中心和中美战略与经济对话加强和扩大两国合作。这些措施包括扩大清洁能源联合研发，推进碳捕集、利用和封存重大示范，加强关于氢氟碳化物的合作，启动气候智慧型/低碳城市倡议，推进绿色产品贸易，实地示范清洁能源，在建筑能效、锅炉效率、太阳能和智能电网方面开展更多试验活动、可行性研究和其他合作项目。
《中美气候变化联合声明》重在机制倒逼
据新华网报道，针对中国和美国12日共同发表的《中美气候变化联合声明》，联合国秘书长潘基文、欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席容克、法国外长法比尤斯等官员和海外专家学者对此予以积极评价。
联合国秘书长潘基文发表声明，对《中美气候变化联合声明》表示赞赏，称此举为2015年巴黎气候大会达成新协议作出了重要贡献。声明说，中国和美国展现了世界所期待的领导力。潘基文对两国领导人制定的计划及不断加大减排力度所作出的承诺表示欢迎，并敦促所有国家，尤其是主要经济体，在中国和美国的带领下，尽快公布2022年后气候减排目标，不迟于2015年第一季度。
针对《中美气候变化联合声明》，国家发展改革委副主任解振华在11月25日的国新办会上说：“中国确定这样一个目标，实际上是给自己建立了一个倒逼机制。要通过节能、提高能源的利用效率、发展可再生能源、非化石能源、增加森林碳汇以及提高适应能力等综合政策来实现。这一目标将编入‘十三五’规划，人大审议通过之后，将具有法律约束力。”
解振华表示，环境问题，特别是空气的污染，跟发展方式、能源结构、生活方式有直接的关系，“现在我们应对气候变化所采取的各类措施，和解决大气污染是有协同效应的。减少了二氧化碳的排放，实际上对减少造成大气污染的二氧化硫、氮氧化物、烟尘、PM10、PM2.5都是有好处的，这些措施都有助于治理大气污染”。
解振华称，今年5月16日中国政府批准了京都议定书第二承诺期修正案，为推动京都议定书第二承诺期生效作出贡献。为确保实现到2022年前碳强度下降40%-45%的应对气候变化行动目标，2013年已实现单位GDP二氧化碳排放比2005年累计下降28.56%。
北京大学国际组织研究中心主任、博士生导师张海滨认为，《中美气候变化联合声明》首次明确了2022年后中美的减排目标和时间表，既使中美两国未来实施低碳发展的国家战略高度契合，又能对全球温室气体减排产生实质性的推动作用，同时还能对其它国家产生强大的示范效应，最终为2015年在巴黎举行的国际气候谈判注入强大推动力。
国家应对气候变化战略研究和国际合作中心国际合作部负责人张晓华认为，在这个声明当中，中国首次正式提出2030年碳排放值有望达到峰值，并将于2030年将非化石能源在一次性能源当中的比重提升到20%，这实际上意味着能源系统的一个革命。因为中国是以化石能源为主的国家，目前包括煤炭、包括石油天然气占90%以上都是来自于化石能源。如果要实现20%的目标，我国非化石能源需要以每年6%的速度增长。这意味着我们要每年新增8到10亿千瓦这个核电、太阳能、风电的这种装机容量，这个数值就相当于我们中国目前的煤电装机总量。这确实是一个前所未有的挑战。
绿色建筑要求的新高度
有专家表示，《中美气候变化联合声明》的达成是“具有历史意义的事件”，为中美气候领域乃至新型大国关系的发展树立新的里程碑。这一声明的是政治战略的决定，表明两国正式在最高决策层确立了未来发展的低碳方向。双边声明在气候变化领域和低碳发展领域开辟了广阔的合作前景，为两个最大经济体之间的贸易、投资提出了新的课题和机会。
中美气候变化合作始于20世纪80年代。迄今为止所发表的涉及气候变化合作的双边协议主要有：《能源和环境十年合作框架》（2008年6月）、《关于加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》（2009年7月）、《中美联合声明》（2009年11月）、《中美联合声明》（2011年1月）、《中美气候变化联合声明》（2013年4月）等。
低碳发展、绿色发展，有可能成为中美经贸关系的新主题、新概念、新线索和新亮点。
同时也有专家指出，要达声明中所既定的目标，中美两国都面临巨大挑战。对美国而言，意味着美国年均温室气体排放下降速率需翻番，从2005-2022年的1.2%增加到2022-2025年的2.3%-2.8%。此外，美国国家体系会多深、多快、多持久地顺应世界和美国的低碳转型大势也有待观察。
对中国而言，在2030年左右达到碳排放峰值，意味着届时单位国内生产总值（GDP）的二氧化碳排放强度下降率要大于GDP年增长率。实现这一目标涉及很多难点，包括如何实现煤炭投资、就业的平稳过渡，如何在煤炭、能源消费格局中占比相对较高的情况下不断低碳化、清洁化等。
气候变化应对建议范文篇6
摒弃“零和博弈”
潘家华认为，主席在气候变化巴黎大会上的讲话有亮点值得关注：
一是主席出席会议本身所凸显的标志性意义。中国是第一大排放国、第二大经济体。主席的讲话释放出非常积极的信号，进一步强化了中国推动巴黎协议达成的政治意愿和信心。这是中国最高领导人第一次在联合国的气候变化会议上表明负责任的发展中大国的积极态度和担当。
二是中国认为应对气候变化与经济发展是双赢的，这样一种信念可以引发更广泛的参与和更积极的行动。作为发展中国家的领导人能够有这样一个明确的认知，应该说是一种突破性的创新。
三是认为应对气候变化，各国应该合作共赢而不是“零和博弈”，表明了中国开放的合作态度。
四是将中国在“十三五”规划建议中提出的五大发展理念，向全世界做了一个陈述，表明中国应对气候变化、实现低碳发展的努力是严肃认真的。
五是讲话强调了中国向来是应对气候变化的积极参与者，并将中国的经验与世界做了分享，即中国在发展可再生能源，实现低碳发展方面是领先的。
六是应对气候变化需要尊重自然，而不是掠夺或破坏自然。在这个意义上，美国所谓的“普世价值”基本是不适用的，因为那是工业文明的理念。中国的生态文明理念，是应对气候变化的“道义旗帜”，发达国家要改变消费理念，发展中国家也要避免重走工业文明高碳发展的老路。
七是彰显了中国在应对气候变化方面的贡献和担当。在中国人均GDP只有美国的1/6的情况下，拿出200亿元人民币帮助发展中国家应对气候变化。
八是强调中国所做出的“国家自主决定贡献”（INDC）的目标是负责任的，是言出必行的，会以五年规划作为强制性目标来贯彻落实。
巴黎协议是起点
关于气候变化巴黎大会取得的成果和影响，潘家华认为，大会所取得的成果就是巴黎协议。正如主席所言，巴黎协议不是终点，而是起点。一是除了少数最不发达国家以外，基本上所有国家都提交了INDC目标，参与的广泛性前所未有。二是应对气候变化的资金得到了部分落实。三是在协议达成后，对于如何不断提高目标，强化行动也会有相应的后续安排。四是一些非国家主体，包括地方政府、工商企业也会在协议中得到体现，来增加应对气候变化的努力和绩效。五是在巴黎协议后，对于各个国家的INDC会做相应的评估，以敦促各国执行。但以何种形式，由谁来评估，还会进行进一步谈判。
对中国而言，此次会议将产生积极影响，一是可以让中国的企业在未来的竞争中有比较明确的目标。二是将中国的低碳转型和生态文明建设的经验推向世界，对于中国“走出去”有很大推动作用。三是在落实中国向国际社会提交的目标的同时，对于国内的节能减排和生态修复将产生积极的效果。四是有助于推动低碳消费转型。
绿色发展需低碳转型
气候变化应对建议范文1篇7
气候变化及其原因
气候变化问题源于气候，但又与自然气候有着根本的不同。气候是指某一长时期内(月、季、年、数年到数百年及以上)气象要素(如温度、降水、风等)和天气现象的平均或统计状况，反映的是某一地区冷暖干湿等基本特征，通常由某一时期的平均值来表示。现在所讨论的气候变化不同于气候本身的自然波动，而是指在自然气候基础上叠加的由于人类活动排放了大量温室气体而导致的气候平均值的变化。
1988年，由世界气象组织和联合国环境规划署联合建立的政府间气候变化专门委员会(IPCC)是国际上最权威的气候变化科学评估组织。IPCC的评估报告面向各国决策者，具有极强的政策引导作用。从IPCC的历次报告可以得出的主要结论有：气候变化已是确凿的事实；气候变化导致极端气候事件增多；未来全球气候将持续发生变化。针对中国的主要结论是：中国气候变暖趋势与全球基本一致；降水分布格局发生了明显变化；极端气候事件的发生频率和强度变化明显，近年频繁出现多个破历史纪录的极端气候事件；未来中国气候将持续变化。
气候变化对中国社会各方面的影响
IPCC第四次评估报告指出，气候变化的影响已经显现，预计未来还会更加严重。直接影响范围包括：冰冻圈、水资源、海岸带、生态系统，间接对粮食安全、人类健康、经济发展、地区安全都产生负面的影响。气候变化对人类的影响早已超越了科学范畴，成为一个全球政治问题。
全球气候变暖已经并将继续对中国产生重大影响，严重威胁中国的自然生态系统和经济社会发展。主要体现在：
气候变暖对中国农业生产产生不利影响。中国是一个农业大国，农业又是对气候变化最为敏感的部门，农业生产的稳定直接关系到社会的稳定和可持续发展。气候变暖给中国的农业生产带来了严峻的挑战。它导致中国农作物因干旱受灾面积和粮食产量波动呈加大趋势。据统计，中国平均每年受早耕地面积约2200多万公顷，损失粮食1000万吨。特别是2000年和2001年受早面积约4000万公顷，年损失粮食5000万吨。未来气候变化可能导致农业产量波动幅度增大，农业布局和结构发生变化，病虫害加重，生产成本和投资进一步增加。如不采取适当措施，到2030年，中国种植业生产能力可能会下降5％～10％，2050年后受到的冲击更大，主要作物产量和品质进一步下降。
气候变化对水资源的影响以不利为主。20世纪50年代以来，由于降水量变化、升温导致的蒸发量增加、工农业用水量增加以及水资源调配问题，中国六大江河的实测径流量都呈下降趋势，北方部分河流发生断流，下降幅度最大的是海河流域，大大加剧了北方地区水资源供需失衡的矛盾。据水利部统计，中国669座城市中有400余座供水不足，其中110座严重缺水。在32座百万人口以上的特大城市中，有30座长期受缺水问题困扰。与此同时，中国南方汛期降水增多，多次发生流域性或区域性大洪水，每年因洪水造成的直接经济损失惨重，1998年高达近2500亿元。气温持续偏高、降水偏少加剧了东部地区本已十分严重的湖水富营养化和水质恶化。未来50至100年，随着地表蒸发量增加，生产生活用水量增大，北方地区水资源将减少2％～10％，水资源短缺状况还将继续；南方地区降水平均增幅达24％，但主要以强降水方式出现，如不加强洪水的资源化利用，会引起更为严重的洪涝灾害。到2050年，西部冰川面积将比上世纪中叶减少27％，中国近2.5万条小冰川可能消失殆尽，冰川融水对河川径流的季节调节能力大大降低。
生态系统受气候变化影响显著。中国东部物候期提前，亚热带、温带北界北移。湿地和草原等生态系统退化，某些物种消失，全国动植物病虫害发生频率上升，分布变化显著。近30年来，西北地区退缩的冰川约占冰川总条数的80％，导致绿洲生态受到威胁。未来生态系统的脆弱性大大增加。如森林类型分布北移和上移，其中针叶林分布面积明显减少；森林火灾及病虫害发生频率和强度增高；内陆湖泊和湿地加速萎缩；青藏高原生态系统一旦遭到破坏几乎不可恢复。大熊猫、野马、野骆驼等野生动物和某些苔藓、蕨类、裸子以及被子植物将处于濒危或受威胁状态。
沿海地区深受海平面上升的影响。据国家海洋局公布的《2007年中国海平面公报》，近30年来，中国沿海海平面上升约0.09米，略高于全球平均水平，加之台风和风暴潮灾害频发，沿海地区遭受不利影响增大。海水温度升高和海表酸化导致近海生态系统退化，海南和广西海域已发现珊瑚白化和死亡现象。据科学家模拟预测，未来中国沿海海平面上升趋势还将进一步加剧，与2000年相比，到2050年，中国沿海海平面将上升0.13～0.22米，河口湾生态系统和海岸带经济受到影响；红树林和珊瑚礁等海洋生态系统发生退化；海平面上升和极端气候事件将进一步加重风暴潮、赤潮、咸海入侵与盐渍化等海洋灾害；上海、广州等沿海大城市受到海平面上升的直接威胁。
国际气候政治的发展历史和进程
随着对气候变化科学问题认识的逐渐加深，国际社会认识到气候变化将危及人类生存环境和经济社会发展，必须通过合作和对话，共同应对气候变化带来的挑战。
1《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》
自上世纪80年代以来，全球气候变化逐渐引起国际社会的密切关注。1988年联合国大会通过为当代和后代人类保护气候的决议。1990年第44次联大通过谈判制定了联合国气候变化框架公约的决议。1991年2月，由联合国主导的气候变化框架公约正式拉开序幕，经过一年多时间共五轮艰苦谈判，于1992年5月9日达成了《联合国气候变化框架公约》(以下简称公约)这一历史性的联合国保护气候的法律文件。1992年联合国环发大会期间，开放签署了《公约》。
《公约》的目标是：稳定大气中温室气体浓度，使自然生态系统自然地适应气候变化，确保粮食生产免受威胁，并使经济能够可持续发展。《公约》同时确立了一条非常著名的原则，即发达国家和发展中国家在保护气候方面具有“共同但有区别的责任”的原则，确定了发达国家和发展中国家在承担减排温室气体义务等各方面不同的责任和义务。当然，《公约》确立的“共同”的原则，也要求各国应共同努力，合作应对气候变化。《公约》于1994年3月21日正式生效。
随后在1995年召开的《公约》第一次缔约方大会上，决定为发达国家制定具有法律约束力的减少温室气体排放的议定书。经过两年多的努力，于1997年12月在日本京都召开的《公约》第三次缔约方会议上，通过了《京都议定书》(以下简称议定书)。《议定书》规定，发达国家作为一个整体，要在2008～2012年承诺期内，其温室气体排放量比1990年水平至少减排5％。
至此，联合国制定的两部法律文件《公约》和《议定书》，所提出的应对气候变化的目标、基本原则和义务都已经明确，为全球应对气候变化确立了法律框架和行动指南。
联合国自1998年开始，谈判制定实施《议定书》的细则，经过4年马拉松式的谈判，于2001年在摩洛哥的马拉喀什召开的《公约》第七次缔约方会议上，达成了《马拉喀什协定》，详细规定了执行《议定书》的实施细则。此后经过国际社会4年不懈的努力，在俄罗斯批准了《议定书》后，终于使《议定书》生效，使《议定书》在没有美国参与的情况下，也能够获得生效实施。
2005年年底召开的联合国公约第11次缔约方会议及《议定书》第一次缔约方会议，决定启动制定发达国家2012年后的温室气体减排义务。2007年12月，在印尼巴厘岛召开的《公约》和《议定书》缔约方会议上，制定了“巴厘路线图”。要求2009年底前制定出发达国家2012年后的减排安排，同时要求没有参加《议定书》的美国承担与其他发达国家可比的量化减排指标；会议也同时要求发展中国家在发达国家的技术和资金支持下，采取具有实质性效果的减排行动。
当前，国际社会正围绕2012年后的国际减排机制安排进行艰苦的谈判，将于2009年年底在丹麦首都哥本哈根召开的《公约》和《议定书》缔约方会议，无论成与败，都注定成为书写全球保护气候的重大历史性会议，其引起全球关注也就不足为奇了。
2哥本哈根会议展望
哥本哈根会议谈判的主要要素包括：发达国家在2012年至2022年的减排义务，发达国家向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设，发展中国家实施的减排行动，适应气候变化、未来保护气候的共同愿景等几大问题。
在减排温室气体方面，欧盟提出发达国家集团到2022年比1990年整体上减排30％，而发展中国家也要在“基准排放情景”下减排15％～30％，并表示自愿减排20％～30％，但不愿单独承担减排义务，强调确保发达国家承担的减排义务相互间具有可比性，要求美国更多地承担减排义务的同时，要求“经济上较为先进”的发展中国家确定2022年的减排目标。
美国奥巴马政府的气候变化政策较前任有了积极变化，对内以“限额与交易”为主要政策工具，推动相关立法，对外积极参与谈判，改善自身形象，重塑领导地位。今年6月美国众议院通过《美国清洁能源安全法案》，规定2022年美国温室气体排放量要在2005年基础上减少17％，到2050年要减少83％，该法案尚有待参议院批准。美国要求中国等发展中国家也要采取实质性减排行动。
日本2005年温室气体排放量比1990年增加了6.8％，难以完成《议定书》承诺的到2012年减排6％的目标。日本政府2009年6月10日正式公布其减排建议：2022年比2005年减排15％(比1990年减排8％)的目标；同时要求发展中大国的有效参与。日本在2009年8月大选上台后，有可能提出比上届政府更加激进的减排计划。
“77国集团+中国”在要求发达国家减排方面基本上立场一致，但具体数量有不同的提法。大多数发展中国家要求发达国家在2022年，要比1990年至少减排25％～40％，一些国家提出比1990年排放量至少减排40％以上，2050年则至少减排80％～95％。
在向发展中国家提供资金、技术转让和能力建设方面，发达国家一直不愿意采取相应的行动，谈判进程非常缓慢；在适应问题上，发达国家强调这是各国自己的事，也缺乏诚意进行谈判；但在共同愿景问题上，发达国家却非常积极，要求制定到2050年的全球排放上限，并据此分配各国的排放指标，这一提法遭到发展中国家的强烈抵制，因为这将严重限制发展中国家的发展。
由此可见，各方在主要议题方面的谈判立场差距很大，通过谈判缩小差距，促使哥本哈根会议获得成果的任务将非常艰巨。
很多分析人士认为，哥本哈根会议将很难按照原计划那样达成一个圆满的协议，因为还有太多的技术性问题无法在短短的几个月时间内完成；但也不太可能什么协议也不达成，因为这将对国际社会保护气候的积极性造成巨大的伤害。因此，很多分析人士认为，达成一种包括主要原则要素的政治性协议的可能性比较大。总之，哥本哈根会议将会是一个非常艰难的会议，其可能取得的成果也具有很大的不确定性。
气候变化对中国经济和社会发展的影响：挑战和机遇
中国基本国情和发展阶段的特征，决定了中国应对气候变化面临适应任务艰巨、减排形势严峻等巨大挑战。同时，应对气候变化也会对促进中国转变经济发展方式、推进技术创新带来新的机遇。
1限制温室排放将对中国现代化进程构成挑战
限制温室排放对中国的现代化进程将是一个极大的挑战。中国二氧化碳排放总量大，增长快，面临越来越大的压力。据估算，中国2007年能源利用产生的二氧化碳排放量达60多亿吨。由于中国处于工业化、城市化快速发展阶段，在当前和今后一定时期内，能源消费和二氧化碳排放仍会持续增长，已经并将继续成为世界二氧化碳排放增长量的主要来源国。在今后二三十年内，随着经济的较快发展和城市化的进程，即使大力推进节能优先战略，2022年的能源需求量也将接近或超过40亿吨标准煤。随着全球应对气候变化形势的发展，限控二氧化碳排放增长有可能成为中国经济发展和现代化进程的最大制约因素。中国面临非常严峻的挑战。
2应对气候变化对中国经济竞争力和技术创新的挑战和机遇
面对这种巨大的挑战，中国需要全面协调发展与减排之间的关系，探索低碳发展的新型现代化道路。这种低碳发展的现代化道路在世界大国的发展历史上尚无先例。
全球应对气候变化行动将对国际贸易、跨国产业转移产生直接影响。发达国家越来越加强实施促进二氧化碳减排的法律和政策，将有效促进其能源领域的技术创新，也会进一步导致高耗能产业向发展中国家转移。发达国家为保护其国内企业的竞争力，有苗头显示将进一步抬高进口产品的环保标准和能效标准，设立“绿色贸易壁垒”，或采取征收边境调节税等措施，在国际贸易双边谈判中也出现附加能效和环保条款、规定新义务的动向。这将削弱中国能耗较高、增加值较低的制造业产品出口的竞争力，但也可转化为促进中国产业升级、出口产品向价值链高端发展的动力。
技术创新在应对气候变化过程中发挥着基础性的作用。控制温室气体排放的关键是发展低碳技术，其技术手段包括：工业、建筑、交通和能源供应等各个经济部门的节能和提高能源效率，发展核能、可再生能源、天然气等低碳替代能源，发展清洁高效煤发电技术和研发二氧化碳捕集和封存技术，以及增加农林业碳汇等措施。低碳能源技术创新将产生新的经济增长点，也将成为重塑世界经济、贸易竞争格局的强大力量。发达国家大多都制定了可再生能源、先进核能、二氧化碳捕集和封存等低碳能源技术的发展目标，制定了相应法律和政策措施，相应研发经费大幅度增长。美国奥巴马政府把发展新能源作为应对气候变化的核心手段，也将其作为促进经济复苏的重要措施，计划在10年内对新能源技术的研发和示范投入1500亿美元，将创造750万个就业岗位。日本更是强调能源技术创新和向低碳社会转型，力图以先进的能效技术和管理优势，引领全球低碳经济发展。
中国应进一步加强自主技术创新，在全球低碳技术迅猛发展的形势下，中国在先进能源技术的研发和产业化方面，存在着跨越式发展的机遇。中国经济社会发展的总体趋势、内在需求以及政策导向，也将为中国低碳技术发展带来新的巨大的驱动力，全球共同开创低碳经济的发展模式，也为中国低碳技术创新提供了良好的国际环境。
气候变化应对建议范文篇8
以下是国家发展改革委副主任解振华在论坛上的讲话。
应对气候变化问题在中国已不是政治口号，而是在脚踏实地真抓实干
气候变化是对人类可持续发展最严峻的挑战之一，受到国际社会的普遍关注。采取积极措施应对气候变化符合全人类的共同利益，需要各国携手合作。中方赞赏丹麦政府在应对气候变化问题上所持的积极立场和为推动气候变化国际谈判取得进展所发挥的积极作用。
作为易受气候变化不利影响的国家，中国始终高度重视气候变化问题，本着对本国人民负责、对世界人民负责、对子孙后代负责的态度，在推进可持续发展的过程中采取了积极的应对气候变化政策与措施，为应对全球气候变化做出了不懈的努力和积极的贡献。
中国加大了应对气候变化的工作力度
最近几年，中国进一步加大了应对气候变化的工作力度。2007年，中国政府成立了由总理任组长的“国家应对气候变化领导小组”，确定由国家发展改革委归口管理应对气候变化工作。中国政府实施了《应对气候变化国家方案》，提出到2010年将单位GDP能耗在2005年基础上减少20%的目标，这是迄今为止世界上最雄心勃勃的减缓行动之一。中国政府还了《可再生能源中长期发展规划》，提出到2010年使可再生能源消费量达到能源消费总量的10%到2022年达到15%左右。为确保这些目标的实现，中国政府采取了一系列强有力的“可报告、可测量、可核实”的国内政策措施。据统计，2007年中央财政在节能、可再生能源、植树造林等领域的资金投入约480亿元人民币。
在减缓和适应气候变化方面取得显著成效
围绕《中国应对气候变化国家方案》的实施，结合节能减排等工作，通过发展循环经济、淘汰落后产能等措施，中国在减缓和适应气候变化方面都取得了显著成效。这里，我可以简单地举几个数据。一是2007年全国单位GDP能耗比上年下降3.66%，2008年上半年又下降了2.9%左右；2006和2007年累计节能1.47亿吨标准煤，相当于少排放3.35亿吨二氧化碳。二是2007年关停小火电机组1438万千瓦，淘汰落后炼铁产能4659万吨、炼钢产能3747万吨，水泥产能5200万吨。三是2007年可再生能源利用总量约亿吨标准煤，相当于少排放约5亿吨二氧化碳；2006和2007年风电新增装机305万千瓦，年均增长148%。
所有这些都传达了一个明确的信息，应对气候变化问题在中国已不是政治口号，而是在脚踏实地真抓实干。近期，我们将系统地介绍近年来中国在应对气候变化方面采取的政策和措施以及取得的成效。中国为减缓温室气体排放所作出的努力是有目共睹的。
国际社会对中国应对气候变化的能力要有清醒认识，对中国发挥作用的期待要合情合理
同时也要看到，中国毕竟是一个人均GDP只有2400多美元的发展中国家，正处在工业化、城市化的发展阶段，面临着消除贫困和提高人民生活水平的艰巨任务。国际社会对中国国情和中国应对气候变化的能力要有一个清醒的认识，对中国发挥作用的期待也要合情合理。
最近，国际上有人在议论中国的二氧化碳排放总量超过美国成为世界第一。我想，应当历史地、客观地、公平地、全面地来看待这种问题，不能只看总量不看人均，只看当前不看历史，只看生产不看消费，只看数字不看发展阶段。目前的事实是，中国当前人均碳排放不到发达国家平均水平的三分之一，历史累积人均排放更低，同时还承担着国际分工变化和制造业转移带来的大量转移排放。但作为一个负责任的国家，中国将在消除贫困、改善民生和发展经济的同时尽最大努力减缓温室气体排放的增长，绝不重复发达国家高污染、高排放的老路，这是中国可持续发展的内在需要，也是落实“科学发展观”、建设“资源节约型和环境友好型社会”的客观要求。中国将在可持续发展战略的指导下，进一步采取积极的应对气候变化政策和措施，为减缓全球气候变化作出更大的贡献。
在应对气候变化的问题上，中国一贯主张这样一些原则。第一，要在可持续发展的框架下应对气候变化。第二，要坚持“共同但有区别的责任”原则。第三，要坚持减缓和适应并重的原则。第四，要坚持公约和议定书应对气候变化的主渠道地位。第五，要发挥技术创新和技术转让的基础和关键性的作用。
去年12月在印尼巴厘岛召开的联合国气候变化大会通过了“巴厘路线图”，再次确认了“共同但有区别的责任”原则，其核心就是进一步加强联合国气候变化公约和京都议定书的全面、有效和持续实施，重点解决减缓、适应、技术、资金问题。因此，哥本哈根会议能否取得成功，关键在于能否把公约和议定书的原则落到实处。一是要确定发达国家温室气体量化减排的中期目标，发达国家到2022年至少应在1990年水平上减排25～40％，而且发达国家之间的减排努力要有可比性；二是要就适应、技术转让和资金等问题提出可操作的机制性安排，加强发展中国家应对气候变化的能力建设，共同应对气候变化；三是在以上工作的基础上，发展中国家在可持续发展的框架下制订减缓本国温室气体增长的政策措施。
中丹两国在应对气候变化问题上面临共同挑战，双方的合作还有进一步拓展的潜力
中国将一如既往在谈判中发挥积极和建设性的作用，并愿与丹方保持密切沟通与合作，共同推动气候变化国际谈判在明年的哥本哈根会议上取得成果。为此，中国政府与联合国将于下月7～8日在北京联合举办“应对气候变化技术开发与转让高级别研讨会”。会议的目的就是为各方讨论技术开发与转让问题提供一个交流的平台，以增进了解、凝聚共识、扩大合作。
气候变化应对建议范文篇9
如今，全球气候变化已成为人类面临的最棘手的环境问题之一。这不仅在于气候变化给人类的生存环境带来巨大的变化，还在于气候变化问题的解决在客观上有着巨大的困难。这种困难一方面源于气候变化不单单是某个国家和地区的事情。气候变化没有国界，由上述气候变化问题的特点可知，地球大气圈是一个不可分割的整体，因此气候变化产生的变化是全球性的，任何国家或者地区都不可能独善其身，因而它的解决也不是某个人、某个团体或者某个国家地区所能单独完成的，气候变化问题的解决需要全球合作;另一方面解决气候变化问题的困难还源于对它任何程度的解决都会影响经济的发展，因为要应对气候变化就必须对碳排放进行限制，但是从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。因此，要限制碳排放就必须改变现有的经济增长方式、生产消费模式，关闭或者削减排放温室气体的产业，这不论是对于发达国家还是发展中国家，在实施上都有非常的难度。自从人类意识到气候变化给人类生存和发展带来的巨大挑战，人们就开始为应对气候变化的消极影响减缓气候变化进行积极的尝试。尤其是近二十年来，国际间的合作更加频繁和规模巨大。国际社会为了应对气候变化进行了积极的探索和合作，1992年6月在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上通过了《联合国气候变化框架公约》(以下简称《气候公约》)，《气候公约》于1994年3月31日生效，目前共有191个缔约方。《气候公约》是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放，以应对全球气候变化给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，也是国际社会在应对全球气候变化问题上进行国际合作的一个基本框架。自公约生效以来，缔约方每年举行一次大会。第三次缔约方大会1997年12月在日本京都举行，会议通过了《京都议定书》，对减排的温室气体种类、主要工业发达国家的减排时间表和幅度等进行了具体规定。之后又通过了《巴厘岛路线图》、《哥本哈根协议》等等，这些条约的签署就气候变化的应对措施以及各国应当承担的责任义务达成了初步共识。
我国应对气候变化应承担的国际义务
在应对全球变暖的行动中，中国积极参与国际谈判和条约签订。1992年6月11日我国签署了《联合国气候变化框架公约》并于1993年1月5日批准实施，1998年5月29日签署了《京都议定书》并于2002年8月批准实施，2010年3月9日批准实施《哥本哈根协议》。另外，我国还和其他国家签订了相关的双边或多边协定、宣言，如《中国欧盟气候变化联合宣言》、《中国政府与法国政府关于清洁发展机制合作的联合声明》、《中国政府和加拿大政府气候变化合作联合声明》、《中国政府与奥地利政府关于清洁发展机制合作的备忘录》、《中国政府与澳大利亚政府关于气候变化合作的备忘录》等。下面对我国签订的国际条约中应承担的国际义务做一下梳理。
1.《气候变化框架公约》中我国承担的义务《气候公约》按照共同但有区别的责任原则，为发达国家和发展中国家规定了不同的义务。我国作为发展中国家，承担《气候公约》第4条第1款中所有缔约方共同的承诺，该承诺包括:第一，编制温室气体国家清单。第二，制定温室气体减排与适应气候变化的国家计划或者区域计划。第三，促进控制温室气体技术的发展、应用和传播(包括转让)。第四，促进可持续地管理所有温室气体的汇和库，包括生物质、森林和海洋以及其他陆地、沿海和海洋生态。第五，拟订和详细制定关于沿海地区的管理、水资源和农业以及关于受到旱灾和沙漠化及洪水影响的地区，特别是非洲的这种地区的保护和恢复等适应气候变化的综合性计划。第六，在有关的社会、经济和环境政策及行动中，在可行的范围内将气候变化考虑进去，以期尽量减少它们为了减缓或适应气候变化而进行的项目或采取的措施对经济、公共健康和环境质量产生的不利影响。第七，研究、观测和数据。促进和合作进行关于气候系统的科学、技术、工艺、社会经济和其他研究、系统观测及开发数据档案，目的是增进对气候变化的起因、影响、规模和发生时间以及各种应对战略所带来的经济和社会后果的认识，以减少或消除在这些方面尚存的不确定性。第八，提供有关履行公约的信息。
2.《京都议定书》中我国承担的义务《京都议定书》的主要目标是促使附件一系列缔约方采取政策和措施并规定这些缔约方的温室气体排放的量的限度和排放削减时间限制，同时还重申除确认《气候公约》第4条第1款外，不要求非附件一缔约方做出新的承诺。不过，《京都议定书》还规定，考虑到发达国家给予发展中国家的资金援助和技术转让等，同时要求包括发展中国家在内的所有缔约方应当编制符合成本效益的国家方案，国家方案中应当载有减缓气候变化的措施和适应气候变化的措施①。由此我们可以看出，在《京都议定书》中，我国作为发展中国家缔约方需要编制应对气候变化的国家方案。
3.《哥本哈根协议》中我国承担的义务2012年底《京都议定书》第一期承诺到期，2012年至2022年第二承诺期如何进一步降低温室气体的排放，成了后京都时代最重要的问题。《气候公约》第十五次缔约方大会———哥本哈根会议的目的旨在为各国确立2012年至2022年温室气体中期减排目标和2022年至2050年长期减排目标。《哥本哈根协议》未能对发达国家设定明确的减排目标，却为发展中国家规定了新的义务，明确要求发展中国家采取减排行动。《哥本哈根协议》根据公约“第4条第1款和第4条第7款、在可持续发展的情况下实行减缓气候变化措施，包括在2010年1月31日之前按照附录Ⅱ所列格式向秘书处递交的措施”②并且向全球公开其减排进展情况，要求发展中国家对其所采取的减排措施“每两年将通过国家通讯方式进行报告，而且所报告的结论在报告国所在国应当是可测量、可报告和可核查的”。综上所述，中国作为发展中国家，在《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《哥本哈根协议》下承担的义务可以概括为:第一，《气候变化框架公约》第4条第1款规定的一般义务;第二，编制应对气候变化的国家方案;第三，应当采取适当的减缓行动;第四，就其减缓行动每两年进行一次报告;第五，所报告的结论应当是可测量、可报告和可核查的③。作为发展中国家的中国承担的义务较发达国家来说要少许多，由于国际条约没有明确要求发展中国家承担发达国家所要承担的采取气候变化的减缓性措施，而且还规定发展中国家履行义务的程度取决于发达国家对其有关提供资金和转让技术义务的有效履行④。我们也应该注意到另一个事实，那就是我国作为世界工厂，承担了全球大部分的碳转移。发达国家由于产业升级和本国对碳排放的限制，往往把含碳密集型生产企业转移到发展中国家。在全球碳转移中“低收入国家生产、高收入国家消费”的格局非常明显。经济全球化的发展使得具有众多人口的中国因其劳动力优势和环境准入门槛较低在国际产业分工中成为“世界工厂”，作为世界碳转移的最大输入国为发达国家的含碳密集型生产转移买单。有数据说明，中国每年仅这种产业转移造成的碳转移高达12亿吨，占中国目前碳排放总量的近20%［2］。可以毫不夸张的说，中国在替全世界排放，这个事实使得我国在碳排放限制的国际义务分担上应当减轻。虽然我国有减少承担国际义务的充分理由，但是，作为负责任的大国，在哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的自主减排责任。到2022年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40%～45%，这属于自愿减排行动，不属于强制性义务。按照“条约必须遵守”的国际法原则，各缔约国有义务和责任按照公约及其议定书的规定承担和履行各自的义务和责任。而通过国内立法采取措施履行国际条约规定的义务是缔约国自觉履行国际义务的表现。为了应对气候变化，履行条约规定，我国于2007年6月了《中国应对气候变化国家方案》。这是发展中国家第一部应对气候变化的国家方案。
自1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府组织制定了《中国21世纪议程———中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并采取了一系列政策措施，全国人民代表大会常务委员会于2009年8月通过《积极应对气候变化决议》，提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律、法规，为应对气候变化提供更加有力的法律保障”。2011年3月16日的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第二十一章以“积极应对全球气候变化”为题，明确指出要“坚持减缓和适应变化并重，充分发挥技术进步的作用，完善体制机制和政策体系，提高应对气候变化能力”。该章分三个部分，分别阐述了“控制温室气体排放”、“增强适应气候变化能力”、“广泛开展国际合作”三大部分内容，明确指出要有效降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，控制温室气体排放。制定国家适应气候变化总体战略，加强气候变化科学研究、观测和影响评估。气候变化问题作为当今全球最棘手的环境问题，需要环境法对其进行规制。因此，加强气候变化立法研究，对气候变化进行有效的制度安排，应对气候变化挑战，已经成为环境法面临的新使命。
现行《环境法》对全球气候变化无能为力
我国的决策者已经越来越认识到气候变化问题的紧迫性必须要现在就采取行动。一方面，全球气候变化已经严重地影响了更多国家的可持续发展;另一方面不可能因为有《京都议定书》的框架而永远与发展中国家无关。随着“后京都时代”的来临，我国环境法在应对气候变化上主要面临以下两方面的新问题。从我国自身来说，在一段时期内需要更大的排放空间。从历史的和现实的情况看，任何国家的经济社会发展都要消耗一定的化石能源，而化石能源的消耗又必然要进行碳排放，这是不可逾越的规律。发达国家经过两百多年高能耗、高排放的发展，已经完成工业化，而我国处于工业化初期，能源结构以煤为主，还有大量人口处于绝对贫困状态，发展经济、改善民生的任务十分艰巨。为了改善国民生存条件，在一定时期内必然需要进行大量的碳排放，这是社会发展的必经过程或阶段。有学者的研究认为，碳排放的需求不是无限的，而是有一个量的约束。人均排放量经过了一个低收入、低碳排放，继而随着收入提高而碳排放需求增加，到高收入低碳排放的过程。同时指出大约在人均收入达8000美元时，人均碳排放和碳排放强度便开始下降［3］。所以当前我国为了国民的生存发展必然对碳排放空间需求更大。免责期有限，需要提前做好准备。虽然目前中国作为一个发展中国家暂不承担具体的减排义务，但是在《巴厘行动计划》中第1(b)(ii)款中已经要求发展中国家在得到“可测量、可报告和可核实”的技术、资金和能力支持时，应当采取“可测量、可报告和可核实”的减排行动。哥本哈根会议后，我国承诺了二氧化碳排放的自主减排责任，到2022年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40%～45%。虽然这是我国承诺的自愿减排行动，不属于强制义务，但是我国作为发展中国家的免责期已经非常有限，必须做好准备迎接新的挑战。从外部的形式来说，我国的国际压力逐渐增大。中国作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，发达国家已经将减排的焦点瞄准中国。有一些国家认为，要实现《联合国气候变化框架公约》“把大气中温室气体浓度稳定在防止气候系统免受危险的人为干扰的水平”的最终目标，必须以中国实施大量减排为先决条件［4］。因此，许多发达国家多年来在气候变化谈判过程中一直想让中国正式承担温室气体排放控制义务，美国甚至以此作为退出《京都议定书》的理由之一。同时，在一些由发达国家倡导的双边或多边的国际会议中，全球气候变化问题也作为重要议题，增加了对中国的压力，还有一些来自国内外各种非政府组织和环境保护运动，也在有形无形地给中国增加压力。
综上所述，解决全球变暖问题的直接压力在中国这些发展中国家。我国处于工业化、城镇化初期，首要任务是加快经济发展尽快摆脱贫困，但是减排就意味着要放慢经济发展的步伐，这与我国当前经济发展的目标是相背离的。但是不断增加的国际压力，以及气候变化的实际情况，又迫使我们去面对这一难题。气候变化问题虽然近来受到了国家的重视，但比起其他的环境问题，例如水污染问题、土地污染问题等这些直接威胁到人类生活和生存的环境问题而言，气候变化由于具有不易观测、测量和长期性的特点，所以比较容易被忽视。尽管气候变化是全球环境问题中不确定性最大、对策最复杂和最紧迫的问题，但由于它不如水污染、大气污染、生态破坏等直观紧迫，并且对气候变化问题任何程度的解决都会直接影响经济发展，所以应对气候变化的防治措施在实施上会面对许多困难阻力。这种情况下，运用法律手段对其进行规范就显得尤为重要。1989年《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境法》)是在1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》(以下简称《环境法(试行)》)的基础上修改和制定的。《环境法》在我国环境与资源保护法律体系中具有“综合基本法”地位［5］。作为环境保护的基本法，《环境法》应当对基本环境问题的应对有所反映。但是目前的这部法律却对全球气候变化这一具体的和紧急的环境问题无能为力。
1.应对气候变化的要求没有反应到《环境法》立法中20世纪80年代的《环境法》，是基于中国实行有计划的商品经济体制制定的，带有浓厚的计划经济色彩。这个时期的环境法还处于污染防治法时期，主要是对应对环境公害和其他环境损害而做“末端”治理⑤。该法第一条指出，本法的立法目的是为“保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害”。考察《环境法》，全文共47条，没有一条内容涉及应对全球气候变化或温室气体排放。这和我国《环境法》颁布于1989年，气候变化问题受到国际社会普遍关注始于1992年巴西里约热内卢联合国环境与发展大会签订《联合国气候变化框架公约》，我国《环境法》制定时气候变化问题还没有如此急迫有关。同时也和我国环境法制定时对该法的定位有关。1989年《环境法》是在1979年《环境法(试行)》的基础上修改制定而成，当时立法的主要目的也是为了防治工业污染，因此该法主要是一部污染防治法，对自然生态保护重视不够，二氧化碳等温室气体时至今日在我国都还没有被明确界定为大气污染物质，更不要说是二三十年前人们的认识水平。依据《环境法》制定的专门规范大气污染物质的《大气污染防治法》对可能造成大气污染的行为和排放物进行限制，包括对有害物质和放射性物质排入大气进行限制，虽然该法也对燃烧煤炭进行限制⑥，但只是为了防止粉尘污染和二氧化硫排放。《大气污染防治法》中并没有对什么是大气污染和什么是大气污染物质进行相关界定。国际标准化组织(ISO)将大气污染定义为“由于人类活动或自然过程引起某些物质进入大气中，呈现出足够的浓度，达到足够的时间，并因此危害了人体的舒适、健康和福利或环境污染的现象”。将大气污染物按存在状态分为气溶胶状态污染物和气体状态污染物，其中，气溶胶状态污染物主要有粉尘、烟液滴、雾、降尘、飘尘、悬浮物等;气体状态污染物，主要有以二氧化硫为主的硫氧化合物，以二氧化氮为主的氮氧化合物，以二氧化碳为主的碳氧化合物以及碳、氢结合的碳氢化合物。我国的法律没有采取ISO的划分标准，没有将二氧化碳界定为大气污染物质，所以《大气污染防治法》没有对造成大气环境质量变化引起气候变化的主要温室气体二氧化碳进行限制，虽然该法的部分法律规范有利于实现温室气体的排放控制，如第9条规定“鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、水能等清洁能源”。第25条规定“国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用”。但是这些规定也只是对清洁能源进行鼓励、推广，并没有对造成气候变化的温室气体进行直接的限制。
2.气候变化应对内容缺失由于现行《环境法》是一部污染防治法，该法没有将二氧化碳作为污染物进行规制，所以《环境法》确认的环境基本制度也都没有将二氧化碳作为规范对象。这些内容上的缺失包括但不限于以下方面:
(1)环境质量标准不包括大气中二氧化碳浓度。该法第九条规定:“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。”同时“省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境质量标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案”。依据《环境法》和《大气污染防治法》制定的《环境空气质量标准》对二氧化硫(SO2)、总悬浮颗粒物(TSP)、可吸入颗粒物(PM10)、氮氧化物(NOx)、二氧化氮(NO2)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)、铅(Pb)、苯并［a］芘(B［a］P)、氯化物(F)等污染物的浓度值做了规定，但是该环境质量标准中不包括大气中二氧化碳浓度。国务院总理2012年2月29日主持召开国务院常务会议，同意新修订的《环境空气质量标准》。新修订的标准调整了污染物项目及限值，增设了PM2．5平均浓度限值和臭氧8小时平均浓度限值⑦，但是新的环境质量标准仍然没有将大气中二氧化碳浓度纳入。
(2)环境监测制度中，监测对象不包括二氧化碳。该法第11条对环境监测制度做出规定:“国务院环境保护行政主管部门建立监测制度，制定监测规范，会同有关部门组织监测网络，加强对环境监测和管理。国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期环境状况公报。”该监测制度是对污染物排放进行监测，根据环保总局2007年(当时还没有更名为环保部)的《环境空气质量监测规范(试行)》的规定，监测项目分为必测项目和选测项目，其中必测项目包括二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)、可吸入颗粒物(PM10)、一氧化碳(CO)、臭氧(O3)，选测项目包括总悬浮颗粒物(TSP)、铅(Pb)、氟化物(F)、苯并［a］芘(B［a］P)、有毒有害有机物⑧。不管是必测项目还是选测项目都没有将二氧化碳列入其中。
(3)环境影响评价制度范围狭窄。《环境法》确立了环境影响评价制度，依据该法制定的《环境影响评价法》也于2002年颁布实施。《环评法》第2条对环境影响评价的定义做出规定:“本法所称环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。”第4条规定环境影响评价必须“综合考虑规划或者建设项目实施后对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响”，该法虽然没有明确指出环评涉及的规划或者建设项目实施后所影响的环境因素或生态系统是否包括二氧化碳，但是实践中都没有将规划或建设项目产生的二氧化碳作为影响因素进行考察。
(4)排污登记制度和排污收费制度都不涉及二氧化碳排放。《环境法》第27条、28条对企事业单位规定了排污登记制度和排污收费制度。第27条规定:“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”第28条规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”同时还对水污染的排放做了特别规定:“水污染防治法另有规定的，依照水污染防治法的规定执行。”但是由于二氧化碳在我国目前的身份仍是“白”，还不属于“污”，所以关于排污的规定也不适用于二氧化碳。
综上所述，我国现行《环境法》对应对全球气候变化无能为力。这种无能为力不仅表现在环境法的立法理念滞后、对气候变化缺乏制度安排，而且还体现在其现有的一些制度对气候变化应对造成了阻碍。作为最大的发展中国家和全球温室气体排放大国，中国在气候减排方面备受瞩目。中国是否有决心应对气候变化以及如何应对气候变化成为全球关注的焦点。我国的环境保护基本法中缺少综合性的应对全球气候变化的制度安排，将对我国的国际形象以及国内应对气候变化的原则、体制、机制产生负面效应。
环境法怎样才能有所作为
气候变化对人类生存和发展的方方面面产生的重大影响，使得气候变化日益成为全球第一大挑战，低碳发展也日益成为一种具有普世价值的观念。为了应对气候变化和发展低碳经济，我国需要在立法和决策中加强应对气候变化的意识，把应对气候变化这一问题放在优先环境事项的位置上，认真考虑如何主动适应短期内不可逆转的气候变化趋势和如何应对气候变化所造成的危害，以及如何减少造成气候继续恶化的因素。我国政府越来越重视气候变化问题，国家领导人在各种场合也多次提到我国为应对气候变化所做出的努力和贡献⑨。中国已经制定和实施了《应对气候变化国家方案》，明确提出2005年到2010年降低单位国内生产总值能耗和主要污染物排放、提高森林覆盖率和可再生能源比重等有约束力的国家指标。当前国际社会已经达成了这样的共识，那就是要应对气候变化就必须对碳排放进行限制。所以气候变化应对的重心是“温室气体排放的控制”，而温室气体排放控制的实现需要法律给予规范并且法律被严格遵守和执行。尽管根据《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的规定，中国作为发展中国家，没有减少或限制温室气体排放的强制性义务，不参与国际上具有法律约束力的碳排放总量控制，我国却自愿进行碳排放控制，提出2022年碳强度降低40%～45%。自主减排义务的实现不仅需要政策上的重视还需要在法律上给予肯定。我国现行环境法以应对环境污染和破坏为主，该法主要是针对一些环境污染行为进行规定，诸如噪声污染、大气污染、水污染等等，这与我国目前建设环境友好型社会实现人与自然的和谐相处的生态文明理念不相符，所以，原有的以应对环境污染和破坏为主的环境法必须要有新的变化，以应对全球气候变化。
首先，要转变环境法立法的基本理念，由应对污染防治的法转变为对生态进行全面保护的法。立法定位上应当是体现国家环境保护基本方针政策的环境基本法。由于该法是国家环境保护的大政方针的集中体现，所以对于环境保护的重要方面气候变化的应对必然有所反映。转变环境立法理念首先要转变人的思想理念。要摒弃那种认为限制温室气体排放是我国做出单方面牺牲的想法。气候变化的影响是全球性的，没有国家可以独善其身，我国不仅受到了气候变化的影响，如造成了海平面上升、西北冰川面积减少、春季物候期提前等，而且我国还是最易受气候变化不利影响的国家之一。控制温室气体不是我国对世界做出的牺牲。如果非要说限制温室气体排放是一种“牺牲”的话，那也是不可持续的经济发展方式对可持续的发展做出的“牺牲”。有些学者以“目前我国没有减排二氧化碳的国际义务”，同时我国“幅员辽阔，适应温室气体的潜力巨大”，以维护中国的国家利益，保持中国经济持续增长势头为由，认为《大气污染防治法》在修订时不应当把二氧化碳的排放控制纳入立法修订任务［6］。这种狭隘的爱国主义极易把我们推入全人类利益的对立面。当然我们说要控制温室气体排放并不是说在气候变化中就不考虑国家利益，我们的控制是在满足基本生存需要的基础上的控制，是符合我国当前减排能力的控制。因应二氧化碳对大气成分的改变进而对环境产生的不利影响，环境法应当对造成气候改变的温室气体排放做出规定。
其次，要在环境法中对气候变化应对措施做出原则性规定，以立法形式肯定我国政府积极应对气候变化、积极参与全球应对气候变化的合作、减少温室气体排放的立场和措施。根据国际公约的规定，我国承担的应对气候变化义务很多都已经在环境法的配套法律法规中做出了规定，并对减缓气候变化起到了一定作用。如《节约能源法》通过制度建设包括确立节能目标责任制、节能评价考核制度、电力需求管理、合同能源管理、节能自愿协议、单位能耗限额标准、能效标识管理等提高能源利用效率，并对工业节能、建筑节能、交通运输节能、公共机构节能、重点用能单位节能作出明确规定，以降低单位GDP能耗。2005年2月颁布并于2009年8月进行了第一次修改的《可再生能源法》，通过总量目标制度、全额保障性收购制度、价格管理制度、费用分摊制度、政府性基金制度、税收优惠制度等促进可再生能源的开发和利用。《森林法》确立的限额采伐、植树造林、封山育林、扩大森林面积、设立森林生态效益补偿基金、加强森林经营管理、预防森林火灾、防治森林病虫害等法律制度对增加森林碳汇、减缓气候变化起了积极的作用。但是这些环境法的配套法律法规的设置都不是直接为了应对气候变化，都没有从应对气候变化的角度对相关内容加以规定，所以这些法律法规取得的成果要在环境基本法中予以确认。
气候变化应对建议范文篇10
关键词：气候变化；适应政策；回顾；中国；启示
中图分类号P467；X321
文献标识码A
文章编号1002-2104（2014）05-0001-09
2013年9月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）第一工作组的评估报告决策者摘要指出：气候系统变暖是不争的事实，持续的温室气体排放将造成进一步的变暖以及气候系统各个组成部分的变化；即使停止排放CO2，气候变化的影响也将持续数个世纪[1]。因此，在气候变化减缓行动难以于短期内削弱气候变化及其影响的情况下，制定和实施气候变化适应政策、提高应对气候变化不利影响的抗御和恢复能力更具现实紧迫性[2-4]。进入21世纪以来，世界各国对于适应气候变化的关注程度与日俱增，在《联合国气候变化框架公约》（以下简称“公约”）下以及在区域、国家甚至城市等层次出台了相应的气候变化适应政策。
系统梳理和分析公约下气候变化适应相关谈判工作的进展以及主要国家气候变化适应政策的制定和实施进展，对于我国准确把握国际气候变化适应行动的发展动态和未来趋势、在公约框架下争取气候变化适应相关谈判的主动权以及资金和技术支持、充分借鉴国际适应气候变化的经验提高适应能力具有重要意义。Schipper等[5]、李玉娥等[6-7]、居等[8]、马欣等[9]评述了不同阶段公约下气候变化适应谈判的工作进展、焦点问题、阶段成果等。GagnonLebrun等[10]分析了经济合作与发展组织（OECD）成员国和公约附件一缔约方共43个发达国家推动气候变化适应的进展，Mullan等[11]总结了OECD成员国制定和实施气候变化适应战略和规划的进展。Swart等[12]和Biesbroek等[13]回顾了英国、法国、德国等欧盟国家制定和实施国家适应战略的进展，欧洲环境署在2013年的一份报告中也总结了欧盟以及欧洲环境署32个成员国在气候变化适应政策和实践方面的进展[14]。King等[15]分析了印度、中国、巴西、欧盟和美国减缓和适应气候变化的政策和行动及其对南非的启示。葛全胜等[2]较为全面地回顾了2009年以前公约下气候变化适应政策的发展轨迹和趋势以及欧盟主要国家、澳大利亚、美国等国采取的气候变化适应战略。2009年以来，公约下气候变化适应谈判取得了重要进展，欧盟及其主要成员国、美国等密集出台一系列关于气候变化适应的重要政策，我国也加强气候变化适应政策研究，并开展气候变化适应战略和规划的编制工作。因此，本文将在现有研究成果[2，5-15]的基础上，通过查阅公约缔约方会议的历史资料以及世界主要国家气候变化适应相关政策的原始资料，重点跟进2009年以来国际气候变化适应政策的发展动态，并与我国相关工作进行对比分析，总结可供我国借鉴的经验和做法。
1公约下国际气候变化适应政策
公约把通过预防措施预测、防止或减少引起气候变化的原因并缓解其不利影响作为5条指导原则之一，要求缔约方制定和实施减缓和适应气候变化的计划，开展合作共同适应气候变化影响，同时要求发达国家缔约方为发展中国家缔约方适应气候变化提供资金援助。公约生效后的历次缔约方会议都涉及气候变化适应议题（见图1）。2000年以前气候变化谈判主要关注气候变化减缓问题，与适应相关的内容集中在资金机制以及技术开发和转让机制方面。2000年以后，随着人们对气候变化影响和脆弱性认识的不断深入，谈判内容涉及到越来越多具体的适应计划和行动。
2001年公约第7次缔约方会议是气候变化适应谈判的一个里程碑，会议决定在全球环境基金等资金支持下开展一系列气候变化适应行动，包括提供与适应相关的技术培训，开展脆弱性和适应评估的扶持性活动，将适应纳入
国家政策和可持续发展规划等。同时，通过设立气候变化特别基金、适应基金、最不发达国家基金等资金机制支持发展中国家和最不发达国家的适应行动。2004至2007年的缔约方会议先后通过《关于适应和应对措施的布宜诺斯艾利斯工作方案》等一系列工作方案和计划（见图1），逐步加强国际适应行动。
2009年的第15次缔约方会议通过了《哥本哈根协议》，发达国家集体承诺在2010-2012年期间提供接近300亿美元的新的和额外的资源，并且这一资源将在适应和缓解之间均衡分配。2010年的第16次缔约方会议是气候变化适应谈判的又一里程碑，会议决定建立坎昆适应框架和适应委员会以加强国际气候变化适应行动，设立绿色气候基金为适应行动提供资金，并且设立新的技术机制促进技术开发和转让。对于最不发达国家，本次会议决定建立一套流程促使其在编制和执行《国家适应行动方案》的基础上拟订和实施《国家适应计划》，以满足其中长期适应需求。2011年和2012年缔约方会议落实了此次会议的相关成果，确立了适应委员会的工作机制，通过了适应委员会三年期工作计划，启动了绿色气候基金，并确立了最不发达国家制定《国家适应计划》的工作机制等。
2主要国家的气候变化适应政策
本文系统调研了欧盟及其主要成员国、亚太地区主要发达国家以及主要新兴经济体国家在国家层面制定和实施气候变化适应政策的发展历程（见表1），并简要介绍了其在区域和部门层次相关政策的情况。
2.1欧盟及其主要成员国
2007年，欧盟了关于适应气候变化的绿皮书《欧洲适应气候变化――欧盟行动选择》，确立了适应气候变化的优先行动领域，提出将适应纳入欧盟法律、政策和资助计划的制定、修订和执行过程以及与发展中国家、邻国和发达国家的外交活动中，并将社会各部门纳入适应战略的制定过程中，同时加强气候变化集成研究[16]。2009年，欧盟了《适应气候变化：面向欧洲的行动框架》白皮书，提出了提高成员国气候变化适应能力的分阶段行动方案，其中第一阶段（2009-2012年）为基础性工作，第二阶段（2013年以后）为制订和实施全面的适应战略；第一阶段的核心行动包括建立知识基础、将适应纳入关键政策领域并综合应用各种政策手段确保其有效实施，以及加强国际合作等[17]。2013年4月，欧盟了《欧盟适应气候变化战略》，确立了鼓励成员国采取全面的适应战略、提供资金支持能力建设和适应行动、在“市长盟约”（CovenantofMayors）框架下引入适应、填补知识空白、进一步完善ClimateADAPT适应信息平台、在共同农业政策（CommonAgriculturalPolicy）等政策中推动气候防护（climateproofing）、提高基础设施弹性、促进保险和其他金融产品以提高投资和商业决策弹性等8项增强适应能力的行动[18]。同时，该战略还提出了建立成员国协调框架、加强气候变化适应的资金支持、适应政策的监控和评估等工作机制[18]。除了这些综合政策，欧盟还将气候变化纳入重要行业和领域的政策中，例如2008年已的海洋战略框架指令（2008/56/EC）。在成员国层面上，截至2012年，已有英国、德国、法国等15个国家制定了气候变化适应战略，14个国家制定了行动方案，部署本国适应气候变化的政策和行动。
英国是欧盟国家中积极应对气候变化的先行者，2008
年颁布了《气候变化法》，成为世界上首个专门针对减缓和适应气候变化立法的国家。该法要求组建气候变化委员会及适应分委员会，为政府提供减缓和适应气候变化的建议，并向议会报告进展。该法还要求国务大臣至少每5年一次向议会报告气候变化影响及其适应规划，同时也赋予国务大臣要求相关部门和机构汇报气候变化对该部门的影响及其适应政策和进展的权力。《气候变化法》颁布的同年，英国了《英格兰适应气候变化：行动框架》，其后苏格兰和威尔士政府相继了气候变化适应框架或战略。2013年7月，英国了《国家适应规划》，部署了建筑环境、基础设施、健康的适应型社区、农业和林业、自然环境、商业、地方政府等领域适应气候变化的具体目标、行动方案、责任部门和进度安排[19]。在部门和机构层面，按照《英格兰适应气候变化：行动框架》的要求，英国政府部门在2010年3月前均了本部门的气候变化适应规划。同时，根据《气候变化法》的规定，英国从2010年10月到2011年12月开展了第一轮部门和机构汇报，能源、交通、水等关键基础设施部门的约100个组织机构提交了气候变化风险及其适应方案的报告[20]，第二轮部门和机构汇报已于2013年7月正式启动[21]。
德国2005年的《国家气候保护计划》指出，需要在国家层次建立全面的适应方法[22]。2008年，德国制定了《适应气候变化战略》，分析了气候变化对人体健康、建筑业、水资源及海岸和海洋保护、土壤、生物多样性、农业、林业、渔业、能源行业、金融业、交通及其基础设施、工商业、旅游业等领域的影响和可能的适应行动[23]。2011年，德国出台了《适应气候变化战略的行动规划》，确定了扩大知识基础、促进信息共享和交流，建立联邦政府适应框架和工作机制，推动联邦政府直接负责的行动，开展国际合作和援助发展中国家等4项核心任务[24]。在制定国家战略和行动规划的过程中，联邦政府与各州密切合作，目前大多数州也制定了相应的气候变化适应战略和计划。对于关键领域和部门，德国通过在相关立法中纳入气候变化适应来提高其应对能力，例如：《空间规划法》、《建设法》、《水资源法》等已经把考虑气候变化减缓和适应列为其相应工作的原则[14]。
法国2004年的《气候规划》把提高全民气候变化意识和适应能力列为8项任务之一，计划通过宣传、教育、培训等方式提高公众意识，引导公众消费选择，通过支持一批气候变化适应研究项目提升适应能力，为制定全面的适应战略和规划奠定基础[25]。2006年，法国了《国家适应气候变化战略》，确定了适应气候变化的原则、目标和战略方向，并提出了农业、能源和工业、交通、建筑业、旅游业、银行和保险业、水资源、灾害预防、健康、生物多样性、城镇、沿海和海洋、山区、林区等重要部门、领域和区域的适应对策建议[26]。2011年，法国出台了《国家适应气候变化行动规划（2011-2015）》，该规划包含健康、水资源、生物多样性、自然灾害、农业、林业、渔业和养殖业、交通基础设施、城市规划和建筑环境等20个领域的84项行动和230条具体措施[27]。在区域层次，法国2010年颁布的环境法要求人口5万以上的区域应在2012年之前制定《气候和能源规划》，目前法国已有390多个地区制定了相应的规划。
2.2亚太地区主要发达国家
近年来，美国政府对适应气候变化的重视程度迅速提升。2009年，刚刚就任的奥巴马总统组建了跨部门气候变化适应工作组，其主要职能是帮助联邦政府认识和适应气候变化。该工作组由环境质量委员会、科技政策办公室和国家海洋和大气管理局共同主管，包含了20多个联邦部门的代表。同年10月，美国13514号总统行政命令要求所有联邦部门评估气候变化风险和脆弱性，研究本部门相关政策适应气候变化的方法。2011年，跨部门气候变化适应工作组了《联邦部门制定适应气候变化规划的实施指南》，指导各部门的规划制定工作[28]。2013年2月，联邦各部门首次了《气候变化适应规划》。除了制定本部门规划，联邦部门还开展合作，应对跨领域问题。例如，跨部门气候变化适应工作组2011年了《气候变化条件下淡水资源管理的国家行动规划》。2013年6月，奥巴马总统宣布了《气候行动规划》，部署了碳减排、适应气候变化以及引领国际社会应对气候变化等3项核心任务[29]。其中，适应气候变化涉及3方面行动，即：建立更强大、更安全的社区和基础设施，保护经济和自然资源，以及应用可靠的科学管理气候影响；在引领国际社会应对气候变化方面，美国将致力于提高全球应对气候变化的能力，包括：加强政府和社区的规划及其适应能力，开发新型金融风险管理工具，以及推广抗旱作物和管理实践[29]。
加拿大从1990至2005年了一系列应对气候变化的战略或规划，它们都提出加大科技投入，加深对气候变化影响及其适应的认识。2002年加拿大组建了跨政府部门气候变化影响和适应工作组，该工作组2005年制定了《国家气候变化适应框架》，但未被联邦政府采纳。2007年，加拿大政府责成环境部和自然资源部拟定适应框架文件，2011年《联邦适应政策框架》获得通过，确立了加拿大适应气候变化的愿景和目标、联邦政府的作用、优先行动的筛选标准[30]。加拿大还启动了“区域适应合作计划”，促进联邦政府、省、地区以及地方政府和组织在气候变化适应规划、决策和行动方面的协调与合作。
澳大利亚2007年了《国家气候变化适应框架》，把提高理解和适应能力以及降低关键部门和区域的脆弱性作为优先领域，其中关键部门和区域包括水资源、海岸带、生物多样性、农业、渔业、林业、人体健康、旅游业、住宅和基础设施及其规划、自然灾害管理等[31]。2010年，澳大利亚发表《澳大利亚适应气候变化：政府立场书》，明确了政府、行业和公众在适应气候变化中的责任，确定了国家层面优先行动的6个领域，即海岸带、水资源、基础设施、自然生态系统、自然灾害管理和农业[32]。2011年，澳大利亚政府委员会宣布成立气候变化特别委员会，支持部级气候变化政策的有效实施，并为联邦政府在政策执行过程中加强与州、地区和地方政府的联系提供平台。在区域层次，各州和地区也制定了与应对气候变化相关的法律、战略、规划等。例如，南澳大利亚州2007年颁布了《气候变化和温室减排法》，2012年了《气候变化适应框架》以及《实施气候变化适应框架的政府行动规划（2012-2017）》。
日本虽然尚未制定国家层次适应气候变化的战略或规划，但其十分重视气候变化适应研究，并在政府部门层次制定了相关政策。日本政府科技决策的最高机构――综合科学技术会议2010年了《建设气候变化适应型新社会的技术开发方向》，把强化绿色社会基础设施和创建环境先进城市作为适应气候变化的两大战略方向，其中涉及水资源、自然环境、可再生能源系统、紧凑型城市规划、信息化防灾、公众健康等领域，同时提出了相应的技术开发、社会体制改革等需求[33]。在部门层面，日本环境省、农林水产省、国土交通省、文部科学省等都开展了气候变化适应工作，了相应的研究报告、战略、计划、指南等，例如：环境省2010年的《气候变化适应方法》研究报告，文部科学省2010年启动的“气候变化适应研究计划”，国土交通省2010年的《洪水灾害的气候变化适应规划指南》。2011年，日本政府开始酝酿制定国家适应气候变化规划。
2.3主要新兴经济体国家
俄罗斯2009年了《俄罗斯联邦气候学说》，确立了应对气候变化的目标、原则、实施途径等，并明确了4项主要任务，即：建立气候变化领域的法律和管理框架以及政府规章，利用经济手段推动气候变化减缓和适应措施的实施，为制定和实施气候变化减缓和适应措施提供科技、信息和人才支撑，以及加强减缓和适应气候变化的国际合作[34]。2011年，俄罗斯了《2022年前俄罗斯联邦气候学说综合实施方案》，明确了应对气候变化的31项措施及其责任部门和进度安排[35]。
印度2008年了《气候变化国家行动规划》，确立了应对气候变化的原则和方法以及国家层面的8项行动计划，包括太阳能计划、提高能源效率计划、可持续人居环境计划、水资源计划、喜马拉雅生态保护计划、绿色印度计划、可持续农业计划以及气候变化战略研究计划，并成立了总理气候变化委员会，定期评估实施进展[36]。从2009年开始，印度的一些邦和城市也陆续了气候变化行动规划。
南非早在2004年就制定了《南非应对气候变化国家战略》，并把适应气候变化作为一项重要战略，提出了健康、水资源、畜牧业、农业、林业、生物多样性、经济等领域的干预措施[37]。2010年和2011年，南非相继了《国家应对气候变化绿皮书》和《国家应对气候变化白皮书》。在《国家应对气候变化白皮书》中，南非部署了水资源、农业和林业、健康、生物多样性和生态系统、人居环境（城市、农村和沿海）、灾害风险管理等重点领域的行动，提出了通过政策和规划评估及规章审计、职能和制度安排、与利益相关者合作、协调机制、交流和行为改变、管理对策、市场手段等途径实现气候适应型发展[38]。政府部门也根据《国家应对气候变化白皮书》的要求将气候变化适应纳入部门规划，例如：2013年1月，南非农业、林业和渔业部了《农业、林业和渔业部门气候变化规划》（草案）。
巴西2007年通过6263号法令，组建跨部门气候变化委员会和气候变化执行小组，并要求气候变化执行小组在跨部门气候变化委员会的指导下制定国家气候变化政策和国家气候变化规划。2008年，巴西了《国家气候变化规划》，确立了减缓和适应气候变化的7项目标，其中2项目标与适应相关，即：加强跨部门行动、降低人群脆弱性，以及识别气候变化影响、加强战略研究、降低国家适应的社会经济成本[39]。2009年，巴西通过联邦法律12187号确定了《国家气候变化政策》，制定了减缓和适应气候变化的目标、战略方向、保障机制等，同时要求颁布法令，制定部门规划。2010年，巴西7390号法令要求能源、农业、钢铁等部门在2012年4月16日之前制定气候变化减缓和适应规划，目前能源、农业、制造业、采矿业、交通、健康等部门已经了相应规划。
2.4最不发达国家
2001年公约第7次缔约方会议决定为最不发达国家设立工作方案，并设立最不发达国家基金支持该工作方案，特别是制定和实施《国家适应行动方案》。截至2013年5月，已有49个最不发达国家向公约秘书处提交了《国家适应行动方案》，以解决其最迫切的适应需求，优先项目的需求涉及水资源、粮食安全、公众健康、基础设施、预警系统和灾害管理、教育和能力建设等领域。2010年的第16次缔约方会议决定建立机制帮助最不发达国家在现有《国家适应行动方案》的基础上制定和实施《国家适应规划》，满足其中长期适应需求。
3国际气候变化适应政策发展的启示
回顾国际气候变化适应政策的发展历程可以看出，进入21世纪以来，适应在应对气候变化行动中已经获得了与减缓同等的重要性。多数发达国家从2006年开始制定专门的气候变化适应政策，包括法律、框架、战略、规划等文件形式，最不发达国家在公约资金机制的支持下也相继开展了《国家适应行动方案》和《国家适应规划》的编制工作，因此制定专门的气候变化适应政策已经成为必然趋势。
我国2007年了《中国应对气候变化国家方案》，把减缓温室气体排放和提高适应气候变化能力并列作为我国应对气候变化的主要目标和任务，提出了适应气候变化的重点领域以及技术和能力建设需求。同年，我国启动了《中国应对气候变化科技专项行动》。从2008年开始，我国每年《中国应对气候变化的政策与行动》报告，其中包括适应气候变化的工作和成效。近几年，我国开展了适应气候变化国家战略专题研究，并且正在组织制定《国家适应气候变化战略》和《国家应对气候变化规划》。在地方层次，我国31个省、自治区、直辖市在2009年完成了应对气候变化方案的编制，2011年以来各地在《地方应对气候变化规划编制指导意见》的指导下开始编制应对气候变化规划。在部门层次，近几年科技、林业、海洋、气象、工业等部门制定了应对气候变化的行动规划和方案，部署了与适应相关的工作，例如《“十二五”国家应对气候变化科技发展专项规划》等。由此可见，我国在气候变化适应政策部署方面已经取得重要进展，但与世界主要国家特别是发达国家相比，我国还存在以下差距和不足。
（1）从适应政策的表现形式来看，目前包括我国在内的几个新兴经济体国家（如俄罗斯、印度等）制定和实施的气候变化政策仍然是包含减缓和适应的综合性政策，尚未形成专门的适应政策。我国近几年开展适应气候变化国家战略专题研究，组织制定《国家适应气候变化战略》，实际上体现了国际气候变化适应政策的发展趋势。气候变化适应政策的科学制定需要以相关的影响、脆弱性和适应研究为基础，因此在适应政策制定过程中可以进一步明确国家适应气候变化的重点领域和区域、技术需求和资金需求，这对于发展中国家合理分配应对气候变化的资源以及在公约下争取技术和资金等资源具有重要意义。
（2）从适应政策的制定依据来看，发达国家通常是在系统开展气候变化预测、影响评估和风险评价研究的基础上制定气候变化适应政策的，而发展中国家制定适应政策的基础相对薄弱，通常是以本国有限的、分散的研究成果作为依据。以英国为例，1997年英国启动了气候影响计划，2009年完成了新一轮的气候预测研究，2012年完成了气候变化风险评估，在此基础上英国于2013年了《国家适应规划》。我国《应对气候变化国家方案》于第一次《气候变化国家评估报告》之后，其中关于气候变化对我国的影响引用了后者的结果，但后者对于气候变化影响的评估相对薄弱。目前，我国在气候变化领域的研究水平与发达国家相比还存在差距，需要进一步加强气候变化预测、影响评估、脆弱性和风险评价技术研发，为开展气候适应研究提供统一的信息共享平台，缩短科学研究与决策应用的差距，从而为国家、地方和部门制定专门的气候变化适应政策提供共同科学基础。
（3）从适应政策的战略定位来看，发达国家的气候变化适应政策除了部署本国的任务之外，还特别突出援助发展中国家增强气候变化适应能力，并在气候变化适应方面发挥国际引领作用。例如，美国2013年的《气候行动规划》把引领国际社会应对气候变化作为一项核心任务，而日本在《建设气候变化适应型新社会的技术开发方向》中也指出，通过发达国家之间合作以及发达国家向发展中国家提供援助，提升整个国际社会应对气候变化的能力，同时在绿色社会设施建设等领域发挥国际引领作用。与之相比，发展中国家的气候变化适应政策则主要关注本国需求以及如何利用国际资源满足本国需求。随着我国国际地位的提高、应对气候变化南南合作的增多以及海外利益的发展，我国未来气候变化适应政策除了立足本国需求之外，还应当重视在气候变化适应领域与发达国家和发展中国家开展合作的战略和策略研究，关注气候变化对我国海外利益的影响及适应。
（4）从适应政策的内容构成来看，发达国家在适应政策中通常会明确规定政策目标、重点部门或领域、具体任务、责任部门、进度安排、评估机制等内容，因此政策具有很强的可操作性，对于责任部门也具有严格的约束力，而发展中国家气候变化适应政策的内容多是对适应部门、领域及其任务的原则性描述。我国《应对气候变化国家方案》确定了农业、林业、水资源等重点领域适应气候变化的任务，但是没有明确具体的责任部门，也缺乏可量化的评估指标。因此，我国应开展气候变化适应政策制定的方法学研究，特别是研究在调整现有政策和制定新政策时纳入气候变化因素的方法以及政策影响评估的方法，提高政策内容的科学性、合理性、完整性、可操作性和可度量性。
（5）从适应政策的实施机制来看，发达国家通常会针对适应政策配套建立相应的监控和评估机制及方法，定期评价政策的实施进展和效果，而发展中国家的气候变化适应政策中或是没有提及，或是提及但未做具体安排和后续部署。我国《应对气候变化国家方案》对适应气候变化任务的责任部门、评估指标、监控和评估机制均未做规定。因此，我国应加强气候变化适应政策实施机制的研究，包括体制安排、监控和评估方法、反馈机制、政策障碍、能力建设等，开展气候变化适应相关政策实施的动态监控和评估，建立适应性管理机制。
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气候变化应对建议范文篇11
技术转让通常发生在私人领域，由民商法律调整，主要包括知识产权法、合同法等部门法对其规范和保护，侧重对技术转让方私权的保护，强调转让方与受转让方之间的意思自治和私权神圣。
﹙一﹚气候技术转让的国际法依据从国际立法的成果看，目前并无统一的国”际法规范技术转让，已有的是以世界知识产权组织管理的系列条约、联合国体系中的国际条约或国际法文件及世界贸易组织体系下的与知识产权有关的贸易协议等为主的国际法体系。从《联合国贸易发展会议》2001年编撰的有关国际技术转让的文集看到，多边条约性质的国际法文件总共28个，涉及环境或环境保护约15个，超过总数一半［1］。气候变化国际法是与气候变化有关的技术转让的主要国际法律依据。总体而言，《框架公约》只是对无害环境技术转让作原则性规定，《京都议定书》也仅是在《框架公约》基础上稍作细微的具体化，涉及技术转让的内容主要还是见于历次气候大会的相关会议决定之中。《框架公约》在第4条第5款就作出规定，“发达国家应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向发展中国家转让或使它们有机会得到无害的环境技术和技术诀窍”，这一条款是技术转让最重要的国际法来源。《京都议定书》是迄今为止具有法律效力的气候变化国际法规范，对技术转让的条款规定较《框架公约》具体。比如，第2条第1款规定，为履行排放量限制和削减指标的承诺以促进可持续发展，缔约方均应促进、研究、发展和增加使用可再生能源、二氧化碳减排技术和对环境无害的先进新技术；第3条第14款规定，发达国家应当履行将对发展中国家缔约方不利的社会、环境和经济影响降到最低程度，考虑包括资金筹措、保险和技术转让等措施来减少气候变化的不利影响；第10条﹙c﹚项进一步规定，发达国家应该制订政策和方案，以便有效转让公有或公共支配的有益于环境的技术，并为私有部门创造有利的环境以促进和增进转让和获得有益于环境的技术”。《京都议定书》较《框架公约》进步之处在于，不再局限于宣示口号，而是提出了一些技术转让的具体措施，包括敦促发达国家制定政策与方案，为私人部门创造有利于技术转让的良好氛围。世界气候大会所形成的会议决定也是气候技术转让的主要法律依据，几乎在历届会议决定之中都有涉及。自COP3以来，为落实减缓承诺，几次比较重要的气候大会通过了一些决定突出技术开发与转让的重要性和必要性。从表1可以看出，每次气候大会都在之前取得的成果上有所突破，历次大会的重要决定除不吝对技术转让的重要性加以表述外，更重要的是在解决技术转让的具体办法方面，气候大会循序渐进地提出一些切实方案。1998年布宜诺斯艾利斯大会决定建立协商进程，2001年马拉喀什会议决定设立技术转让专家小组和技术转让行动框架，2007年巴厘岛会议将技术确定为应对气候变化的四个决定性措施，2010年坎昆会议决定创建技术执行委员会、气候技术中心和网络两个技术机构，2011年和2013年的两次会议是对气候技术中心与网络的职权、工作范围、作用、模式和程序等内容作更进一步的规定，但2012年多哈气候大会几乎没有对技术开发与转让有任何表述，这在一定程度上可能表明，应对气候变化的技术开发与转让议题开始被边缘化或忽略。
﹙二﹚气候技术转让的国际法冲突及其根源气候技术转让的国际法冲突主要是在气候变化国际法与专利国际法之间产生，国际法冲突的实质又是气候技术受专利法的私权保护与基于气候环境的公共利益之间的对立。1.气候技术转让的国际法冲突从现有的可操作及权利义务明晰程度上看，气候技术转让的国际法依据还包括知识产权法，甚至主要适用该法律制度。气候技术在内涵方面与专利法调整的传统专利并无二致，权利客体的重叠，使得气候技术及其转让同时适用气候变化法和专利法，气候技术转让因此与知识产权之间发生密切关系。国际知识产权制度对发达国家将气候技术转让到发展中国家是否造成了阻碍？就此问题，发达国家与发展中国家的观点和立场截然相反，发达国家主张应该加强知识产权对气候技术的保护，不应该为气候变化而专门设置知识产权制度，现有的知识产权不会成为气候变化的障碍①，甚至有些国家建议取消气候谈判的知识产权议题②；发展中国家则认为严格的知识产权保护提高了技术转让的成本，应当对气候变化技术的国际知识产权制度进行调整，以促进气候变化技术的有效转让［2］。事实上到底如何？如前述发展中国家所言，知识产权在很大程度上的确阻碍了气候技术转让，知识产权制度对私权的严格保护使得气候技术转让变得极为困难，发展中国家，特别是最不发达国家获取技术的经济成本极大，实践中也难以发生实质性的技术转移，特别是核心技术转让，这对发展中国家减缓和适应气候变化及其带来的负面影响变得极为艰难，进一步加剧了发展中国家气候生态的脆弱性，尽管上述气候变化法律及其系列决定文件一再强调发达国家有义务对发展中国家转让气候技术，但事与愿违，在刚刚闭幕的2014年联合国气候峰会上，发展中国家依然在强烈呼吁发达国家应尽快落实其之前的一系列有关技术转让承诺③。面对这一窘境，《框架公约》下的国际气候会议试图通过书面文件形式厘清气候技术转让与知识产权之间的模糊关系，2001年马拉喀什气候大会最后达成的《马拉喀什协议》在相关的决定中专门述及知识产权保护问题，要求各方在知识产权政策的应用上避免阻碍技术转让④。另外，《公约》下长期合作行动问题特设工作组第七届会议2009年会议报告附件案文汇编作为非正式文件首次提及技术转让与知识产权保护的关系，强调需要确保关于知识产权的国际权利和义务与《公约》目标相互支持而非背道而驰⑤。从法律关系的客体来看，气候变化国际法是规范气候技术及其转让的特别法，知识产权法是一般法，依照“特别法优于一般法”法理，气候技术及其转让应该优先适用气候变化国际法，但现实情况是，气候技术转让实际上还主要由包括TRIPs协议在内的国际贸易和知识产权法律制度来调整和规范。究其原因，主要是因为气候变化国际法对技术转让的规定缺乏操作性和强制力，“特别法优于一般法”在气候技术转让方面无法适用，另外，知识产权制度过度强调私权保护，公共利益的灵活性条款适用极为困难。2.气候技术转让法律冲突的根源分析首先，国际环境法具有的“软法”﹙softLaws﹚性质决定了《京都议定书》虽有法律效力却无强制力，虽对发达国家减排义务有具体规定却无法对相关国家违约行为作出相应惩罚，虽有严厉措辞被频繁使用却因过于原则性和任意性给法律适用留下极大的自由裁量空间，诸如“适当、鼓励、尽力”等概念表述几乎充斥整个条约文本，同时也缺乏足够的激励措施吸引相关国家遵守条约。《京都议定书》的现状使得气候技术转让也无法得到很好地履约，首先是对其概念没有作明晰界定，正如上文所述，概念是法的要素之一，没有清晰的概念界定，就无法确定权利客体，自然也构不成法律关系，更徨论权利和义务内容；其次，对技术转让的具体操作、权利享有和义务承担及不遵约的法律后果等方面没有作明确规定，使得气候技术转让的预期落空。上述气候大会决定是有助于推进气候技术转让，比如，2001年《马拉喀什协议》决定成立技术转让专家小组，2010年《坎昆协议》决定建立与气候变化相关的技术机制，包括成立技术执行委员会和气候技术中心与网络，但从性质和实施效果上看，这些决定没有法律约束力，更像是政治宣言。以清洁能源技术转让为例，《京都议定书》第12条规定了清洁发展机制﹙CDM﹚条款，据此规定，发达国家可以通过CDM项目在2000年至2012年间的减排量计入其总的减排量之中［3］，发展中国家因此也可获得必要技术，理论上有助于激励发达国家积极向发展中国家转让气候技术，但实践并不理想，发达国家在利益驱动下，并没有转让核心技术，发展中国家仍为气候技术转让支付高额的专利许可使用费，应对气候变化的现状不进反退。其次，国际层面保护各国技术专利的国际法规范主要是《与贸易有关的知识产权协定》﹙下称“TRIPs”﹚。根据TRIPs协议第27.1条规定，专利一般可授予所有技术领域的任何发明①，该协定强调对知识产权进行确权和保护私权，对技术转让从而实现社会价值不太关注，从TRIPs协议对技术转让仅有零星的原则性规定可见一斑，第7条和第8条规定了协议的目标和原则，第66.2条特别要求“发达国家成员应鼓励其域内的企业和机构，促进对最不发达国家成员的技术转让，以使它们创造合理的和独立发展的技术基础”，但实践中难以适用。在协议中有关强制许可条款中，未提及“应对气候变化”是需要特殊考虑的公共利益。目前只有涉及公共健康领域的药品专利技术可以强制许可实施，但适用条件却极为严格，必须是发展中国家受到公共健康紧急情势困扰，2005年WTO总理事会通过了《修改TRIPs协定议定书》，在第31条之下增加第31条之二条款，允许利用强制许可所生产的药品出口至在医药领域缺乏生产能力的国家，这被认为是在公共健康、药品的获取与专利保护问题上，国际社会形成一种新的人道主义价值取向［4］，有学者认为这是迄今为止TRIPS协议框架最新的、也是最重大的发展［5］。
二、气候技术转让国际法的调适进路
如何打破知识产权对气候技术转让已构成的实质障碍？在知识产权法律制度既存的现实条件下，能否考虑通过国际法律制度的调适或重置来解决或缓和上述冲突关系？从本质上来讲，知识产权法为气候技术转让这一动态过程的顺利发生提供了静态的制度保障，明确和保护了气候技术的产权归属及权利人正当的无形财产，理论上应该可以充当在发达国家与发展中国家之间气候技术转让过程中利益平衡的“调节器”［6］。
﹙一﹚法律生态化作为调适的指导原则法律生态化是指从环境保护的理念出发，对现有各部门法从观念到法律制度进行更新、改造，使法律朝着有利于生态环境保护的方向发展，实现法律理论以及法律制度的生态化［7］。美国法社会学家诺内特和塞尔兹尼克也提出“回应型”法律是未来法律改革的方向，相对于关注形式理性的自治型法律而言，回应型法律是现代法制的一种实质理性追求，它把社会的压力理解为认识的来源和自我矫正的机会［8］，气候变暖的严峻现实，迫使现有的知识产权制度作出回应。知识产权制度的生态化指向演化为国际知识产权制度的改革和发展趋势。2008年6月WIPO举办的一个专题研讨会就专门讨论了多边环境协定下知识产权在技术开发和转让中的作用，同年9月第41届国际保护知识产权协会年会将环境技术与知识产权保护列入大会议题，2009年世界知识产权日宣扬的“提倡绿色创新”主题强调知识产权对推进研发绿色技术和环保产品的重要作用［9］，表明国际知识产权制度必须朝生态化方向发展和改革，如前世界自然保护联盟副主席HEAkikoDomoto所言，“20世纪的法律以经济增长和发展为基础，但21世纪要求从环境角度，尤其是从全球变暖、生物多样性退化以及污染等重大环境问题的角度重新评判所有的法律”［10］。因此，为更好地转移气候技术，使全球应对气候变化措施真正落到实处，特别是为广大发展中国家更好地适应气候变化，当以生态化为指导原则对既存的国际知识产权制度加以调适，以利于气候技术由发达国家转向发展中国家。
﹙二﹚利益平衡作为调适的法理依据气候技术转让的国际法冲突根源在于利益冲突，共同的气候利益和知识产权之间的冲突。共同的气候利益不仅受国际气候法调整规范，也应该在知识产权制度内得到体现。从本质上来讲，知识产权制度就是一个利益平衡的制度，指制度内的每一方都同时达到最大目标而趋于持久存在的相互作用形式，知识可以看成是一定的信息，知识产权就是信息产权，在一个特定时期内，信息是有限的，信息的专有和公有具有此消彼长的关系，专有成分太多会影响公众对信息的获取及信息的自由流通，公有成分太多，则会形成知识产权的弱保护，不利于知识产创新，造成原动力不足［11］，知识产权制度应当在信息的专有和公有之间达成适当的平衡。就气候技术而言，其本身具有公共利益特性，就是说对其发明创造最终的目的是为应对全球气候变化，它的社会价值主要体现在这里，为了激励人们更多限度的自由创造，以专利制度对其进行私权保护，无可厚非，但如果一味强调对专利权利人的私权保护，势必造成对专利信息的垄断，不利于社会对信息的获取，不利于技术的传播和扩散，发展中国家或支付巨额专利许可费来获取技术，或因无力承受巨大经济代价，陷于减缓和适应气候变化的极度茫然，这与共同的气候环境利益保护及专利制度“促进公众充分获取专利信息”的初衷背道而驰。因此，以利益平衡为法理依据调适知识产权制度，衡平气候公共利益和私有知识产权，针对现有知识产权制度对涉及公共利益条款稀少、多为原则性规定和难以适用、操作等困境现状进行调适，增加公共利益适用的范围、内容和具体化程度。
﹙三﹚基于环境利益的强制许可作为调适路径基于利益平衡的法理，实施以保护环境利益为目的的强制许可是气候技术转让国际法调适的具体路径，具言之，就是在TRIPs协议中增加对气候技术转让的强制许可适用条款。专利权是一种独占的垄断权，未经权利人同意，任何单位和个人都不得以营利为目的实施该专利，但为了平衡专利权人财产私益和社会公共利益，专利制度对利权人的权能进行限制，强制许可是最典型的限制形式之一，也是知识产权制度利益平衡理念的具体表现。气候技术能否适用强制许可？强制许可的发生基于以下三个原因：为了公共利益目的强制许可、普通强制许可和交叉强制许可［12］。其中，为了公共利益的许可可以作为气候技术强制许可的原因，因为气候技术转让本身就是为了实现公共的气候环境利益，特别是最不发达国家对气候利益的获得尤为迫切，这直接关乎其生存问题。但目前TRIPs协议和各国的专利制度并未将环境作为公共利益加以考量适用强制许可。TRIPs协议第31条虽然规定了专利的强制许可，允许在国家处于紧急状态或有其他极端紧急情况或有公共的非商业使用情况时，各成员国可以在未经专利人许可而使用其专利，但有严格的条件限制，因为没有对这些情况加以细化，发达国家和发展中国家一直以来对强制许可的适用存在明显分歧。直到2001年多哈WTO部长级会议通过《关于TRIPs协议与公共健康的宣言》﹙多哈健康宣言﹚第一次列将公共健康危机明确列为上述强制许可事由，《多哈健康宣言》的意义是积极的，因为它确认了公共健康应优先于私人财产权，并且明确WTO成员充分利用TRIPs协议中的弹性条款的权利［13］，2005年WTO理事会通过《修改TRIPs协定议定书》，以法律形式将基于公共健康作为强制许可事由确定下来并在内容作了适当扩充。调适国际知识产权制度对气候技术转让的规定从TRIPs协议对强制许可的规定条款入手。前述分析可知，知识产权制度终极目标是实现知识信息的社会传播和公共利益，现有的知识产权制度过度保护知识财产权而轻视公众利益，是工业革命以来崇尚经济利益至上的理念使然，气候变化应对刻不容缓，涉及广泛的环境利益，如上文所述，现代法律制度改革应朝生态化方向发展，经济利益和环境利益之间达到平衡状态是其内在要求，只有利益平衡才能维持机制的长久存在。因此，气候技术作为减缓和适应气候变化的重要途径，发达国家向发展中国家传播和扩散气候技术的重要性不言而喻，气候技术转让作为公共利益被明确列入现有的知识产权制度之中具有充分的法理依据。2013年3月，由厄瓜多尔向TRIPs理事会提交的一份题为《知识产权、气候变化与发展》议案作为“其他事项”被提上会议议程，并引起会议各方长时间讨论，在今年2月和6月的TRIPs理事会上更是被作为主要议题讨论。议案认为当前包括TRIPs协议在内的国际知识产权制度阻碍了环境友好技术﹙EnvironmentalSoundTechnology﹚的使用与发展，必须对TRIPs协议进行修正，参照2001年《关于TRIPs与公共健康的多哈部长宣言》，缩短绿色技术的专利保护期限、放款TRIPs协议的灵活性条款适用及参照特殊药品专利增加对气候技术强制许可适用①。厄瓜多尔同时表示将在今年10底召开的TRIPs理事会上提出进一步的修改意见，该议案得到很多发展中国家的支持，包括中国、巴西和印度在内的新兴发展中大国家，当然，由于触犯了发达国家的知识产权利益，受到包括美国、欧盟在内的强烈反对①。可以想象，气候技术转让与知识产权的问题必将成为发达国家与发展中国家在未来WTO及TRIPs理事会内争论的重要议题。强制许可的具体操作包括，首先要对气候技术的概念作清晰界定，将涉及气候变化的技术类型化，将涉及重要公共利益的气候技术抽离出来，与其他的一般技术或主要是商业用途技术相区别，于那些发展中国家迫切需要的基础技术允许在TRIPs协议下适用灵活性条款强制许可，放宽对最不发达国家减缓和适应气候变化相关技术的专利保护条款适用条件制约。其次，在TRIPs协议有关强制许可的条款中将气候技术及其转让明确为基于公共利益的强制许可事由，将气候环境与公共健康一起，规定为人类的公共利益，适用强制许可实施。
三、结论
气候变化应对建议范文1篇12
应对气候变化或成企业必履“契约”
有公开资料显示，联合国正在积极推进全球政府间应对气候变化的具有法律约束力的公约的缔结，希望能在2015年12月之前，推出具有法律约束力的全球应对气候变化公约，并使该公约能于2022年正式生效。
“到2015年，我们还要制定出可持续发展议程，作为可持续发展的路线图和指南。”联合国秘书长潘基文在专门为峰会录制的视频贺词中说，气候变化与和平、安全、可持续发展等问题息息相关，目前中国政府、企业界和民间组织正在积极推动的工作，让他看到了全球应对气候变化的希望。
与会很多企业都表示，在全球契约十项原则，特别是有关环境的三项原则倡导下，企业已经自发、自觉地进行技术升级改造，实现节能、降耗、减排，探索低碳可持续发展的路径。
在峰会上，中石化正式向社会了“碧水蓝天”环境保护专项行动计划，承诺在2013年-2015年，对803个项目进行环境保护综合治理，促进生态文明和美丽中国建设。
中国建筑材料集团公司将低碳技术融入到产品研发、工艺设计、原材料使用、现场管理和客户服务全过程。巴斯夫实施综合能源管理，使用高效技术生产蒸汽和电力，鼓励所有生产基地使用环保燃料，进一步减少空气污染物排放等。
“企业的行动，彰显了他们在应对气候变化等方面积极负责任的态度，树立了行业榜样。”中国企业联合会、中国企业家协会会长王忠禹说。
联合国全球契约组织总干事乔治·科尔认为，在人类目前共同面临的气候变化、环境保护等全球性问题面前，作为问题解决主体的企业的努力不仅将促进绿色低碳技术与办法的传播和应用，也将带给企业发展新的思路，创造新的价值。
此次峰会形成的三个成果性文件：中国的企业领袖首次共同发起并签署的《中国企业应对气候变化倡议书》、《中国青年关注气候变化倡议书》、《中国上市公司董事会秘书建设生态文明履行社会责任倡议书》，将提交给中国政府和将于9月份在纽约召开的联合国全球契约领导人峰会以及11月份在华沙召开的联合国气候变化大会。
作为目前世界上规模最大和影响力最广的企业社会责任国际组织，联合国全球契约组织旨在呼吁联合国以及各国政府携手企业，共同致力于应对全球化进程中的各种挑战，参与解决人类共同面临的一些世界性重大问题。