政策法规论文(6篇)
政策法规论文篇1
内容提要:本文力图开辟一个新的犯罪学研究领域——“制度犯罪学”(institutionalcriminology)。传统犯罪学理论以纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究，制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间的结盟，以科学的态度和方法，再加上政策学、政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。制度犯罪学坚持认为，犯罪问题是一个公共政策问题。基于这一认识，制度犯罪学关注以下具体问题：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(shouldtodo)、能够做什么(cando)、打算或不打算做什么(choosetodoorchoosenottodo)、已经做什么(havedone)。制度犯罪学研究使犯罪学由一门纯粹的实证科学走向一门具有政治献策功能的决策科学。
本文力图开辟一个新的犯罪学理研究领域——“制度犯罪学”(institutionalcriminology)，并把它视为可以与犯罪生物学、犯罪心理学和犯罪社会学比肩而立的犯罪学“第四支柱”。传统犯罪学理论以所谓纯实证的态度和方法对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行研究；制度犯罪学则是科学与权力或科学知识与权力知识之间联盟的结晶，它把犯罪问题视为一个公共政策问题，强调以科学的态度和方法并辅以政策学或政治学的眼光，研究在既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。由于本文只是对制度犯罪学研究的“破题”之作，故称“初论”。
一、什么是制度犯罪学
(一)制度犯罪学的关注焦点和研究内容
所谓制度犯罪学，就是对公共政策的犯罪学分析，准确说，就是对作为制度的公共政策与犯罪问题之间相关性的分析。公共政策与犯罪问题之间的相关性，是制度犯罪学关注的基本对象。
制度(institutions)即规则，是由演化或者设计而来的行为规则或行动准则。由设计而来的规则叫做正式制度(formalinstitutions)，是一些政治人(如选举产生的立法人员、国家行政官员等)通过一定的政治程序或立法程序而制定的行为规则；在人类经验中逐渐演化而来的规则叫做非正式制度(informalinstitutions)。①习惯、传统、伦理道德规范等，是由演化而来的非正式规则；政府(包括执政党、国家立法机关、国家行政机关和国家司法机关)制定的法律、法规、政策、规章等，是基于政府权威设计而来的正式规则。本文所称“制度”，特指正式制度。制度犯罪学研究的是正式制度及其与犯罪问题之间的相关性，基本上不涉及非正式制度与犯罪之间的关系。关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，主要是犯罪社会学的任务。犯罪社会学关于非正式制度与犯罪之间关系的研究，或可能算作“潜制度犯罪学”。当然，在讨论文化政策与犯罪之间的关系时，难免会论及诸如传统文化的扬弃与社会主义核心价值体系的树立问题，这个问题或多或少地会涉及对非正式制度的犯罪学评价。
正式制度可以分为社会基本制度(社会的基本政治制度和经济制度，例如社会主义制度或资本主义制度)和社会基本制度框架下的具体制度两个层面。在基本制度框架下的具体制度即公共政策(publicpolicy)。②广义制度犯罪学的研究内容涵盖社会基本制度和所有的公共政策。但是，本文所称的制度犯罪学，仅指对公共政策及其与犯罪问题之间相关性的研究。换言之，制度犯罪学研究是在既定的社会条件下展开的，它所研究的仅仅是既定社会条件下公共政策与犯罪问题之间的相关性。这里所说的“既定社会条件”，不仅是指既定的社会基本制度，还指社会生产方式生产关系相对稳定的社会生活类型。
这种在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学，不就社会基本政治制度和经济制度进行犯罪学评价，不讨论社会性质(姓“资”姓“社”)与犯罪的关系问题，不讨论罪的社会起源或者根源问题，也不讨论社会急剧动荡时期的犯罪问题(例如战争以及战争政策与犯罪的关系)。关于这些问题的研究，当属“元制度犯罪学”研究。“元制度犯罪学”或可称作“犯罪政治学”或“犯罪政治经济学”。相对于“元制度犯罪学”，在既定社会条件下展开研究的制度犯罪学属于“具体制度犯罪学”，或可称“犯罪政策学”。
“具体制度犯罪学”只就既定社会制度下的具体公共政策(如产权制度、人口政策、财政政策、产业政策、社会保障政策、教育政策等)以及政策过程进行犯罪学评价，它只关注具体公共政策的性质及其变化对犯罪状态的影响，即对犯罪现象量的增减、类型结构变化所产生的影响。之所以要做如此限定，一是为了给制度犯罪学研究确定一个基本的研究前提，避免制度犯罪学研究陷于单纯的意识形态论战；二是考虑到只有在既定的社会条件下和在社会常规性运动的情况下公共政策的活跃性及其对犯罪问题影响的重要性才能够凸显出来，因而在既定基本的社会制度条件下展开研究才更具有现实意义。
制度犯罪学或具体制度犯罪学关注的焦点问题是：政府在解决犯罪问题中的作为如何？在解决犯罪问题过程中政府应当做什么(shouldtodo)、能够做什么(cando)、打算或不打算做什么(choosetodoorchoosenottodo)、已经做什么(havedone)等问题。
为此，制度犯罪学或“具体制度犯罪学”主要研究以下具体内容：
——公共政策的好坏(如是否公平、是否决策失误)对犯罪状况的影响；
——政策时机(如政策出台时条件是否成熟、社会心理承受力如何)对犯罪状况的影响；
——政策执行(如是否违法行政)对犯罪状况的影响；
——公共政策的变动对刑事政策的影响(如对法定犯罪圈的划定的影响)；如何通过公共政策解决或克服犯罪问题；
——公共政策在防治犯罪方面的机会成本；等等。
社会管理体制(如政治体制、经济体制)与犯罪的关系问题，不应当被视为“元制度犯罪学”问题，而应当视为“具体制度犯罪学”问题纳入制度犯罪学的研究范围之中。
(二)制度犯罪学的基本命题与核心观点
在既定的社会条件下，公共政策与犯罪问题之间具有明显的相关性，犯罪问题是一个公共政策问题；作为公共政策问题的犯罪问题，应当通过良好的社会治理和良好的公共政策来解决，而不应当过分依赖于刑事政策或刑罚压制来解决。这是制度犯罪学的基本命题和核心观点。
围绕上述基本命题和核心观点，制度犯罪学坚持如下具体观点：
1.在现代社会中，公共政策是影响犯罪状况的最为活跃的因素或变量。在既定的社会条件下，对社会发展的方向和速度实际起着引领和调控作用的是公共政策。公共政策是一把“双刃剑”，好的公共政策有助于犯罪问题的解决，坏的公共政策则会导致或者助长犯罪问题的发生。
2.犯罪问题对于公共政策具有反作用。从犯罪经济学角度看，一定规模的犯罪现象是一个特殊的“社会产业”，也是社会资本的巨大损耗。一国的犯罪情况是该国基本国情的一部分。国家和政府进行公共决策时不能无视犯罪问题的存在，不能不考虑公共政策的社会治安方面的成本和收益。
3.应当通过公共政策解决犯罪问题。好的公共政策，就是好的犯罪对策。能够较好地处理公平与效率、发展与稳定等重大问题，促进社会和谐发展，减少社会问题出现的公共政策是好的公共政策，与预防和控制犯罪的专门对策协调配套的公共政策是好的公共政策。
4.保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序，是政府应当提供给社会的一个公共物品(publicgoods)。③犯罪问题的有效控制和适当解决，主要是政府的责任，而不能全部委之以公众。好的公共政策需要有好的体制和好的政府作保证。公共政策的好与坏，取决于体制的好坏以及政府(以及执政党)决策水平和执政能力的高低。
5.通过公共政策解决犯罪问题，是政府的一种“治道”，它追求的是对犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决。犯罪问题的政治解决和文化(伦理)解决，关键在于政治上的良治、文化(伦理)上的纯美以及社会关系的和谐。从本质上说，犯罪问题的解决过程是一个社会设计和人性管理过程。完善的社会、纯美的文化(伦理)加上全面发展的人，是有效解决犯罪问题的根本性条件。通过公共政策解决犯罪问题，是科学发展观、构建和谐社会的社会政治构想以及建立社会主义核心价值体系的文化(伦理)思想的内在要求。
(三)制度犯罪学的研究工具：政策分析(policyanalysis)
政策分析是科学家与决策合作中产生的一个“混血儿”(hybrid)[1]102。在制度犯罪学中，政策分析是犯罪学家与公共政策相结合的一个适当途径，也是制度犯罪学最基本、最重要的方法和最基本研究的工具。
所谓政策分析，就是对具体公共政策的制定及其执行效果进行分析和评估。政策分析是一种个案研究方法。政策分析不仅要做到定性分析与定量分析相结合，而且允许进行政治和伦理方面的价值评判。政策分析的主要特征是：对公共政策加以解释而非描述；探究公共政策的原因和结果；尝试发出现适用于各种政策领域的一般性理论[2]41。政策分析的主要目的是甄别好的公共政策与坏的公共政策，并提出一定的政策建议(policyadvocacy)。
在制度犯罪学研究中，政策分析的重点是对公共政策的社会治安效果加以分析、评估，即对某一项公共政策对社会治安的影响程度以及该政策在社会治安方面的机会成本大小进行分析、评估，最终据以提出合理化的公共政策建议。
制度犯罪学中的政策分析，核心是要查明制度与犯罪问题之间的相关关系或因果关系。其具体分析方法，既可以是描述性的，也可以是解释性的；④既可以是定性的，也可以是定量的。⑤运用统计学方法分析制度与犯罪问题之间的相关关系，寻求制度与犯罪问题之间的统计学因果联系或概率性因果联系，是查明制度与犯罪问题之间在无因果联系或高度相关关系的重要手段。
二、公共政策是影响犯罪状况的“有形之手”
制度或公共政策是一只影响犯罪状况的有力的“有形之手”，现代社会中的犯罪变动在相当大程度上取决于制度或作为制度的公共政策的取向及质量。
对于人类社会来说，制度有其必要性。制度以及作为制度的公共政策事实上是一种社会团结的“黏合剂”，也是社会发展和个人行为取向的“指引器”。它对于人类社会的安全与稳定有着重要的作用。政治学和政策学把公共政策的功能归结为以下几点：一是导向功能，即公共政策作为规范公众行为的社会准则，而在行动和观念上引导公众，告诉人们应当做什么和不应当做什么。这种导向作用，在社会变革期或转型期表现得尤为明显。二是管制功能，即公共政策旨在避免不利因素出现而对目标群体产生的约束和管制的功能。可以分为积极管制(激励)和消极管制(惩罚)两种。三是调控功能，即公共政策对利益冲突的调节和控制功能。四是分配功能，即公共政生对社会利益和资源分配与再分配的功能。其中所要解决的一个关键问题是恰当处理公平与效率问题[2][3]。
也许正是由于作为正式制度的公共政策具有上述功能，这只组织和调整社会的“有形之手”，也就同时成为了影响犯罪状况与动态的“有形之手”。政治学和政策学所概括出来的公共政策的上述每一种功能是否发挥，都与社会稳定与否以及社会犯罪状况有着密切的联系。
作为正式制度的公共政策，有着难以克服的“双面性”或“双重性”。一方面，它起着组织社会、引导社会、压制犯罪和维护社会秩序的作用；另一方面，它又可能给社会及人类带来伤害和副作用。从终极意义上讲，当国家以及由其生产的正式制度无比强大时，会极大地压制社会，不仅使人类付出自由代价和经济代价，还会产生专权、官僚主义以及种种政治罪恶。从现实来看，国家政治权威以及由此而生的正式制度(公共政策)的存在，也给人类带来了新的问题：政府可能违法行政和侵犯人权，权力可以被用来“寻租”并产生腐败，法律和公共决策可能“自摆乌龙”而引发种种违法犯罪。“规则是个好东西”，⑥但规则(制度、政策)也自有规则(制度、政策)之弊。从犯罪学角度说，正式制度以及作为正式制度的公共政策，不仅调整着社会，而且影响着社会的犯罪状况。任何国家中的犯罪现象，总是以一定的制度(政策)为背景而存在和变动。
现代社会的每一步变迁和每一次转型，几乎都离不开政府的主导和政策的推动。一次社会转型，就意味着一次制度设计和公共选择。在社会转型过程中，随之而来的是犯罪现象的明显变化——通常表现为犯罪的增长。因此，影响犯罪变化的那只有形的制度或政策“推手”往往会在社会转型过程中异常清晰地显现出来。在这一点上，中国当代尤其是改革开放以来的犯罪现象变化，是一个颇具标本意义的例证。
“中国在当今世界众多的国家中是独具特色的”，表现之一就是在中国形成了一种独特的制度文明[4]。这种独特的制度文明，深刻地影响着人们的价值观念和行为方式，也影响着中国的犯罪状况和变动趋势。因此，考察中国社会，研究包括犯罪问题在内的中国社会问题，必须结合这种独特的制度文明来进行。新中国成立60年来，中国社会的运动和发展始终是在强大的中央政权把握和调控之下推进的。中国的犯罪状况一直与政治生态息息相关，国家制定的刑事政策往往带有明确的政治意向、政府组织的与犯罪作斗争的方式往往与政治运动相交织，这是20世纪70年代末以前中国犯罪现象及其变动的一大特点。20世纪70年代末改革开放启动以后，情况逐渐发生变化。除了“严打”斗争以外，中国政府已经不再针对犯罪问题组织和发动大规模的运动式打击；即使是“严打”斗争也逐渐向常规化发展。但是，政治或政府对犯罪状况的影响并没有因此而褪祛，只是影响方式发生了变化。如果说20世纪70年代末以前政府是直接以强大的政治权力来控制犯罪，20世纪70年代末改革开放以来政府则主要通过公共政策来间接地影响犯罪。稍加考察就会发现，改革开放政策实施以及与之配套并作为其组成部分的各项具体政策的调整，对20世纪70年代末以来中国犯罪现象总量和结构的变动有着十分深刻的影响。应当说，20世纪70年代末以后中国政府主要通过公共政策来影响犯罪状况的做法，较之此前的强力控制的做法更符合社会发展的常态，因而也就更加值得关注和研究。总而言之，无论是在20世纪70年代以前还是以后，在中国犯罪现象变动的背后，总是能发现政府这只“有形之手”。政府就中国社会发展所做出的体制选择以及各项具体公共决策，都无时无刻不在影响着中国犯罪的状况及走向。
如果不注意到中国犯罪现象的这一制度背景或政策背景，将无法全面、准确地认识中国犯罪现象的本质和规律。由此推及一般，如果不注意到犯罪现象存在和变动的制度(政策)背景，所有的犯罪学理论都将无法全面认识人类社会犯罪现象的本质和规律。
三、传统犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象
自19世纪末犯罪学作为一门学科诞生以来，西方犯罪学家们提出了种种理论和观点，并逐渐形成了所谓犯罪生物学理论(biologicalcriminology)、犯罪心理学理论(psychologicalcriminology)和犯罪社会学理论(sociologicalcriminology)等犯罪学理论“三大支柱”。它们或坚持个体主义立场，用个体生理或心理因素解释犯罪行为发生的原因，或坚持社会结构主义立场，用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动的原因。用社会解组、社会失范、文化冲突等因素来解释现代化背景下犯罪现象变动原因的理论，可以统称之为犯罪的现代化理论，是传统犯罪学理论中的主流。受西方犯罪现代化理论的影响和启发，我国犯罪学者曾经用“代价论”、“同步论”、“正比论”、“反比论”、“远正近负效应论”等理论来解释改革开放以来我犯罪现象变动和增多的原因。这些理论实际上是西方犯罪现代化理论在中国的翻版。
这些理论对于解释现代化背景下的犯罪变动，有其重要的理论价值和一定的政策启示意义，但它们有一个重大遗漏，即遗漏了对公共政策与犯罪问题相关性的研究。它们都没能深入到制度或政策层面去考察犯罪，没能发现影响犯罪变动的制度(或政策)“推手”。传统犯罪学研究着重于对个体因素或社会结构因素与犯罪现象之间的相关性进行实证性描述和分析，而没能进一步挖掘公共政策与犯罪问题之间的相关性。换言之，传统犯罪学理论只关注文化传统、社会结构等非正式制度与犯罪之间的关系，只关注在社会“自然秩序”下犯罪现象的“自然发展史”，而忽视了犯罪现象在制度或公共政策这只“有形之手”推动下的“人为变化”。我国社会学家孙立平在谈到我国学者对改革开放以来我国社会稳定问题的研究时曾清醒地指出：“从目前的研究来看，研究社会不稳定的基本思路是分析某些社会现象的结构变数与社会动荡的关系，而对其中的机制与逻辑缺乏足够的关注”。[5]这话用来评价上述中外犯罪学理论也颇为适当，其中所说的“机制与逻辑”，实指制度或作为制度的公共政策。
由于传统犯罪学的上述遗漏，使得犯罪学与公共政策之间至今还处于“两张皮”的状态，甚至对抗状态。“乍一看，传统犯罪学所关注的东西，与那些制定和执行与犯罪问题相关的公共政策(publicpolicyregardingcrime)的人所关注的东西是相吻合的。实际并非如此。大多数犯罪学教科书在其索引中都没有列出‘公共政策’这一词条。在政策的制定者中，有人对科学犯罪学持怀疑态度，有人甚至对科学犯罪学持敌视态度”。[1]⑦犯罪学理论经常被公共政策的制定者们视为脱离实际，政策制定者们处心积虑制定出来的公共政策(包括刑事政策)则往往被犯罪学家们批评为经验主义或长官意志。
犯罪学与公共政策之间“两张皮”现象，归结起来有两点具体表现。一是理论与实践之间“两张皮”，即犯罪学理论与公共政策实践(公共决策和及其执行)相脱离。这种脱离，既是理论与实践的脱离，也是知识与权力(政治)的脱离。⑧犯罪学理论与公共政策实践相脱离的具体表现就犯罪学家与公共政策实践互不沟通、互不“买账”。犯罪学家很少对某项具体的公共政策进行犯罪学评估并提出可行的政策建议，因而犯罪学理论很少能够对公共决策产生实质性影响；公共政策的决策者和执行者则很少听取犯罪学家们的意见，更谈不上主动问策于犯罪学家，他们往往凭主观意志或者经验“拍脑袋”来进行决策，至于这种决策的社会治安成本如何，全然不予考虑。因此，犯罪学家与公共政策的制定者、执行者之间，对于某些政策取向的评价往往相左。二是理论之间的“两张皮”，即犯罪学理论和公共政策理论相分离。犯罪学家和公共政策研究者术业各有专攻，学术界限严格，不越雷池半步。其结果是，犯罪学家在解释犯罪时，很少追寻个体因素和社会结构性因素背后的制度逻辑，很少注意到个体因素和社会结构性因素背后的那只“看得见的手”——公共政策；公共政策的制定者和执行者则很少考虑某一项公共政策在社会治安方面可能付出的成本和可能产生的收益。在改革开放初期制定国民经济和社会发展计划时，“效率优先，兼顾公平”曾经是一个具有重大政策导向性的提法。对于这个提法对社会公平以及我国犯罪状况的深层影响，或者说对因此而可能付出的社会伦理和社会治安方面的代价，决策者显然有欠考虑，现在看来颇为值得反思。
四、犯罪学由纯粹的实证科学走向决策科学
犯罪学与公共政策之间“两张皮”状态，可能会产生两个不良后果。一是使犯罪学成为在价值中立原则下走“纯实证”、“纯科学”的路子，不关心政治，不问社会改革，不考虑犯罪学理论研究可以为公共政策提供哪些有用而可行的建议或启示，因而严重妨碍犯罪学理论的发展和自身价值的实现。二是由于轻视科学知识并且逐渐形成轻视科学知识的习惯，公共决策和公共行政将无法成为一种“知识性治理”，⑨而只能是一种单纯凭借国家权力而对社会进行的强力管制。
现代社会的发展以及犯罪现象的变化，使得科学与政治(权力)相结盟、犯罪学与公共政策相结合，让犯罪学由一门纯粹的实证科学变成一门决策科学，从而获得一种政治献策功能，既是现实要求，也是理论上的需要。
进入20世纪尤其是20世纪六、七十年代以来，现代政府越来越注意运用公共政策对经济以及社会进行组织和管理，政府公权力扩张似有增速趋势。有人说，20世纪是政府行政权不断膨胀和扩张的世纪。国家和政府公权力的扩张，表现为社会生活的方方面面均被纳入国家制度和公共政策的调控范围之内，国家制度和公共政策取代非正式的社会制度成为调节社会成员生产生活的基本方式，而社会原有的自我调节机制和规则则被国家权力和公共政策所抑制或者与国家公权力结合在一起。[6]“政治现象在人类历史上产生之后，经历了几千年的发展，到今天它已经高度成熟，发展成为现代政治。不论在资本主义国家还是在社会主义国家，政治已经成为牵动着社会全体成员的利益并支配其行为的巨大社会力量。从这个意义上说，今天的人类才成为名副其实的‘政治动物’”。[7]总之，在现代社会，一切都在政治笼罩之下，一切都在政府公权力这只“有形之手”的掌控和调节之下。犯罪现象也莫能例外。现代犯罪学研究，必须在原有的社会学(犯罪社会学)、心理学(犯罪心理学)以及生物学(犯罪生物学)的眼光之外，再增加一幅敏锐的政治学、政策学(制度犯罪学或犯罪政治学)眼光。用上述眼光武装起来的犯罪学就是科学知识与公共政策相结合而形成的“制度犯罪学”。借助政治学、政策学眼光，制度犯罪学获致了一种特殊的政治献策功能而成为一门决策科学，并成为与传统犯罪学理论“三大支柱”[8]比肩而立的犯罪学“第四支柱”。
犯罪学与公共政策的结合本质上是科学(知识)与政治(权力)的结合，实现这种结合是有不小困难的。⑩这就需要犯罪学研究者们有意识地去促成这种结合。促成这种结合的具体方式就是犯罪学家主动地进行公共政策分析。具体点说，犯罪学应当把公共政策纳入自己的研究视野，犯罪学家应当积极主动参与政治和公共决策，为公共决策建言献策。犯罪学家应当主动参与政治和公共决策、政治家也应具有一定的犯罪学思维。
注释：
①有学者把由设计而来的制度称作“外在制度”，把由演化而来的制度称作“内在制度”。参见(德)柯武刚，史漫飞.制度经济不：社会秩序与公共政策[M].韩朝华，译.商务印书馆，2004：35-37.
②公共政策是政府对社会资源所做的权威性分配，即政府就一些具体公共事务做出的公共选择。政府选择做什么或者选择不做什么，都是公共政策，所有的法律、法规、政策、规章、制度等都属于公共政策。(转引自谢明.政策分析概论[M].中国人民大学出版社，2004：23.原文出自(美)托马斯.戴伊.理解公共政策(上册)[M].美国培生公司，1975：1.)相对于传统、习俗、道德以及与之相适应的社会交往关系等，公共政策属于正式制度，相对于社会基本制度，公共政策则属于具体制度、次级制度。“公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的引导，它告诉人们要以什么为标准，应该做哪些事和不该做哪些事”。(谢明.政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2004：91-92.)。
③公共物品(publicgoods)与私人物品(privategoods)相对。在公共政策理论中，公共物品是指那些能够被所有人得到的物品或服务；私人物品是指那些通过市场选择而被个人消费的物品。公共物品具有不可分割性，面向所有人，不具有排他性；私人物品则带有明显的排他性。例如，“让每一个公民都享受到改革开放的成果”这句话中所说的“改革开放的成果”，就是改革开放政策所产生的公共物品，它应当为我国所有公民所共享。需要注意，公共物品与私人物品这种两分法具有相对性。公共物品与私人物品之间的界限有时并不很清晰。但是，说保持较低的犯罪率和良好的社会治安秩序是政府应当提供给社会的公共物品，可能不会有多大争议。
④描述性研究，是指运用统计、调查等方面的资料来陈述、反映事物的现实状况，它主要回答何时、何地、何人发生了何种事情。解释性研究，是指对所描述的事实的原因进行解释，回答为什么、怎么样等问题。
⑤定性研究，是指用准确的语言来描述客观事物，而不进行数量测量和分析。参与性观察就是一种典型的定性研究。定量研究，是指运用数据测量和数据分析的方法来对事物进行研究。
⑥《规则是个好东西》，sina.com.cn，2008年11月12日03：36，舜网—济南日报。该文说：“事实上，规则乃是我们所掌握的一种手段，用以应对我们对特定行动之结果的无知；再者，我们赋予这些规则的重要性，不仅是以它们致力于防阻的那些可能会产生的危害的量为判断基础的，而且也是以(在规则被无视的情况下)危害产生的可能性程度为判断基础的。这两个事实表明，只有当这些规则得到长期遵循的时候，它们的作用才会得到发挥”。“倾力关注可见的短期结果，会一步一步地把整个社会变成一个可操纵的组织。与此同理，如果我们只埋头于即时性的直接结果，那么从长远的角度来看，牺牲的就肯定是自由。因此，一个由‘法律支配’的社会(nomocraticsociety)，必须把强制完全用来实施那些有助益于一种长远秩序的规则”。
⑦JamesF.Gilsinan:CriminologyandPublicPolicy:AnIntroduction.1990byPrentice-Hall，Inc.pageix
⑧有人说“社会科学和公共政策之间的联系可以被看做知识和权力的关系”。按此说法，犯罪学与公共政策的关系是一种知识(科学)与权力(政治)的关系、犯罪学与公共政策实践的脱离，则是知识(科学)与权力(政治)的脱离。参见中国社会科学杂志社编.社会科学与公共政策[M].社会科学文献出版社，2000：253.
⑨关于“知识性治理”的提法，参见谢明.政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2004：5-6.该书中的提法是“知识性统治形式”。
⑩西方犯罪学家以及社会科学家认为，犯罪学与公共政策之间的区别是科学(知识)与权力(政治)之间的区别。有学者认为，科学(社会科学、犯罪学)与政策(公共政策)之间在基本目标上互不相同，这给二者的结合造成了一定的困难。科学追寻的是真理和事实真相，政治和权力追寻的则是具体政治目标或政策目标的实现。有学者指出，作为科学知识的犯罪学追求对事物(犯罪现象)的多因性解释(力图穷尽事物发生的所有原因)，作为政治或权力知识的公共政策则追求问题的实际解决，或者说追求问题解决方案的实用性和可操作性。社会科学家(包括犯罪学家)通常采用自然科学方法来解决社会问题，他们采取的问题解决方案具有以下特征：从特定视角对问题进行理论表述；强调知识性(knowledge)，而不是强调有用性或实用性(utility)；通过对标准研究方法的严格使用而消除冲突性解释；研究过程具有周延性。政治家或公共政策的制定者采取的问题解决方案则通常具有以下特点：把问题限定在能够解决的范围内或者任期内可解决的范围内；解决问题是第一目的，问题解决方案的实用性比知识性更重要；无力、也没兴趣追寻问题的根本原因。参见JamesF.Gilsinan:CriminologyandPublicPolicy:AnIntroduction.1990byPrentice-Hall，Inc.p.4-6.
参考文献
[1]JamesF.Gilsinan:CriminologyAndPublicPolicy.1990byPrentice-Hall，Inc.p102，“Preface”.
[2]谢明.政策分析概论[M].北京：中国人民大学出版社，2001：41，28-30.
[3]宁骚主编.公共政策[M].北京：高等教育出版社，2000：163-165.
[4]李楯编.法律社会学[M].北京：中国政法大学出版社，1998：585.
[5]孙立平.转型与断裂：改革以来中国社会结构的变迁[M].北京：清华大学出版社，2004：125.
[6]曾峻.公共秩序的制度安排——国家与社会关系的框架及其运用[M].学林出版社，2005：93.
政策法规论文篇2
第二条县级以上人民政府重大行政决策的作出、执行、监督等活动，适用本规定。
有关突发事件应对的决策程序，适用突发事件应对法等有关法律、法规、规章的规定。
拟订地方性法规草案和制定规章及规范性文件程序，适用立法法等有关法律、法规、规章的规定。
第三条本规定所称政府重大行政决策，包括下列事项：
（一）编制国民经济和社会发展中长期规划、年度计划；
（二）编制财政预算、重大财政资金安排；
（三）制定或者调整各类总体规划、重要的区域规划和专业规划；
（四）研究政府重大投资项目和重大国有资产处置；
（五）制定土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、生态环境保护、住房保障、城市建设等方面的重大政策措施；
（六）制定或者调整政府定价的重要商品、服务价格；
（七）制定行政管理体制改革的重大措施；
（八）需要政府决策的其他重大事项。
县级以上人民政府可以在前款规定的范围内，依法确定本级人民政府重大行政决策的具体事项和量化标准。
第四条县级以上人民政府应当完善政府重大行政决策的规则和程序，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策。
第五条政府行政首长代表本级政府对重大行政事项行使决策权。
政府分管领导、政府秘书长、政府办公厅（室）主任协助政府行政首长行使决策权。
决策咨询机构、政府法制机构等应当为政府重大行政决策提供专业咨询、法律等有关服务。
第六条政府重大行政决策建议的提出和决策事项的确定，应当遵循下列规定：
（一）政府所属工作部门或者下一级人民政府提出的重大行政决策建议，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定；
（二）政府分管领导提出的重大行政决策建议，报政府行政首长确定；
（三）政府行政首长提出的重大行政决策建议，直接进入决策程序；
（四）贯彻落实上一级人民政府、同级党委或者人民代表大会及其常务委员会作出的有关决议、决定的实施意见，由政府行政首长确定后直接进入决策程序；
（五）人大代表、政协委员通过建议、提案方式提出的重大行政决策建议，由有关部门研究提出意见，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定；
（六）公民、法人或者其他组织认为某些重大事项需要政府决策的，可以向政府提出决策建议；政府办公厅（室）应当在审查后将合理的建议征求相关部门意见，经政府分管领导审核后报政府行政首长确定。
决策承办单位依照法定职权确定或者由政府行政首长指定。
第七条政府作出重大行政决策应当经过下列程序：
（一）调查研究；
（二）专家论证；
（三）征求意见；
（四）部门协调；
（五）合法性审查；
（六）集体讨论；
（七）结果公开。
法律、法规或者国家有关文件对政府作出重大行政决策程序另有规定的，从其规定。
第八条决策承办单位对政府重大行政决策应当开展调查研究工作，全面、准确掌握决策所需的信息。
调查研究的内容应当包括决策事项的现状、必要性、可行性、利弊分析以及决策风险评估等。
调查研究工作完成后，决策承办单位应当拟订决策备选方案。对需要进行多方案比较研究的决策事项，应当拟订两个以上可供选择的决策备选方案。
第九条决策承办单位应当组织3名以上专家对决策备选方案的必要性、可行性进行论证。
决策承办单位应当根据决策事项的内容和复杂程度，从相关领域选择专家，保证参加论证的专家具有代表性。
决策承办单位应当对专家论证意见进行归纳整理，形成论证报告。专家对所发表意见的科学性负责。
论证报告应当作为政府决策的重要依据。
第十条决策承办单位应当根据决策事项涉及的范围，将决策备选方案征求政府有关部门意见。被征求意见的部门应当在规定的期限内回复意见。
第十一条政府重大行政决策与人民群众切身利益密切相关的，决策承办单位应当向社会公布决策备选方案，征求公众意见。公布的事项包括：
（一）决策备选方案及其简要说明；
（二）公众提交意见的途径、方式，包括通信地址、电话、传真和电子邮件地址等；
（三）征求意见的起止时间（不得少于15日）。
决策备选方案公布后，决策承办单位应当根据决策事项对公众的影响范围、程度等，通过举行座谈会、论证会等形式，听取社会各界的意见和建议。
第十二条政府重大行政决策有下列情形之一的，应当召开听证会：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）涉及群众切身利益的；
（三）法律、法规、规章规定应当听证的。
听证会由决策承办单位作为听证机关，听证程序按照国家和本省有关规定执行。
听证会形成的听证报告应当作为政府决策的重要依据。
第十三条决策承办单位应当将各方提出的意见和建议进行归纳整理，对合理的意见和建议应当采纳；未予采纳的，应当说明理由。
决策承办单位应当根据各方提出的合理意见和建议对决策备选方案进行修改，形成决策方案草案及说明。
第十四条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策协调制度。有关部门对决策方案草案有不同意见的，由决策承办单位主要负责人进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，提请政府有关副秘书长或者办公厅（室）副主任、秘书长或者办公厅（室）主任主持协调；仍不能达成一致意见的，由政府分管领导主持协调。
决策事项涉及多位政府分管领导且情况复杂、协调难度较大的，由政府行政首长或者其委托的分管领导召开专题会议对决策方案草案进行研究、协调。
经协调达成一致意见后，决策承办单位应当根据协调意见对决策方案草案进行修改、完善。
第十五条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策合法性审查制度。对涉及法律法规规章的政府重大行政决策，在决策作出前交由政府法制机构或者组织有关专家对决策方案草案是否超越法定权限、是否违反法定程序、是否符合法律法规规章的规定等进行合法性审查。未经合法性审查或者经审查不合法的，不得作出决策。
第十六条决策承办单位应当按照政府工作规则的规定，将决策方案草案提请政府全体会议或者常务会议讨论。
提请政府讨论决策方案草案，应当报送下列材料：
（一）决策方案草案及说明；
（二）有关的法律、法规、规章和政策规定；
（三）专家论证报告；
（四）有关单位、社会公众等意见的综合材料及采纳情况；
（五）涉及决策事项的其他材料。
召开了听证会的，还应当报送听证报告。
第十七条政府讨论决策方案草案，由政府行政首长或者其委托的政府领导主持进行，会议组成人员应当充分发表意见。
会议主持人应当根据会议讨论情况，作出通过、不予通过、修改、搁置或者再次讨论的决定。
会议主持人的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当说明理由。
政府讨论决策方案草案，应当记录会议讨论情况及决定，对不同意见应当特别载明。
第十八条政府重大行政决策需要报同级党委或者上级行政机关批准的，县级以上人民政府提出决策意见后，按程序报同级党委或者上级行政机关批准。
政府重大行政决策依法应当提请同级人民代表大会或者其常务委员会审议决定的，县级以上人民政府提出决策意见后，依法提请同级人民代表大会或者其常务委员会审议决定。
第十九条政府作出重大行政决策后，应当依照《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，及时、准确地向社会公开，便于公众知晓。
第二十条政府办公厅（室）应当及时对政府重大行政决策进行工作任务和责任分解，明确决策执行单位和工作要求。
第二十一条决策执行单位应当根据政府重大行政决策的具体要求，制定决策执行方案，明确主管领导责任、具体承办机构和责任人，全面、及时、正确地贯彻执行政府重大行政决策，确保决策执行的质量和进度，不得拒不执行、不完全执行、推诿执行、拖延执行。
第二十二条政府分管领导应当经常了解决策执行单位落实政府重大行政决策的有关情况，及时协调解决执行过程中出现的问题；涉及多位政府分管领导且问题复杂的，可以提请政府行政首长召开专题会议，研究解决存在的问题，完善落实决策的措施。
第二十三条政府办公厅（室）负责政府重大行政决策执行情况的检查、督促、考核等工作，应当采取跟踪检查、督促催办等方式，了解和掌握决策执行的情况、进度和存在的问题，并及时向政府报告。
第二十四条县级以上人民政府应当建立政府重大行政决策实施情况后评价制度，通过抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现决策执行中存在的问题，适时调整和完善决策。
决策执行单位发现政府重大行政决策所依赖的客观条件发生变化或者因不可抗力导致决策目标部分或者全部不能实现的，应当及时向政府报告；公民、法人或者其他组织认为政府重大行政决策有不适当的，可以向政府提出。政府应当认真研究，并根据实际情况作出继续执行、停止执行、暂缓执行或者修改决策的决定。
第二十五条违反本规定，有下列情形之一，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，对负有领导责任的公务员给予处分：
（一）应当听证而未听证作出决策的；
（二）未经合法性审查或者经审查不合法作出决策的；
（三）未经集体讨论作出决策的。
第二十六条违反本规定，应当依法作出决策而不作出决策，、贻误工作的，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，对直接责任人员给予处分。
第二十七条决策执行单位违反本规定，导致政府重大行政决策不能正确执行的，依照国务院《行政机关公务员处分条例》第十九条第（二）项的规定，对负有领导责任的公务员和其他直接责任人员给予处分。
政策法规论文篇3
关键词校车安全规制失灵政策执行效果
作者简介：邢召鑫，贵州大学公共管理学院社会保障专业研究生，研究方向：社会保障法律与政策。
一、问题的提出
校车安全事件频发，校车质量的参差不齐表明《校车安全管理条例》政策的执行现状和效果并不令人满意，究其原因，政策在执行过程中直接或间接地受到诸多因素的影响，从而引起政策在执行过程中的失灵，这些因素有些是伴随政策本身的出现而出现，有些则是不容逃避的客观现象，包括：政策方案自身、政策执行机构、政策执行人员、政策对象以及政策环境。然而，校车安全政策作为政府制定的公共政策，体现了政府对校车安全领域的社会性规制，政府作为规制主体，在规制过程中是否存在失灵现象，从而导致政策执行效果有悖于政策初衷呢？这一问题正是本文研究和讨论的重点。基于此，本文的研究问题是：校车安全管理条例应运而生，那么对于这一条例的执行效果究竟如何？如果执行效果有悖初衷，那么政府失灵是否是导致这一政策执行效果不佳的主要原因？
二、文献述评
笔者通过对相关文献的搜索之后发现，对于规制失灵方面的研究大多着眼于规制失灵产生的原因、规制失灵的治理等，或是将规制失灵理论应用于具体的社会领域，然而将规制失灵与政策执行效果做相关性的研究算是其中比较少见的研究方式。通过对文献的梳理，有论者认为，政府规制失灵主要表现在规制制定中的失灵和规制执行中的失灵。规制执行中的失灵主要表现为：腐败、无效率和过度控制，保护不力，行动迟缓，再分配偏差等（李文良，2003）。“利益集团压力常常扭曲规制动机，造成完全相反的结果。”（JerryL，MashawandDavidHarfst，1990）很显然，很多学者都注意到规制失灵对政策执行产生的影响。行政管理者对于规制控制的体系化效应考虑不足，而且规制过程中的协调缺失也导致了令人吃惊的反常现象，曾经合理的规制措施会随着时间的流逝而变得落伍过时。总的来说，近年来对于公共政策执行的研究是大势所趋，与这一大趋势形成鲜明对比的是，对于政策执行效果研究甚少，特别是从规制失灵的角度切入，对两者的相关性探讨也有很大的继续研究空间。
三、核心概念与分析框架
本文的研究框架基于“规制失灵―执行效果”具有相关性这一假设，选取与校车安全政策相关的利益群体为个案，根据深入访谈取得的经验资料与文献资料相结合对个案加以考察，以史密斯政策执行系统的四要素为分析对象，从规制失灵与执行效果之间的关联性出发，运用案例研究的方法，逐步论证上述假设。这一论证过程有两个核心概念，前文已详述，分别是规制失灵和政策执行。在这里还必须要指出，校车安全政策是一个宽泛的概念，它包括2012年3月出台的《校车安全管理条例》以及之前的各种关于校车安全的相关政策或标准，但是为了便于研究的方便和突出明确性，文中的“政策”特指《校车安全管理条例》。
四、案例研究
G市是一个省会城市，H区作为其市辖区，是一个县级政府单位。根据《校车安全管理条例》的相关规定，校车安全政策的执行涉及诸多责任主体，如执行机构、目标群体、相关企业等。下文中，笔者将结合访谈资料，运用案例研究的方法对影响政策执行效果的相关假设进行验证。
（一）规制失灵之信息不对称
2.执行机构与目标群体的信息不对称。条例的发文对象是上述各主体，该政策只规定了相关部委局的职责，却没有明确政策的整体实施应由哪个政府的部门具体负责，由此导致该政策的具体实施部门及执行人员模糊不清。H区的校车安全工作由区教育局下属的体卫艺和法规安全科主管，访谈中C姓办事人员谈到：“说实话，我们H区没有一所学校拥有符合标准的校车，我们作为相关的执行机构也并不把这一项作为我们年终考核的要素，我们的安全管理集中于组织对中小学生体质、健康状况进行监测，并没有得到上级领导部门的有关通知，也并没有接到相关学校有关校车的递交的审批申请。”（访谈资料：20140416）
信息不对称导致的失灵问题，造成了在校车问题上相关执行机构的“不作为”，由此产生的后果则是执行者的能力和信心都会受到一定程度的削弱，目标群体感受不到在相关政策方面来自于上级机构的某种压力，并会给目标群体造成一种人浮于事的感觉。
（二）规制失灵之不充分的保护
对于校车配套政策迟迟不能出台，H区教育局相关人员这样谈到：“本市或本省并没有关于校车安全政策的配套政策，虽说我们区级政府具有一定的管理权限。但是，限于本地自然、路况等客观条件，我们无法对校车的标准进行规定我们也不敢擅自批准，其实，有些学校所谓的校车其实严格意义上讲都是不符合标准的……配套政策迟迟不能出台，或多或少会影响校车的规范化。”（访谈资料：20140504）
《校车安全管理条例》配套政策迟迟不能出台，导致其不能充分发挥作用。不充分的实施原因有很多，比如受制于当地的政策环境或客观条件、相关政府的不作为或办事的低效率以及僵硬的审批程序等。
（三）效率扭曲效应
规制对效率的扭曲包括两个方面，一是规制本身成本高而收益小，二是规制引起经济运行效率的扭曲。“来自现实的观察表明，政府干预的收益不过是幻象，但成本却是实实在在的。在政府实施规制的过程中，规制机构和被规制者均会发生交易成本。”（Winiecki，1998）。G省教育厅相关部门对校车政策进行解读时谈到：“贵州山高谷深，路况等条件差，校车事故一旦发生，不仅会造成一个个鲜活生命的逝去，对相关家庭造成不可挽回的伤害，同时因校车事故造成的巨额赔偿，将让社会力量举办的幼儿园无法负担而导致关停。”（新闻资料）
政府一面要面临资金筹措的巨大压力，一面还要规避校车安全事故带来的风险。由此可见，社会性规制和经济规制一样，都将受制于成本的影响，效率的扭曲导致执行机构和目标群体不得不对政策采取相应的对策，以减少发生在自己身上的净损失。
政策法规论文篇4
关键词：法律渊源严格法治实质合理性法律解释
一、政策在中国规范体系中定位的复杂性
政策在司法裁判中如何定位以及适用的问题是一个既具有理论研究意义又具有实践紧迫性的问题。在法学方法论中，法官如何寻找裁判依据是法的渊源理论所致力于解决的问题，“它的意义中心在于法官如何寻找裁决案件的论据从而作出公正的判决。”政策在司法裁判中的效力位阶和适用条件如果得不到法学一般理论的明确阐释并将其在具体纠纷中实际应用，很可能会破坏正式制定法规定的权威性，并为法官最终抛弃法条规定而诉诸于自己的利益分析提供事实上的可能性。因此，有必要对于政策的相关性质进行梳理以了解待决问题的基本面向。
（一）法的渊源的视角：政策是非正式法源
法学界对法的渊源的含义有不同的理解和诠释。归纳起来，不同的定义大致都可以归入立法立场和司法立场项下。立法定向的法源理论关注的重点是具有规范效力的法的来源，亦即在法的演变过程中，立法者如何从社会关系中发现以及提炼出法律规范。“不过在法理学中，多数学者使用的是狭义的法律渊源概念……只有那些对于法律适用者具有约束力的法规范才是法律渊源。”这种法的渊源的概念描述的是一种司法过程。“从法官发现（或应用）法律的角度，法学家把法官之法分为各种法律的表现形式，这就是制定法、判例法、国际条约、习惯法等。后来人们又发现仅靠这些正式法律并不能解决所有的案件……这样，法理学说，公平正义观念、公共政策、善良风俗，甚至事物的本质等都被拿来作为法官探寻裁判之法律的地方。”由此可见，政策作为制定法以外的法律形式仍属于广义法的范畴。但是从规范适用的顺序或位阶观之，其处于包括制定法在内的正式法律渊源之下。
（二）来源的视角：政策是权力运行的产物
“公共政策所表示的，乃是政府（在某些时候也包括政党尤其是执政党）在一定时期里为满足社会的某一需要所采取的一系列的行动目标或纲领，它也常常意味着与国家立法不一致的政府行动。”公共政策的表现形式大多是执政党或者行政机关的文件，如“通知”、“决定”、“红头”文件以及领导人的重要讲话等。“在各种社会规范体系中，权利和权力最典型的外在表现形式就是法律和政策。”政策基于国家权力主要是行政权的运作而产生并服务于各个时期特定的公共管理和服务目标，其制定、实施和处罚完全以权力为支撑和力量源泉。因此，作为行使国家司法权力的法院在裁判案件时往往不能完全不顾“以权力为主导”的政策规定而独立地作出判决。
（三）事实效力的视角：“政策治国”的传统根深蒂固
中国缺乏法治传统，权力的行使缺乏法律规制，究其成因，与“国家主义法律观”和“管理主义法律观”的长期支配地位密不可分。在这两种法律观的影响下，“权力支配法律，而非法律规制权力”的观念盛行，“法律的管理功能得到重视，在管理关系中政府被置于优位。”在各类规范对社会生活的调整效果上看，法律渊源之间的应然效力层级被颠覆，作为非正式法源的政策反而具有比正式法律更大的实效。但是，政策的性质本身存在着破坏法治的可能。首先，政策的制定程序不同于民主的立法程序，可能对私主体的利益关系作出草率地判定。其次，在政策制定过程中，权力的行使缺乏制衡机制，往往存在为追求目标而侵犯权利的可能性，最终引发私权主体的对策并破坏政策的实效。最后，政策所具有的适用社会发展变化的灵活性是一把双刃剑，其另一面就是缺乏稳定性、可预见性，因而与法治的基本原则不相符合。
由此可见，法官在政策面前面临的困惑乃至两难的境地。一方面，规范法学的理论教导法官政策属于非正式法源，位阶在制定法之后。另一方面，政策规定是法官在裁判案件时的重要考量因素，并且这种考量得到了制度性的确认，法官并不能完全无视政策规定的存在。随之而来的问题是，在司法裁判中，与待决案件相关的政策规定应当如何适用？
二、政策介入司法裁判的路径分析
（一）法律条文应当得到坚守和优先适用
从实践的视角分析政策在司法裁判中的地位，需要将这个一般性的问题放入中国的现实语境中进行探讨。“我国处于法治建设的初级阶段，克制主义应是司法的基本姿态。”对我国法治发展所处阶段的清醒认知有助于克服两种倾向：其一就是尚未确立法治信仰时的“轻视法律规定、重政策精神”的倾向，认为政策是法律的灵魂和精神，法律是政策的具体化，法律应当随着政策的变化而变化。这种观点认为法律依附于政策而存在，自身不具有独立性。在这种观念的指导下司法裁判势必追随政策的步伐。其二就是受西方法学的影响，直接超越严格法治阶段，径直进入后自由主义社会，“这些社会的特点破坏了法治并加强了思想和组织的发展倾向，这些趋向最终阻碍了人们依赖于作为社会秩序基础的公共性和实在性规则。”这种观点认为法律具有机械性和僵化性，不能适应社会发展变化并对法律的确定性持怀疑态度。这种倾向企图在中国尚未确立法治权威的时候就将其瓦解。但是，依照法律裁判案件仍然是中国法学和法律实践的主流和方向，“紧随批评而来的其他人文社会科学式的中国法学努力，恐怕未必能够取代中国法学的‘法条主义’……中国的法律制度要求法律解决方案必须是‘法律的’，以‘法律的名义’。”因此，法官裁判的大前提理应优先选择适用指向纠纷的正式制定法文本，不得径直适用政策规定裁判案件。
（二）政策适用于司法裁判的基本前提
在司法活动中，非正式法源不具有适用的必然性，相较于正式法源处于辅助的地位，只有在正式法源涵摄于具体案件发生困难时始得考虑。重要的是，政策并非是非正式法源的唯一类型。习惯、公平正义观念、道德都是非正式法源的适当组成部分。并且它们没有固定的效力位阶关系。因此有必要对于政策在司法裁判中适用的前提条件予以阐明。
1、符合“合法律性”要件的政策
这里所指的“合法律性”是指政策的内容内化为法律规定，成为法律政策。法律政策分为两种：一种类型是“规则型政策”，政策直接转化为法律规则，包含具体权利义务规定，在案件裁判中直接适用。另一种类型是“原则型政策”，其不对具体权利义务作出规定，不能直接从中获得裁判结果，只是提供一种指引作用。这两类政策由于得到了法律规范的确认取得了法律规范的地位，在案件裁判中应作为正式法源得到适用。
2、符合“实质合理性”要件的政策
此类政策在形式上没有成为法律规范，因此其能否得到适用实质上取决于法律解释的论证过程和结果。司法适用的过程必然伴随着法律解释的进行，广义的法律解释包活对既有法律规范进行解释以及存在“法律漏洞”或者“调整不能”的时候进行的法的续造。在法的续造过程中，必然要对包括政策在内的非正式法源予以适当的关注。当然在疑难案件中，法律解释和法的续造二者之间并不能划出严格的区分界限，不同法官对于法律规范的理解和认识不同也会对自己从事的是解释活动还是续造活动有不同的观点。无论如何，只要法官在论证的时候存在援引法律之外的非正式法源的可能性，便需要对究竟适用哪种规范作出衡量和论证。因为不同于作为“二阶理由”的法律规定，政策、道德、公平正义观等是“一阶理由”，它们之间的抉择需要“考虑相关的相互冲突理由的内在分量以及各种影响理由强弱的因素对它们的作用。”因而“合理性”作为一个实质性标准成为法律解释获得正当性和有效性的衡量因素。“正当性作为一种更高的标准并不完全是一种抽象的表述，而是与语境相联系的……还要看是否得到了强有力的社会组织的支持。”对法律解释正当性的追求无疑为法官抉择是否适用政策规定提供了指引。政策是否获得了社会成员的认同并取得了事实效力以及政策中蕴含的价值正当性是法官需要考量的。包括政策在内的社会规范的事实效力问题是法社会学的关照重点，即认为“法律上的巨大变革不是发生在法条中，而是发生在社会关系中。”但是这同样是规范法学关注的问题，法律解释的实践面向和场域背景要求在选择适用非正式法源时不能忽视解释的可接受性问题。只有具备价值正当性和实践广泛性并且与现行法秩序相一致的非正式法源才应当进入法官裁判的视野。
三、强化法官的方法论意识
中国正处于严格法治的初级阶段，法律理论和实践也应当有面向中国问题的自觉和意识。那种唯政策是从而轻视法律权威这种颠覆法源之间的效力位阶的做法应当摒弃。正式制定法永远是法官裁判案件时给予优先考虑的大前提，文义解释永远是法官在解释方法中的首选。
法学方法论的理论知识尚没有得到中国法官的应有重视。“我国的法典是宜粗不宜细的，法律运用也是简单粗糙的，判决是建立在简单的判断基础上的，制度上没有要求论证，判决书中基本上也没有论证”。裁判结论的得出先于依据的提出，结论和法律依据之间存在论证的断裂和跳跃。这些问题无不在警示我们，轻视法学方法论的重要实践价值，不仅会使法官的裁判行为不受约束，恣意找寻法律推理的大前提，而且也使得法官脱离既有规定而诉诸于实质性的利益分析和价值衡量，这只会使我们的法治建设举步维艰。
从规范法学的视角对政策的司法适用问题进行研究，这个问题实质上属于法学方法论中的一个组成部分。但是方法上的知识贡献并不能直接的使法官输出案件结论。法官对待政策的态度仍然取决于自身的价值偏好和姿态选择，仍然取决于国家权力体制的现实状况对法官裁判行为的制约。而对于这些问题的最终解决需要在法学知识领域之外寻求答案。
参考文献：
[1]舒国滢，王夏昊，梁迎修等.《法学方法论问题研究》.中国政法大学出版社.2007年10月第1版；第245页
[2][德]魏德士：《法理学》，丁晓春译，法律出版社.2005年5月第1版；第99页
[3]陈金钊.法律渊源：司法视角的定位，载《甘肃政法学院学报》.2005年11月第83期
[4]袁明圣.公共政策在司法裁判中的定位与适用，载《法律科学》（西北政法学院学报）.2005年第1期
[5]仁.法律政策学：平衡权利与权力的科学.载《当代法学》.2001年第3期
[6]谢晖.权力缺席与权力失约——当代中国的公法漏洞及其救济.载《求是学刊》.2001年1月总第28卷第1期
[7]陈金钊.《法律解释学——权利（权力）的张扬与方法的制约》.中国人民大学出版社.2011年5月第1版；第11页
[8][美]R.M.昂格尔.《现代社会中的法律》.吴玉章、周汉华译.译林出版社.2008年5月第1版；第163页
[9]刘星.怎样看待中国法学的“法条主义”.载《现代法学》.2007年3月第29卷第2期
[10]谢晖.论民间规范司法适用的前提和场域.载《法学论坛》.2011年5月第3期
[11][英]约瑟夫·拉兹.《实践理性与规范》.朱学平译，中国法制出版社.2011年11月第1版；第41页
[12]陈金钊.《法律解释学——权利（权力）的张扬与方法的制约》.中国人民大学出版社.2011年5月第1版；第127页
政策法规论文篇5
【关键词】官僚制；中国；行政决策体制模式
自从20世纪初德国的社会学家韦伯提出官僚制理论以来，官僚制理论才逐渐被人们所认识、接受、批判和发展。虽然这个理论被广泛应用的同时也不断地被批判，但迄今为止，还未出现任何一种可以完全取代官僚制的新的组织理论。综观我国研究现状，虽角度多样化，但学者们研究的角度大多集中在理性方面，也比较集中倾向于认为官僚化不足在我国地方政府行政决策体制模式之中有所渗透并有诸多表现。因此结合我国的具体国情，对理性官僚制的借鉴和超越的过程中可以找到优化决策体制模式的路径。
党的十报告强调：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度。”所以，改革和完善我国行政决策体制尤具有紧迫性和重要性。新时期我国行政决策体制的总体目标是实现公共决策的科学化、民主化和法制化，这也是我国社会主义政治体制改革及政治文明建设的一个基本任务，亦是优化我国地方政府行政决策体制模式的目标。
1对官僚制理论的理解及借鉴
1.1对官僚制理论的理解
从韦伯的论著成果当中，我们可以推出他对官僚制的界定。
第一，从理性的角度来理解。官僚制组织能够为成员行动提供合理的标准，即“理性”特征显著，而当将其与传统类型组织进行对比时，其“理性”特征就欲加突出。这些理性因素包括：专门的行动和权限要从法规上进行明确规定，注意持有公平、情感中立的态度，注重突出服从于理智的规则和非人格化的特殊品质，行事过程中保持一种形式主义的、非人格性的精神，确定的规则组织成员必须严格执行等。
第二，从权威体制的角度来判断。法理型统治的最纯粹方式是官僚制，以官僚制组织形式出现的才是合理合法的组织。韦伯认为，它是现代社会中处于主导地位的权威制度。人们服从的并不是某一个人，而是一个非人格化的无私秩序。
第三，从理想状态的角度来分析。韦伯的官僚制指的是一种是纯粹、抽象、标准的理想中的组织形态，在现实中并不存在与其完全相符的官僚制，现实生活中的组织常常是几种形态的结合体。
1.2官僚制理论的可借鉴之处
很多学者指出，官僚制漏洞百出，危机重重，但它对于我国地方政府的行政决策体制建设，仍有许多可借鉴之处。包括：明晰机构和人员的职责、权限划分，并由法规严格设定；将公与私严格分开，公务关系对事不对人；公务人员所从事的是一种“职业”，要想从事这种职业不仅要经过公开考试选拔，而且担任官职的公务人员要效忠于组织的职务目标；官员的身份虽是终身性质的，但并不代表官员拥有占有该职位的权利等等。而其中最为主要的就是明确法律制度的权威，使公共行政在制度和规范调节下运行。
2官僚制理论视野下我国地方政府行政决策体制模式的优化路径
在社会主义市场经济条件下，政府应该受到法律法规的制约，即政府应该在法律法规规定的职责范围内来行使职权。
我国尚处于从传统社会到现代社会的转型时期，因此，它既具备一些传统因素，也兼具诸多现代因素。长期自给自足的自然经济，为传统社会中的以血缘关系为基础的家族式组织的形成了提供了土壤。家族主义思想在人们的观念中已经根深蒂固，所以传统家族式组织对现代组织的强大影响依然存在。因此在现有体制下，“传统因素”与“现代因素”的摩擦愈演愈烈。目前，继续完善现代官僚制成为中国行政发展的主要方向和趋势。重塑中国政府时要坚决秉承理性、法治、科学的精神，但这并不意味着我们要重蹈西方官僚制的覆辙，而是要根据实际情况兼容并蓄，批判地接受。
2.1规范决策程序
理性官僚制倡导法律制度的权威，这可使公共行政规范化、制度化。而我国的行政决策体制恰恰最严重缺乏的就是制度、法制和规范，缺乏法制理性精神，行政组织中到处弥漫着世俗的理性思想。法定权力三重结构的模糊性造成了地方政府行使权力的随意性、行政运作过程缺乏规范和秩序、决策过程缺乏监督机制，这些都是缺乏理性精神的体现。鉴于以上方面，我国地方政府的行政决策体制优化应从以下几个方面进行：
2.1.1严格规范决策程序，实现制度化的决策过程
在整个决策过程中应实现：程序的完整化，论证的民主化，方法的现代化，多方案选优等。从提出目标、实际调查、资料分析、确定方案、评估论证直至择优，都须严格规定，执行严格程序，从而从制度上杜绝领导意志和拍脑袋决策。
2.1.2实现决策过程的法制化
官僚制组织的重要特征之一是遵循效率取向注重法律和程序。制度化、法律化的实现是确保决策科学化、民主化的根本保证。因此，我们可采取的措施有：
政策参与者的资格、权利和义务应有相应的法律规定，进而保障广大人民群众能够参与决策的制定。
决策权力的合理结构应有相应的法律规定，进而可以理清决策子系统中各决策主体之间的关系。如要明确划分党政系统、政府、人大各个决策主体的职责、权限和范围，使其三者之间实现合理分权。
用法律规定的形式明晰决策程序，这可实现以法律的形式将科学合理的决策程序固定下来。
决策失误的法律责任追究制度应有相应的法律规定。这可从法律的角度规范和约束政府的决策者，进而起到提高政府的办公效率和责任心的作用。如果政府的决策侵犯了公众利益和公民权利，那么就应必须追究决策者相应的法律责任，以此促进政府决策者慎重决策。
2.1.3完善对行政决策权力和过程的监督机制。
现代政治对权力特别是行政权力缺乏必要的监督，要防止对权力的滥用，就必须实现权力的多元化。在某些情况下，公众利益与决策者的利益并不能取得完全一致。因此，必须对决策系统实行有效的制约和监督。这种监督和制约不但要从制度上进行明确，“把权力关进制度的笼子里”，而且还要从权力分配和组织体系的角度的进行规定。
2.2优化决策组织体系，合理分配决策权力
既具有决策权又拥有执行权，这为政府决策体制的高度集权提供了制度保障。要想解决政府权力的集权化问题，必须要优化决策机构设置，合理分配决策权力。那么其关键就在于调整党的组织形式和工作机构。
2.2.1必须调整党的组织形式和工作机构。主要包括：精简党委办事机构，其所负责的行政事务由政府相关部门管理，真正实行行政首长制；逐步撤销政府各部门现有的党组、纪检组；党对国家政治事务的领导主要是通过使党的主张通过法定程序变为国家意志，而对国家的生活不应进行直接的、具体的领导，而应通过间接的方式和原则对国家的生活进行管理。
2.2.2实现决策权力在各层级之间纵向或横向的合理划分。在此基础上，确定权责对等的分级决策体系，这是进行科学决策的基本前提，也是实现市场经济条件下决策主体多元化、独立化必须具备的因素。
2.2.3实现决策机构设置的科学化。有些现有机构的设置、撤销、合并在很大程度上具有随意性，而其规格、隶属关系也未经过科学的论证；导致部门的职能权限不明确、不合理及机构重叠、职能交叉、权责不清。因此我们必须按照决策、执行、监督相协调的要求，精简、统一、效能的原则，继续推进政府机构改革，合理设置机构，科学规范职能，明晰人员结构，实现机构和编制的法定化。
2.2.4扩大决策主体范围，分散集中权力，建立平等参与机制。现行的决策模式，确保了党对国家政治生活的绝对领导，同时也过分强调了党在决策体制中的核心作用，就弱化了其他派、社会团体、社会群众的政治参与、意见表达的功能。这为领导人格化倾向提供了土壤，进而导致整个决策过程带有较大的风险性。所以应让相关专家及各种专业研究机构参与决策，实现决策过程的民主化。
2.2.5逐步实现谋（参谋）、断（决策）、行（执行）的适度分离。党高度集中了谋、断、行的权力，同时也弱化了其他权力主体的活力。首先，决策者的主要职责应该是“断”，而不应是“谋”。因此必须要强化社会发展研究中心、党政研究室等机构的参谋、咨询功能。其次，长期以来，政府部门的双重身份――决策的制定者和执行者，直接导致政府部门职责不清、效率不高。因此可尝试有些部门专门负责政策的制定和研究，有些部门则负责政策的执行，。当然，分离只能是“适度”的，因为必须保证决策制定与执行过程中的有效沟通。
2.3实现组织结构层次的行政制度创新
理性官僚制严格的等级结构忽略了位于“金字塔”最上层的组织成员的必要的节制等问题，严重削弱了下层成员的积极性和创造性。因此，我们必须要从组织结构层次的角度实现行政制度的创新。从现代官僚制的准则和理念出发，重新安排政府以及其功能，包括对政府与政府外主体的关系、政府机构之间的关系、不同层级政府之间的关系作出必要的调整；对政府的管理职能、管理权限、管理方法以及机构设置、人员编制、行政责任等进行再考量、再分析、再设计、再定位，进而构建独具中国特色的行政决策体制。
2.4建设有中国特色的现代组织文化
在“理性”精神的支配下，理性官僚制崇尚、畅导契约观念和法治观念，而这正是中国传统文化中最为缺乏的。首先，我们要在观念上培养理性精神，提倡理性的工作方式；在作风方面倡导实事求是的精神，推崇重契约非人情的工作理念；在分配方面倡导功绩主义原则。其次，通过教育，用现代精神去改造传统观念。中国特色的组织文化应该通过公共行政道德化来实现对理性官僚制的超越，进而重视个人价值。
2.5推进知识管理的进程
传统的金字塔式的科层组织结构注重对于法律和规则的遵守，那么人的活力和创造力就很难有发挥的空间。网络组织结构具有很大的灵活性和适应性，强调成员间的协作和沟通。这都是对科层结构弊端的有效弥补。知识管理可使组织提高对变化环境的应变能力和适应能力，从而加强组织的生存能力。总之，知识管理是知识经济社会发展的必然要求和趋势。由此所带来的管理革命的影响是深远的。对处于社会转型时期的中国来说，既是挑战，又是机遇。
【参考文献】
[1]吴镇忠.中国官僚制若干问题研究综述[J].甘肃行政学院学报，2005（02）.
[2]刘熙瑞.当前国外行政改革的趋势[J].新视野，1998（01）.
政策法规论文篇6
关键词：理论联系实际政策制定内在机理操作者研究者
理论联系实际是原则，也是方法。然而，邓小平认为理论联系实际“只是一个原则，原则的运用还会遇到许多具体问题。……根据我们的经验，普遍真理与具体实际，二者结合很不容易”。对此学者们都有过研究、讨论和体会，有人从哲学角度研究命题的内涵、真谛；有人从思维科学角度探究命题的思维机制；有人从思想方法论的角度分析命题的基本要求；有人从操作层面上讨论命题的途径和方法；有人从实际工作角度谈论对命题的经验和体会等等。但是这些研究仍未能说明理论与实际实现有机联系的内在机理。基于此，本文从政策制定的视角对理论联系实际的内在机理进行探讨，以期对此研究有所拓展。
政策是把理论引向实际的操作者
理论联系实际的逻辑起点应当是从实际开始。能不能从理论开始呢？不能。因为理论作为系统的理性认识，是对某一事物的本质和规律的抽象概括，它对主体开展科学的实践具有指导的功能，但这种指导是方向性的而不具有直接性。如果可以从理论开始，就意味着让理论去直接规范主体的实践行为，这样很容易使主体陷入理论“教条”。因此，在如何学习和对待理论的问题上才特别强调主体要着眼于理论的运用，要把思维指向实际。那么，怎样使主体避免陷入理论“教条”，把理论引向实际呢？从政策科学看，理论必须通过具有“法则性”特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策既是理论的具体化、规范化和实践化，又是实践经验的原则化。政策的实践性、可操作性、问题指向性决定了政策是把理论引向实际的操作者。
（一）政策的实践性
政策的实践性，表现在政策的制定源自实践的诉求，政策的效果要靠实践检测。一般来讲，政策研制的初衷就是要付诸实施的，其研制的全过程都是在设计如何付诸实施，怎样实施更好。政策的这一实践性特点使得研制政策的主体在认识上不可能困顿于既有的理论框架之中，必然要把思维指向实践，把理论的主张、观点放在政策研制中加以辨析、论证试验和转化。政策只有通过实践才能实现其目标和功能。政策实践是政策的执行和实施，其重要性要比政策制定更为重要，它决定了政策目标能否实现以及实现的程度和范围，也是检验政策正确与否的重要途径。
（二）政策的可操作性
“政策的可操作性，是指政策所确立的活动目标和所有行为方式、步骤均可以直接用于实践操作，并能借助于一定技术手段从质和量两个方面加以验证。”理论的内容是对事物本质和规律的反映，它是超越具体对象的科学抽象，反映着事物或现象之间本质、必然和普遍的联系，无法直接用于具体的实践操作。可操作性是政策与理论的实质区别，只有通过政策等中介手段才能将理论与实际有机链接起来。政策是根据具体的实际将理论转化为可操作的理性认识，政策所规定的行为应是可执行的行为。因此，不能将政策局限于纯理论，呈现不可操作性状况，要实现政策的目的，需从逻辑严密的角度出发，提供一套能够实现其特定目的的框架思路、步骤、方法、原则等具体的操作性内容。可见，政策的可操作性如何，决定着理论能否在特定问题的政策研究和政策制定中实际地广泛接受和运用。因此，理论只有转化为可供操作的政策，才能有效地用于指导实践。
（三）政策的问题指向性
政策的问题指向性，即政策是来解决实际问题的。政策问题是政策产生的根源，政策作为一种社会现象，就其政策方案来说，政策是将一般理论指向实际的问题；就政策本身来说，政策不是一个孤立的政策文本，而是一个由政策制定、政策执行、政策评估、政策调整、政策终结等一系列环节构成的动态过程。每项政策的产生都要以解决的问题为前提，都以有效地解决问题为最终目的。理论的抽象性使得它不能直接作用于实际，需要转换为有实际问题指向的政策才能发挥作用。理论联系实际就是要在联系实际过程中特别强化实际问题意识。政策因问题而存在、发展、运动。这就使得政策主体将理论与实际相结合时，思维不会停留在理论的框架中，而始终指向问题，即实际。因此，研究和解决实际问题，是政策制定的目标，是衡量政策正确与否的标准，是贯彻理论联系实际的关键。由此而言，政策是将理论引向实际的操作者。
政策是对实际问题进行理论思维的研究者
政策的制定始终是面对实际问题的，政策中的实际问题不是描述性的陈述，而是对实际问题的理性认识。所以，在如何对待实际问题上才特别强调主体要着眼于对实际问题的理论思考，着眼于新的实践和新的发展。制定政策必须分析实际，分析实际必须运用理论的思维方法。政策的理论性、价值取向性、行为准则性决定了政策是对实际进行理论思维的研究者。
（一）政策的理论性
政策的理论性首先指政策制定过程中政策主体受制于其所具有的理论背景或理论图示；其次是指政策主体运用一定的理论和方法来制定政策，其中最主要的是政策主体对实际问题的理论分析；再次是指政策文本中所蕴含的或者展现着某一理论的思维理念。政策活动从一开始规划设计时就存在着政策制定者的理性思考，政策理性认识活动贯穿于政策活动全过程，政策制定者运用自己的理论能够预见政策活动的进程和结果。政策制定是政策制定者对实际问题进行理性思维的结果，是从具体到抽象的过程。政策执行是对实际问题进行的理论思维过程和成果的正确与否的检验，是对原政策进行再认识、再思维的过程。政策制定者把一定理论看作达到政策目的的有效手段。此外，政策文本本身包含政策制定者运用的某些理论价值观念，它为决策者提供了一个解决实际问题的根本指导思想和基本的理论依据。正如美国经济政策学家丹尼尔•w•布罗姆利所言：“在政策科学领域中的经济学家首先必须探寻（或决定）那些受政策影响的人的目标——这是需要最大程度客观的活动——然后客观地利用理论来指出哪种方式能使完成这些目标的可能性变得最大”。
（二）政策的价值取向性
“政策的价值取向性是指政策与价值观密切相关。这是因为，政策必然涉及预期的目标是什么、鼓励采取什么行动去实现目标、惩罚哪些危及实现目标的行动等问题，回答这些问题都受价值观的指导。”价值取向不同，政策目标制定和政策执行方向便不同。政策制定者的偏好、个人愿望和目标，政策过程中的公正、公平和合理的价值要求及政策决策过程中涉及的社会价值和社会目标都会影响政策的制定。在一定意义上讲，政策本质上是关于社会价值的一种权威性的分配，具体则表现为制定者选择作为或不作为的行为，它本身就是一种价值选择。从政策过程来看，价值观的影响渗透到政策过程的各个环节之中。政策价值取向性在政策过程中对目标的确立、方案的选择、价值的判断方面起着重要的作用。政策制定的目的在于及时和有效地解决社会问题。能否将实际问题建构为政策问题，关键在于此实际问题是否与政策制定者所认定的价值标准相契合。政策主体以一定的价值观或价值尺度去考量某一实际问题，认清要解决实际问题所涉及的各种利害关系，进而形成解决问题的政策目标和方案。
（三）政策的行为准则性
政策的行为准则性，指“政策是政党和国家在一定历史时期为实现一定的目标而规定的行为准则和行动指南”。政策是理论指导实践的活动准则，如果说理论的本质是描述对象“是什么”，那么政策的本质则说明“如何做”。政策是社会群体的“行为准则或行为规范”，政策是为了解决实际中各种利益冲突，平衡各利益团体之间利益而制定的具有普遍约束力的行为准则，它是在解决实际问题的过程中产生的对个体的行为具有约束性和强制性的规则。政策属于活动规则的范畴，它一方面具有规则的指令性特点，强制人们贯彻执行，起着规范人的行为的作用；另一方面，政策的内容必须是可执行的行为，也就是可以直接用来指导人的实践操作。政策作为一种活动规则，是针对多数人和普遍性问题制定的，是要求社会成员普遍遵守的行为规范，它在调控整体社会实践过程中必然发挥着重要作用。
政策是理论与实际实现有机联系的成果呈现方式
相对于理论而言，政策是实际，是理论思维化了的实际。相对于实际而言，政策是理论，是可直接进入实践领域的理论，针对解决实际问题的具有可操作性的理论，它比理论更接近于实践，与实践衔接得更紧密，对实践的指导作用更直接。政策的中介性使得政策成为理论与实际联结的成果呈现方式。
政策的中介性指政策具有把理论与实际联结起来的中介特性。“从认识论的角度看，政策的本质被界定为理论联系实践的中间环节，因而具有理论与实践的二重特征。”“理论指导实践要以政策为中介，这是由理论和政策各自的特点决定的。”理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对实践不具有直接的操作性。理论必须通过具有实际特征的政策作为中介，才能发挥对实践的指导功能。政策是具有可操作性的理论，政策作为人们行为的准则，它舍弃了抽象的理论思维过程，舍弃了许多逻辑的演绎、归纳、推理和论证，直接告诉人们行动的原则、方法和途径。政策既是实践经验的原则化，也是基本理论的具体化。理论作为理性认识，反映事物的本质和规律，对主体实践行为只具有方向性而不具有直接调控性。政策作为指导人们行动的准则，虽然属于意识范畴，但它根源于客观事物及其发展规律。政策作为理论指导和与客观实际相结合的载体，应该是理论指导和客观实际的统一。
政策是理论与实际不可或缺的联系纽带和中介。政策作为居于两者之间的中介，则既要符合理论的普遍性要求，又要符合实际的特殊性要求。政策的中介性包含两层含义：一是政策具有理论性，而且越是高等级的政策就越是接近理论。虽然政策不具备抽象推理的理论形态，但它是对实践经验的总结，是实践经验的原则化和理论的具体化、操作化；二是政策具有实践性，而且越是低等级的政策越是接近于实践。政策的实施则完全属于一种实践活动，是理性的实践或实践的理性化。在理论通过政策作用于实践的同时，意味着实践亦在通过政策作用于理论。在“实践—认识—再实践—再认识”的循环中，通过政策中介这个支点，把实现理论和形成理论有机地统一起来。
参考文献：
1.杨晓伟.论政策是理论与实践的中介.晋阳学刊，1999（5）
2.丹尼尔•w•布罗姆利，陈郁等译.经济利益与经济制度—公共政策的理论基础[m].上海三联书店、上海人民出版社，1999
3.张尚仁.论政策的特性与本质.云南社会科学，2003（6）
4.钮菊生.公共政策分析[m].上海三联书店，1999