农业保险工作计划范例(3篇)

农业保险工作计划范文篇1

[关键词]政策性农业保险；专业农业保险公司；营销渠道

实施政策性农业保险的目的是为了分摊和转移农业风险、保护和改善农民生活、维护和促进社会稳定。这些目标的公益性、救和安全性可能与保险业的盈利性相冲突。没有或者牺牲保险的盈利性，政府还要鼓励开办农业保险，原因在于农业保险属于可以增进社会福利的经济活动。

一、种养业是政策性农业保险的范畴

政策性农业保险的范畴包括种植业和养殖业，种植业的粮食食品，是不可替代的、人们生活必需的；养殖业的肉蛋食品也是不可替代的、人们生活必需的。商业性农业保险应包括政策性农业保险以外的涉农的可保风险，如财产险、人寿险等。政策性农业保险应为以下几方面提供保障：

一是为植物食品安全提供风险保障。涉及全民植物食品安全的农作物应包括：水稻、玉米、小麦、大豆等粮食作物；花生、油菜等经济作物；蔬菜、水果也应考虑适用政策性农业保险。至于棉花等作物，虽不危及食品安全，但因为是重要的、关系国计民生的大宗农作物，也应进行政策性农业保险。

二是为动物食品安全提供风险保障。涉及全民食品安全的动物应包括：牛、猪、羊等家畜；鸡、鸭、鹅等家禽；养殖的鱼、虾、蟹等水产品。

三是为渔民渔船安全提供风险保障。从事海洋、大河捕捞的渔业生产，需要保险的保驾护航，应对渔民的人身伤亡和渔船进行政策性农业保险。

在上述政策性农业保险范围内，政策性农业保险应主要承保旱灾、水灾、雹灾、风灾、冻灾等自然灾害造成的损失，主要承保日常性疾病等动物死亡风险。对超出一般水平的巨灾，国家应另行安排救济和帮扶。

政策性农业保险的最大受益人是农户，但是农户获得保险利益是有一定前提条件的，一是需要支付一部分保费购买保险，二是要在出现灾情损失时才能实现政府补贴带来的好处。农村可以实现人人有低保，但是人人皆保险尚需时日。所以，即使在政府补贴、龙头企业帮扶的情况下，农户购买保险也需要动员。在日本，加入政策性农业保险是需要一定条件的，例如，水稻、陆稻及麦类的栽培面积合计超过1亩或3亩(日本制，下同)，才有资格加入。同时，一定经营规模以上的农户又必须加入农业保险，例如，北海道地区的麦类耕作面积4亩至10亩的，必须加入农业保险。在我国，保险公司可以采取以下模式扩大政策性农业保险的覆盖面。

一是对基地型农户进行保险。以农业产业化龙头企业为载体带动农户参加保险，对基地型农户进行保险。基地型农户是指根据订单为农业产业化龙头企业进行农作物种植和动物养殖的农户。这些农产品作为工业原料从农户的田间、地头和院落、场房进入大型农产品加工企业。广大农户与龙头企业形成了比较紧密的生产流程上的上下游关系、原材料和产成品的基地与前沿关系。农业保险通过对订单农户提供保险服务，能够有效保障产业化生产基地的稳定发展，稳固产业化链条源头。农业产业化龙头企业可适当给订单农户部分保费补贴，组织订单农户参加保险，降低了农户的保费负担，扩大了保险覆盖面；为订单农户提供保费补贴，加强了公司与农户联系的紧密度，保证订单农户生产稳定，龙头企业原材料供应充足，有利于龙头企业扩大再生产，把农业产业做大做强。

二是对专业农户进行保险。以农村合作经济组织为载体带动农民参加农业保险，对专业农户进行保险。专业农户是指种养业规模较大、技术较先进、适应现代农业发展的农户。专业农户往往与农民专业合作组织有密切联系，保险公司可以以农民专业合作经济组织为载体，向合作组织内的成员提供保险，充分发挥社员之间信息比较对称、联系比较紧密的特点，相对集中地开展较大规模的保险业务。合作社社员比较集中，养殖规模较大，多数社员已成为种、养专业户，风险意识较强，投保积极性较高，农户之间的示范作用较明显。同时，农业保险还对合作社的发展起到了积极的促进作用。比较规范的合作经济组织，一般都有一个经营实体支撑，如饲料加工厂或屠宰加工厂，还有稳定的销售渠道，在保险的开展上，有的合作社对参加保险的饲养户给予饲料或销售上的一些优惠，这就吸引了更多农户加入合作社，从而扩大合作社的规模。

三是对传统农户进行保险。以县级为单位对大宗农作物进行统保，对传统农产进行保险。我国的农业生产依然以传统方式为主，生产经营相对分散、地域差异较大，特别是大宗粮食作物保险的承保和理赔难度较大。对传统农户的保险难度更大，而传统农户经营的往往是传统的种植业，急需保险来分担和转移风险。

二、政府对政策性农业保险的帮扶方式

(一)政府通过财政补贴支持农业保险

政府通过财政补贴支持农业保险，是全社会分散和转移农业风险的重要渠道。农业保险的开办历史表明，没有政府的财政支持，任何国家的农业保险都无法维持下去。美国作为世界级的农业生产大国，农业保险也办得较好，政府的财政支持更是一大亮点。目前美国政府对农作物保险的经济支持大致包括：保费补贴，各险种的补贴比例不同，2000年，补贴额平均为纯保费的53%(保费补贴额平均每英亩为6.6美元)，其中，巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%；业务费用补贴，向承办政府农作物保险私营保险公司提供20%—25%的业务费用(包括定损费)补贴；另外，政府还承担农业部联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。联邦农作物保险法明确规定联邦政府、州政府及其他地方政府对农作物保险免征一切税赋。

(二)政府通过条件救济支持农业保险

即便政府为农业保险提供补贴，农户还是有不愿意购买农业保险的，保险对于农户来讲首先是一笔支出，然后才有可能在出险后获得补偿，农民并不踊跃参保。即使在美国，也在实行了把购买农业保险作为获得政府其他支持的条件后，农业保险的覆盖面才获得突破性发展。1994年通过的美国联邦农作物保险改革法令，鼓励农场主购买农业保险，进而降低农场主对灾害救济的潜在需求。它规定，除非农场主购买了农作物保险，最少也要购买巨灾保险保障，否则他们不可能得到农业保护计划中的其他好处，即取消了政府救济计划。通过提供基本保障的巨灾保险(新设立)、提供较高保障水平的扩大保障保险、集体保险和非保险作物保障计划等四大险种把所有农作物生产者都纳入了农作物保险计划。该法令还规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到福利，如农户贷款计划、农产品价格支持和保护计划的支持等，对农作物保险实行了事实上的强制参加。该法令的实施使保险作物从1980年的30种扩大到47种，农作物保险的投保率迅速提高，1995年，农作物保险承保面积达到2.2亿英亩，占当年可保面积的82%，是美国历史上承保面积占可保面积比例最高的一年。

(三)政府通过立法支持农业保险

通过法律确定农业保险的标的、范围、机构、补贴等各种内容和环节，使农业保险能够获得稳定、持续和透明的发展，不因政府官员的更迭而起落，不因市场的变化而消长。日本自1929年以来，有关农业保险的立法、制度及修改多达10部之多，对农业保险作物的品种、农业保险的准入条件、保险范围、承保方式、财政补贴、保险费率计算方法、保险费国库负担方式等方方面面，都进行了规定，有力地推动了农业保险的发展，也合理地利用了国库的财政资源，有效地保护了农户。

三、农业保险公司的营销渠道

中国保险监督管理委员会批准的三家试点专业农业保险公司，经过几年的探索和实践，从对农业保险的政策研究、立法劝说、机构设置、产品设计开发、销售渠道建立、人培训、定损人员培养、统计、精算、资料收集加工，以及农业保险的宣传、推广和教育等方面，逐渐获得了经验和方法，试点公司也渐趋成熟。试点公司承担了农业保险的直接业务，通过开展农业保险的经营活动(销售、签单及其他服务)，具体实施政府补贴的农业保险计划。试点公司还培训、管理、监督和使用保险人和农险查勘核损人。农险查勘核损工作由农险专业核损人来进行，查勘核损人需经过专业农业保险公司长时间的培训，通过考核取得资格后才能从业。专业公司有动力、能力和愿景，将作为主业来看待，必将推动政策性农业保险的发展。

试点公司对农业保险的专注，不只是停留在领导的一般号召与员工的象征性响应上，而是深入实际探索农民的需求、要求政府的财政支持、教育员工精做农业保险。试点公司应根据区域特点制定农业保险发展规划，并在农业保险业务上始终坚持按照试点区域的特点进行设计和规划。例如安华农业保险股份有限公司，根据吉林省是以传统农业生产方式为主的国家重点商品粮基地i对国家粮食安全起决定性作用的实际情况，尤其是该省近年来的畜牧业和农业产业化发展较快的现实，公司在吉林省内主要规划开展玉米、水稻、大豆种植保险和规模化养殖保险，并主要依托农业产业化龙头企业为载体开办农业保险业务；根据内蒙古自治区畜牧业发达，要建设中国乳都的实际，公司在自治区主要规划开办奶牛等养殖保险品种，并与当地重点产业化龙头企业相结合开展农业保险业务；根据山东省种植业、养殖业均比较发达，小麦等粮食作物在全国占有重要地位，同时还是蔬菜、水果等农产品出口基地的实际，公司规划在山东探索开办小麦、棉花、蔬菜、水果等种植保险和奶牛、肉鸡、水貂等养殖保险；根据北京在发展都市农业方面取得了较好的成效，郊区农业比较发达的实际，公司在北京地区探索以奶牛养殖和水果、蔬菜种植为主开办政策性农业保险试点。通过两年多试点，农业保险业务取得了较好的成效。试点公司坚持围绕试点区域特点研发农业保险产品。比如安华农业保险股份有限公司针对吉林省等试点地区玉米、水稻、大豆等作物是种植面积最大、关系农民数量最多、事关国家粮食生产安全的品种，公司集中研发玉米、水稻、大豆等大宗粮食作物的巨灾保险产品。由于内蒙、山东、吉林、北京的畜牧业也都非常发达，各试点省区的畜牧业生产都逐渐呈集中化、专业化的发展态势，公司相继研发了肉鸡、生猪、奶牛、肉牛、梅花鹿养殖保险，并根据各地养殖成本、风险特点等因素在具体条款中进行调整，体现区域特色。同时，公司还针对试点地区农业经济特点，相继研发了经济作物草莓、烟叶等种植保险条款和朗德鹅、水貂等特色养殖保险条款。作为试点公司之一的安华农业保险股份有限公司为降低农业保险开办成本，为农民提供方便快捷的保险服务，通过两年多来的探索，主要开辟了五个营销渠道。

一是与农业经营管理部门相结合的渠道。省农委领导的农业管理部门与农民联系密切，并在各个乡镇都有机构网络，人员专业性较强，素质较高，是农业保险业务的良好渠道。在吉林保监局和省农委的大力帮助下，公司与省农经管理总站签订了保险合作协议，全面启动并推进了试点工作的开展。

二是与农村信用合作社相结合的渠道。公司与省农信社联社签署协议，利用其在农村的营业机构网点优势和人员优势广泛开展业务。公司在开业当天即与省农信联社签订了全面协议，公司各分支机构与当地农信社关系十分紧密。2006年，农信社代办农村小额贷款保证保险业务，全年为200多位死亡和伤残的贷款农户进行了赔偿。

三是与其他农村金融机构结合的渠道。公司已经与中国农业银行、省邮政系统等机构签订了协议，并与省农业发展银行正式合作。农村金融、邮政机构的兼业方式，在公司广开渠道建设的同时，也为农业保险在更深层次上的开展埋下了伏笔，探索了路子，奠定了基础。事实上，国外成功开办农业保险是和农村金融政策紧密相连的。

四是与农机、农业技术推广部门相结合的渠道。农委所属的农机站、农业技术推广站在农村也拥有丰富的网络资源，公司通过这些部门开展保险业务，一方面有效降低了开办成本，另一方面在防灾、防损和理赔工作上更容易得到投保农户的认同。

农业保险工作计划范文

斯里兰卡于1958年开始进行农业保险试验[1]，是最早开始农业保险实践的发展中国家之一，迄今已有50余年的历史。相应地，斯里兰卡农业保险制度也建立逾50多年。但斯里兰卡农业保险制度建立、运行及其内容的具体情况一直少为人所关注。本文拟对此加以探讨。

一、斯里兰卡农业保险制度的演进

斯里兰卡重视农业保险立法，为推行农业保险计划，先后制定了3部农业保险法，分别于1961年、1973年和1999年颁布施行。在FAO的帮助下，斯里兰卡于1956年开始研究设计农业保险计划，从1958年开始进行农业保险试验，首先在几个区进行水稻保险试验[1]。1961年，第13号《农作物保险法》颁布实施。这是斯里兰卡制定的第一部农业保险法。该法分4部分，共42条，包括农业保险的行政管理、农作物强制保险、农作物保险委员会的设立、财务与一般条款。该法规定由耕地服务监督官负责管理农作物保险事务。由主管部长决定实行强制保险的农作物和区域。设立农业保险顾问委员会，就农业保险事务向耕地服务监督官提供咨询和建议。设立农业保险基金，由资金和特定农作物构成，赔偿金及管理费用从中支出。随着该法的实施，由耕地服务部管理的农业保险试验计划逐步推广到全国16个区，政府提供财政补助。由于农民对该计划反应积极，政府决定实施综合农业保险计划，并于1973年制定第23号《农业保险法》，取代1961年第13号《农作物保险法》。该法的目标是：为水稻种植户提供强制水稻保险，其他农作物和牲畜的自愿保险，推动开展农业保险研究。该法包括5部分，共41条，包括设立农业保险委员会、水稻强制保险、其他农作物和牲畜自愿保险、财务事项和一般规定等。该法的实施，为斯里兰卡发展农业生产，实现粮食自给的目标发挥了积极作用。

1979年通过的第55号《农业保险法（修订）》，对1973年第23号《农业保险法》进行了部分修订，主要是对农业保险委员会的设立和人员构成的规定进行了修改。为了发展奶牛养殖，政府于1975年下半年推出了牲畜保险计划，专门针对运用世界银行所属国际开发协会贷款进口的奶牛提供保险，到1982年已经遍及全国。应农村产业开发部的要求，从1985年开始，针对从出生到24个月的母牲畜提供保险。从1990年开始，在选定的几个区里，针对山羊保险进行了试验。在该法实施过程中，农业保险计划推行的实际效果一般，只有15%的农作物种植面积得到保障，农民参与程度有限[1]。斯里兰卡从20世纪80年代末开始推动新经济改革和工业化，通过私有化鼓励私营经济发展，实现贸易和对外支付的自由化。虽然经济实现了较快发展，但农业领域表现平平。随着改革的进行和经济环境的变化，农业变得愈加脆弱。为了促进农业发展，克服农业发展的障碍和限制条件，农业与土地部于1995年制定了国家农业政策，确定了政策目标：提高农业延伸服务效率；提供参与者管理，整合农业生产。为实现国家农业政策的目标，推动结构转型，政策建议采取包括农业保险在内的多项措施[2-3]。在此背景下，1999年7月，第20号《农业与耕地保险法》颁布，1973年第23号《农业保险法》被废止。

二、斯里兰卡现行农业保险制度的内容

1999年第20号《农业与耕地保险法》包括4部分：农业与耕地保险委员会、保险、财务及一般规定，共35条。《农业与耕地保险法》与1973年第23号《农业保险法》最大不同之处是重组了农业与耕地保险委员会，取消了对水稻强制保险的规定。该法的主要内容是：

（一）设立农业与耕地保险委员会

法律规定设立农业与耕地保险委员会负责推行农业保险计划，经营管理农业保险事业。该委员会为永久存续的法人组织，是斯里兰卡的公共公司之一①。农业与耕地保险委员会成员包括：①主管部长任命的主席；②主管财政事务的部长秘书，或由该部长提名的财政部门官员；③负责农业事务的部长秘书，或由该部长提名的人员；④负责渔业事务的部长秘书或由该部长提名的人员；⑤负责畜牧业的部长秘书或该部长提名的人员；⑥根据1988年第30号《银行法》设立的持牌商业银行的总经理或其提名的人员；⑦政府承认的全国农民协会的代表。成员任期3年，可以连任。委员会的官员和工作人员在适用《刑法》时被认为是公职人员。农业与耕地保险委员会的职能为：①负责设立和运作保护农业者②利益的综合农业保险计划，保险标的包括种植园作物、医用植物、渔业、林业和畜牧业的产品。该计划将为农业者的灾害损失提供补偿，为农业者提供稳定性，促进农业生产发展；②设立和运营为保护农业者利益的关于农业设备、工具和其他动产与不动产的保险计划；③设立和运营为保护农业者利益的农产品（包括农业产品、园艺产品、医用植物产品、渔业产品及林业产品）储存和保护方面的保险计划；④设立和运营为保护农业生产者利益的医疗与社会保障计划③。农业与耕地保险委员会可以行使以下权力：①取得、拥有、租用、抵押、销售或处置动产与不动产；②在主管部长与财政部长共同批准的情况下，为了委员会的目的而以可靠的方式借入资金；③从事与保险行为有关的研究；④为履行职责而订立合同；⑤为履行自身职能，提高委员会的官员和工作人员的技能而开展必要的工作，提供设施，进行培训；⑥为履行职能，授权其成员或官员从事交易；⑦制定官员和工作人员任免、提升、纪律、行为和离职等方面的规则；⑧为履行法律赋予的职责，与公共公司、依据1982年第17号《公司法》登记设立的公司、合作社或任何耕地机构合作，设立联合计划；⑨制定委员会的管理制度；⑩基于履行职责的需要，由主席、委员会的成员或官员，在委员会认为必要时代表委员会；輯訛輥从事委员会认为所必要的，或偶尔为履行职责所需要的任何其他事务。

（二）明确保险业务规则

法律规定，农业保险的保险费率由委员会决定。由于农民支付能力较低，费率水平也较低，政府补贴部分保险费。承保的自然风险包括干旱、缺水、洪水、涝灾、虫害、病害、野生动物和鸟类破坏[1]。保险赔偿金额的计算，根据保险合同规定的条款和条件予以确定。保单持有人可以将保单作为向信用机构申请借贷的担保。被保险人获得赔偿款，在其需要向信贷机构支付贷款或利息时，委员会可以扣除相应款项，并支付给信贷机构。被保险人应在损失发生后14d内，以书面形式向委员会提出索赔申请。如果被保险人有隐匿或不提交相关材料，有保险欺诈行为，不遵守或不服从合同的条款或规定条件的情形，则法庭可以宣布保险合同无效，已付保险费由委员会没收。对于保险赔偿纠纷该法规定，如果委员会拒绝被保险人的索赔申请，或被保险人不同意所获得的赔偿金额，该被保险人可以在收到拒绝赔偿或有关赔偿金额通知的30d内，向委员会提出书面申诉，表明申诉理由。被保险人依据前述规定提出申诉，不影响其就保单向法庭提讼的权利。在确定期间的时候，提起申诉的开始日期和针对申诉作出决定的结束日期之间的期间不包括在内。委员会或其授权的官员可以进入并视察任何田地，只要在该田地上有任何特定的农作物或被保险牲畜，可以查看与保险有关的文件。任何占有该土地的人有义务允许并协助视察。不遵守此规定者被视为犯罪，在经司法官审判后，罚款不超过100卢比（100斯里兰卡卢比约合4.83元人民币，2012）。该法规定，委员会可以与政府、本国或国外的机构签订再保险合同，以分散农业巨灾风险。委员会或其授权的官员可以要求被保险人或保单持有人，在必要时要采取措施防止或尽可能减少对农作物或牲畜的损害。#p#分页标题#e#

（三）成立农业与耕地保险基金

法律规定，成立农业与耕地保险基金作为委员会拥有的基金。该基金的资金来源是：委员会的初始资本为200万卢比，从斯里兰卡合并基金中支付；根据1973年第23号《农业保险法》设立的农业保险基金，已拨付给该基金的资金；投资所获得的收益；接受捐赠的资金；委员会行使权力和履行职能过程中所获得的资金。委员会运营过程中所发生的费用，以及履行职责行使权力时所发生的费用均从基金中支付。委员会在每一财政年度结束时要拿出部分资金，设立储备金，用于处理不可预见事件发生所引发的索赔。经过主管部长与财政部长共同同意，委员会可以通过透支方式融入资金，或通过协商获得信贷，其金额根据委员会为履行职能或完成义务所需而定。在业务非急需的情况下，基金盈余资金应该投资于高收益率的证券。依据1971年第38号《财政法》的规定，基金的账目应接受总审计长的审计。

（四）规定一般条款

在与《保险法》或其他制定法冲突的情况下，《农业与耕地保险法》的规定优先于其他法律条款生效。委员会为履行职责所需要的动产和不动产，在经过主管部长批准后可以获得。根据《土地取得法》所获得的不动产，其补偿费用从基金中支付。主管部长可以为执行本法制定条例或实施细则，并经过议会批准。原农业保险委员会所订立的合同、采取的行动、所适用的命令、权利与义务、动产与不动产、原农业保险委员会的债权债务、款项等，均继续有效，并由委员会承继。原农业保险委员会的雇员和官员如果愿意接受农业与耕地保险委员会雇佣，其条件和待遇不变。

三、斯里兰卡农业保险制度的特点及存在的问题

作为发展中国家中建立最早的农业保险制度之一，斯里兰卡农业保险制度已经建立和运行了50多年。斯里兰卡农业保险制度具有一些自身的特点，同时从制度运行来看，也存在着一些问题需要改进。

（一）特点

第一，重视立法保障，并与国家农业政策协调。斯里兰卡从1961年制定第一部农业保险法开始，至今已经制定了3部农业保险法，为农业保险事业提供法制保障。为了保障法律的执行，在1999年第20号《农业与耕地保险法》中还规定了刑事责任制度。考虑到农业保险的特殊性，法律规定，在与其他法律冲突的情况下，《农业与耕地保险法》的规定优先适用。法律还规定了保险赔偿申诉程序，有助于保险赔偿纠纷的解决。斯里兰卡农业保险立法还注重与国家的农业政策相协调，将国家农业政策的有关内容通过立法加以贯彻，以促进政策目标的实现。第二，斯里兰卡农业保险制度的模式属于国营保险制度模式[4]。在国营保险制度模式下，由国营保险公司负责经营农业保险计划，政府提供保险费补贴。斯里兰卡农业与耕地保险委员会属于公共公司，负责管理政府的农业保险计划，政府提供国营保险企业的初始资本和保险费补贴。第三，国家支持农业保险。法律规定，国家财政出资设立农业保险基金，作为农业保险事业所需资金的来源，体现了国家对农业保险事业的财政扶持。法律对农业保险基金的资金来源与运用、盈余资金的投资及审计监督等作了规定。为了便于协调各政府部门对农业保险事业的支持，发挥农民组织在农业保险中的作用，法律规定农业与耕地保险委员会的成员由来自有关部门的人员及农民组织的代表组成。农业与耕地保险委员会为履行职责的需要，政府支持其可以获得各种动产和不动产。第四，保险标的多样。斯里兰卡法律所规定的农业保险的标的涉及农业（包括种植业、渔业、林业和畜牧业）、农业设备及器具、动产和不动产、农产品储存与保护设施等，实现了对种植业保险、渔业保险、林业保险和畜牧业保险等的综合调整。第五，农民自愿参加保险。与1973年第23号《农业保险法》规定既有强制保险又有自愿保险不同，《农业与耕地保险法》没有规定强制保险，因而，农民是自愿参加保险的。

（二）存在的问题

斯里兰卡农业保险制度也存在一些问题。斯里兰卡虽然重视农业保险立法，但该立法内容稍显粗糙，一些应该规定的问题都未作出规定，如委员会是否享受税收优惠、保险费补贴水平、保障水平、保障风险、损失评估等都未作规定。法律未能将农业保险实践中存在的问题及时加以总结，并在立法中予以体现，如法律一直坚持国营农业保险模式，而未能引入市场机制，以发挥商业保险公司的作用①；对农民组织在农业保险中的地位与作用也未加明确规定。法律对农民利益关注较少，对投保农民义务规定较多，对其权利保护的规定不够；而对农业与耕地保险委员会的权力规定较多，对其义务则规定较少。法律虽然对再保险作了规定，但只有一条（第20条），不具有可操作性。此外，法律所规定的一些保险项目实际进展缓慢②。

农业保险工作计划范文

[关键词]统筹城；农村养老保险；土地换保障

社会养老保障制度的改革完善同农村养老保障制度和农村人口养老问题紧密联系在一起。只要仍然继续在全国执行严格的计划生育政策，只要城镇化进程的速度没有明显的下降，只要产业间就业结构还在按预定目标不断调整，在人口老化、频繁流动、人口结构局部失衡的现实背景中，面向大多数人的农村养老保障制度如何在新时期防范城乡社会风险、防止农村老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构、促进城乡人口理性流动，就必然持续成为经济社会发展中至关重要的政策议题。

一、文献简述：中国农村社会养老保险制度的探索

学者从不同角度对相关实践和理论问题进行了针对性研究。陶鹰(2003)将现阶段探索农村计划生育夫妇养老经济保障方式概括为：农村独生子女保险金转作父母养老金、农村计生夫妇养老储蓄或商业保险、纳入城镇社保体系、利用农村山林田牧畜等“养老基地”养老、集体经济扶助、互助式养老基金会、资金滚动式养老保险等七大类，并认为由于收益面较窄、保障水平有限等原因，从严格意义上讲中国农村计划生育养老保障体系及其良性运作机制尚未真正形成。…田遇春等(2007)把各地实践中的计划生育夫妇养老保障制度归纳为由计生奖励优惠政策、实物分配和资金支持、计生系列保险和奖励扶助制度等四方面内容构成的一个框架体系。此外，从河南南阳、安徽霍邱、河北迁安、厦门集美、广东东莞、重庆九龙坡以及浙江绍兴等典型市县的经验来看，也普遍通过财政补贴等扶持形式开展农村计生家庭养老保险制度。桂世勋(2008)则将近年来全国各地在新型农村养老保险制度方面的探索归纳为三种主要模式：以马鞍山市为代表的“单纯个人账户养老金”模式、以青岛市、无锡市为代表的“个人账户+社会统筹”模式和以北京市为代表的“个人账户+基础养老金”模式。

对于农村计划生育系列养老保险同农村社会养老保险的关系问题，研究者之间存在认识上的分歧。陶鹰(2003)认为，有必要建设一种以农村社会养老保险为基本保险，以计划生育系列养老保险为补充保险的养老保障体系。郑功成(2008)则从更大的农村社会保障政策与计生政策之间关系入手，认为现阶段计划两者应有机结合，国家在农村地区推进计划生育政策时应当充分考虑运用社会保障机制来激励和引导农村居民的生育行为，但一定要置于大的背景之下，不要另搞一套，要将农村计生夫妇养老社会保险的先行实施作为农村养老保障制度的一个重要突破口；在建立农村社会保障制度时，也必须同时考虑推进计划生育政策的配套需要。桂世勋(2008)建议，在已经建立或近年内有条件建立覆盖全体农民的新型农村养老保险制度的地区，实施“新型农村养老保险制度+农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”，对于近期内还没有条件建立覆盖全体农民的新型农村养老保险制度的地区，可考虑实施新型农村养老保险制度优先覆盖计生夫妇的试点方案，这同郑功成(2008)的主张类似，实践中也有贵州遵义等地的案例可供支撑。但曾毅(2001，2004)的研究却有截然不同的观点，他认为养老保障计划是计划生育的应有之义与原有之义，养老保障不能仅仅局限于计划生育家庭，而应该实施两者一体化工程覆盖包括遵循与未遵循计划生育的全体农民。同时，从实际工作效果的角度看，由于劳动保障部门没有类似于计生和民政系统那样的农村基层工作网络，简单推进将会面临严重困境。据此，他认为应该由计生部门依托计生协会负责农村养老保障的组织工作，劳动保障部门则负责基金的保值增值管理。李建明(2004，2008)则更加深入分析了利益导向机制的理论基础和实践要求，认为国家计生政策是对农民传统养老资源的一种制度性剥夺，而建立计划生育夫妇社会养老保障制度是对其养老资源损失的最好代偿方式。他进一步指出，如果若干年后中国农村出现老年计划生育夫妇群体性贫困，那就是中国人口控制和计划生育政策的失败，因此应该从尽快把建立农村计生夫妇社会养老保障制度放在公共政策的优先执行领域。

二、突破与创新：统筹城乡社会保障的制约条件

(一)“三农问题”与二元经济结构

20世纪90年代末以来中国农民的收入增长再次进入低谷期，1997―2006年间，全国农民人均纯收入只增加了1496.9元，仅相当于城镇居民收入增加量的五分之一；年均增长速度也不到城镇居民的一半；城乡居民收入差距持续扩大，根据中国农业部提供的最新材料，2008年城乡居民收人比由上年的3.33:1，扩大为3.36:1，绝对差距首次超过1万元。如果把城镇居民在住房、社会保障、公共卫生和教育等方面所享受的国家补贴，以及农民家庭在生产资料方面的投入都计算在内，城乡居民的收入差距可能在5:1―6:1之间。据国家统计局2003年的抽样调查，2000年―2002年，增收农户占总农户的56.4％，收入持平农户占1.6％，减收农户占42％。全国农村有近3000万人尚未解决温饱问题，近6000万人处于低水平、不稳定的温饱状态。在农民增收来源的变化上：现在农民收入的构成中工资性收入超过30％，并有逐年递增的趋势，而家庭农业经营收入的增长则呈现下降趋势(见下表)；同时，从非农和事农人员人均创造增加值的对比来看，两项差值均出现显著的扩大趋势，差值绝对数已接近1万元。发展农村社会保障制度，尤其是缴费型的社会养老保险，必须考虑城乡二元经济结构的制约性。

(二)农村人口发展面临的巨大现实压力

总体上看，中国目前已经实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变，进入了低生育水平国家行列。从建国以来五次全国人口普查的数据看，65岁以上人口的比重已经由1954年的4.41％上升到2000年的6.96％，2006年的9.08％。中国国家计生委对中国未来人口数量及老龄化程度进行的预测结果显示：从总体来看中国老年人口呈现持续上升趋势，到2050年，中国60岁以上老人将达到4.39亿，人口老龄化程度达到31.15％。与此同时，2006年底中国0-14岁人口占比为18.47％，老少比(65+/0-14)为0.492。城乡老龄化程度差距进一步扩大，农村人口老龄化问题更为突出。据统计，乡村65岁以上人口占9.55％，高于全国人口的上述平均水平；75岁以上高龄人口占比3.3％，也高于全国3.07％的平均水平，而乡村0-14岁人口占比为21.95％，老少比(65+/0-14)为0.435。同时，人口性别比失衡

日益明显，部分地区甚至出现失调的倾向。自20世纪80年代开始，中国出生人口性别比持续攀升。1990年第四次人口普查时为111:100，2000年第五次人口普查时上升至116.9:100。2005年的人口抽样调查显示，中国平均出生人口性别比已达119.58:100，乡村平均出生人口性别比更高达122.85:100。部分地区甚至达到130.7:100的超高水平。另一方面，农村的独生子女户，尤其是独女户和双女户也在大幅度增加。农村人口结构的显著变化给未来老年人的生活带来巨大压力，也蕴藏着巨大的社会风险。良好的养老保险制度安排可以发挥风险管理的功能，在风险到来前预筹部分资金缓解老龄化的冲击。然而，截至2005年末全国参加农村养老保险人数只占农村人口74544万人的7.3％，平均每个参保农民积累基金不足600元，中国农村社会养老保险的参保率很低，抵御风险能力明显不足。

(三)农村劳动力流动与城乡各产业间人口结构的变化

劳动力流动主要是在城乡和产业两个维度上进行，且两者之间存在相互关联。城乡结构的劳动力分布方面，在城镇从事劳动工作的人口明显上升。改革开放初期，在1978年的4亿就业总人口中，城乡比为23.7％：76.3％，1997年这一比例为29.8％:70.2％，2006年上升到37.1％:62.9％，其中，乡镇企业、私营企业和个体户在乡村就业人员的占比也由1978年的9.2％、1997年的35％，上升到了2006年的40.5％。产业结构的劳动力分布方面，从事第二、第三产业的就业人口在全部就业人口中的比重不断增加。建国初期，中国第一产业就业人口占比为83.5％(1952年)，改革开放初期为70.5％(1978年)，那时绝大多数就业人口仍聚集在第一产业，呈现典型农业社会特征。1997年这一比重首次下降到49.9％，直到2006年底，在7.6亿的总就业人口中，第一产业就业人口占比已经降为42.6％。从两者的交叉关系来看，2006年底农村从业人员47852万人，占农村劳动力资源总量的90.1％，其中，从事第一产业的占70.8％，从事第二产业的占15.6％，从事第三产业的占13.6％；而2006年底农村外出从业劳动力13181万人，其中，从事第一产业的劳动力占2.8％；从事第二产业的劳动力占56.7％；从事第三产业的劳动力占40.5％。这种变化表明，越来越多的农民开始或长或短地加入到社会保险的覆盖群体中，基于非农劳动的工资性收入将有可能成为社会保险缴费和待遇计算的基础。当然，这种情形尚不稳定。当城镇经济受外界冲击较大，出现就业状况不稳定时，“归农返乡”仍旧是普遍的选择。可以预见，随着中国新型工业化和城镇化的不断发展和推进，这种人口特别是农村人口表现出来的以市场为主导、以发展型迁移为主要形式的、规模空前的劳动力流动现象将继续在城乡之间、各产业之间保持较高的速度和较大的规模。当人口从乡村进入城镇、从农业进入其它产业，并日益复杂交织的时候，也客观上要求城乡之间城镇职工的、农民工的、乡镇企业的、务农农民的养老保障等社会保障政策逐步实现统筹与协调发展。

(四)有限的物质基础与未完成的改革

当前一些主要发展指标显示，中国已进入城乡统筹发展的阶段，初步完备社会保障体系的条件已经成熟，如：2000―2006年，中国人均GDP已由7858元上升到16084元，按可比价格计算，2006年的人均GDP已相当于2000年的1.69倍；产业结构方面，2005年，第一产业增加值占国内生产总值的比重下降至13％，第二产业和第三产业增加值的比重分别上升为51％、36％，非农产业已成为推动中国经济增长的主体力量。一般认为，在这个阶段实施工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展的政策，是带有普遍性的趋向。从一些欧洲国家的历史经验来看，丹麦、瑞典、葡萄牙与西班牙分别于1891、1913、1919与1947年开始通过立法在农村建立养老保险制度，与这些国家当时的农业产出、人均收入等指标比较，中国整体经济水平和农村经济水平都达到或超过这些国家当时的条件。国家财政收入快速增长，为实施反哺农业政策提供了比较坚实的物质基础。1978年中国财政收入只有1132.26亿元，1990年为2937.1亿元，2003年突破2万亿大关，达到21715亿元，2007年全国财政收入51304亿元，又比2006年增加12543.83亿元，增长32.4％，2008年预计突破6万亿元，已经有条件通过调整国民收入分配格局，进一步加大对农业和农村发展的支持力度。然而，在看到近年国家财政收入激增的同时，仍不能忘记“人均”这一概念：即使按6万亿为计算基础，并且百分之百地投入中国的城乡社会保障，平均每人每年也只有4000多元。这种乐观估计也还没有考虑财政收入大量依赖土地、自然资源等不平衡的结构性经济增长所带来的财源不稳定等问题。

另一方面，自改革开放以来，中国广大农村地区实行了以家庭联产承包责任制为核心内容的农村经济体制改革，集体经济及其附带的保障职能呈现出急速下滑的事实。相对于个体化、原子化的农户而言，眼下农村集体组织的性质和作用已同加世纪中后叶的繁盛时期有着明显区别。这使得人们开始怀疑逐渐转向村民自治社区为发展目标的集体组织是否仍承担得起老年人养老保障的重任。当家庭重新成为中国农业的基本生产单位时，它也恢复了在农村老年经济保障中扮演重要角色的地位。虽然在日益发达的市场经济条件下，在人口老龄化、高龄化、青壮年流动化的背景中，市场经济的价值观念会对传统家庭和伦理道德产生强烈的冲击，传统的代际转移观念受到挑战，但2005年的抽样调查数据却显示，在乡村128.7万60岁以上老年人中，仍有54.1％依靠家庭其他成员供养，而依靠劳动收入、离退休金和养老金、最低生活保障金以及财产性收入的比重顺次仅为：37.9％、4.6％、1.3％和0.15％。这一方面说明了中国农村社会化养老保障的占比过低的事实，同时也印证了在我国独特的农地制度下，家庭在养老保障中的作用在相当长的时间之内仍不可替代，以及农村社会保障的制度设计必然受其影响等理论推测。

三、借鉴与选择：农村养老保险制度创新中的三个关键问题

(一)面向重点人群，还是全面覆盖

面对相对有限的福利资源，农村社会养老保险制度在当前和将来相当一段时间内究竟要保障谁?能保障谁?谁最需要保障?从与土地亲疏关系的角度看，中国的农民主要有四部分人：一是农民工，表现为对土地的不稳定依附性；二是失地农民，完全脱离农地；三是乡镇企业职工中的农民；最后是务农的纯农民和兼业户。从人口发展和计划生育的角度看，则为三部分人：一是农村计生家庭(含双女户、独女户和独子户)；二是非计生家庭；三是无子女家庭。前一种分类方法容易造成制度板块问的重叠和交叉，后一种分类方法更为简单明了，如果再加

上年龄因素，就可以比较清晰地分析农村养老保障的对象问题。首先在城乡关系上，理论和实践都已经证明，绝大多数情况下的养老等社会保障制度难以面面俱到。尤其是在中国这样一个发展中的人口和农业大国，不可能一厢情愿地认定“农村社会保险制度的基本框架应以建立统一的国民社会养老保险制度为前提”，“建立农保城保相互转换的通道和机制”，以此实现城乡社保一体化。正如林义(2005)所指出的，在二元经济结构特征较深厚的发展中国家，城镇养老保险计划与农村养老保险计划将在较长时间内仍将可能按分离式路径发展，两种计划的整合必须在稳健与创新中逐步实现，并在相当程度取决于传统经济部门向现代经济部门的转变，取决于城市化进程及其他制度因素的制约，取决于制度创新。

对于动态意义上的农村劳动力流动和产业间转换，必须从两个方面认清农村养老保障制度在其中的作用及其局限。当前很多人把农村缺少如同城市一样的社会养老保险看成是制约农地流转、阻碍农村劳动力自由流动与转移的核心因素。他们认为当家乡“一亩三分地”始终扮演着农民的“命根子”角色时，就不能实现农业人口向非农业人口的有效转化，也不能实现农村居民向城镇居民的有效转化，则中国城市化、工业化进程必然受阻，进而得出结论认为一旦建立起城乡一体的社会养老保险制度，相关问题可迎刃而解。的确，改革开放以来有大量农村青壮年劳动力纷纷涌向城镇谋求在非农产业就业，从而获取相对于务农所得更高的收入，以及与此相关联的同城镇职工一样的退休待遇及其他福利设施。一方面，要看到这种人口流动在总体上有利于中国经济社会的快速发展，以及为近三十年的改革发展作出的重大成就，也必须正视城镇职工社会养老保险仍面临的极大财务压力和结构矛盾、城镇经济自身的波动和就业结构及岗位的不稳定性，以及城镇住房、交通等基础设施的容纳力不足等诸多消极因素。

总之，农村养老等社会保障制度应当在引导和调节城乡间劳动力合理有序流动这一问题上发挥积极作用，而不是一味地鼓励和推动单向的所谓“农民进城”。制度的定位应当同新农村建设紧密联系，着眼于重新焕发乡村活力、再造农村基层组织、提高村社居民社会凝聚力。这也需要从制度发展思路和设计上有根本性的转变和创新，主要是应当继续从重点人群入手，首先顾及最无助的高龄人群、计生家庭和无子女家庭，尤其是三者叠加的重合部分；进一步明确制度的主要目标就是要防止老年贫困、调节农村人口年龄和性别结构、促进城乡人口理性流动；综合运用老年津贴以及由国家补贴的专项小额保险和组合储蓄等灵活开放的政策工具；强化家庭和社区这类古老保障形式的作用；继续稳定土地这类最基本可靠的实物保障形式；同时积极进行地方性试验，为将来固定基本制度框架留下充分的政策空间。在远未实现全面工业化的发展中农业大国，相对于力求模仿工业化国家经典制度模式的设想，更急需的是花钱较少、受益广泛、影响深远、因地制宜的社会保障政策。

(二)依托于公共部门，还是市场主体

以政府为主的公共部门究竟能否在社会保障领域同市场建立某种形式的合作伙伴关系，是第二个重要问题。农村养老保障领域的诸多实践和政策演化已经表现，至少在当前中国不但政府各主管部门之间缺乏合作，政府同市场之间的合作伙伴关系也是极为困难的。政策设计者往往一开始就在社会保险和商业保险之间划出明确的界限，然后政府部门和商业部门各守一方领地，井水不犯河水，但也各不相让。只是在实在难以为继的时候，才勉强考虑同商业部门之间的合作。不论是早期的计生家庭系列保险，还是当年遭到整顿的农村养老保险，抑或是近几年引起广泛关注的储蓄式失地农民养老保险，都能从中找到商业保险涉足其中的身影。有研究发现，其实从1991年试点一开始，公共部门计划就遇到了商业保险公司的激烈竞争，甚至前者还因为后者而进行了拓宽覆盖对象、放松缴费方式、降低领取待遇的限制年龄、调高待遇给付水平等重大的规则修改。如果说商业保险所坚持的赢利原则一直被认为是不可逾越的障碍，并以此为由被要求逐渐淡出的话，那么小额保险等新工具的创造性地推出则让人们又看到了解决问题的新可能。正如李绍光(2006)所说，社会保障这类传统意义上的公共产品或半公共产品，在细分后的产品组合中，政府只是亲自生产并提供那些必须由政府直接负责的部分，比如建立或倡导建立一种什么样的社会保障计划，政府提供怎样的支持，在多大程度上和多大范围内、以什么方式参与管理等。其余的则可以通过政府组织生产或出资向市场购买等方式来实现供给。政府更应该健全完备的法律框架、制定规则，并尽可能少地直接干预，以支持非政府的社会保障计划的发展。经过多年探索和总结教训，中国已经注意到国家财政的介入对于发展农村社会保障所起的不可替代的作用，这是一大进步，接下来就更需要研究如何通过制度设计更高效地用好这些补贴，使之符合社会主义初级阶段基本国情以及当前发展的阶段性特征。要从功能观的角度来理解、设计和完善社会保障制度，让有利于发挥保障功能的机构、组织和方式都可以参与到特定群体的保障政策设计中。

尽管从核心理念上来讲，社会保障强调的是社会公平，但这并不排斥在社会保障制度的具体政策设计和运行层面追求和实现更高的效率。在社会保障产品细分的背景下，中国农村养老保障的制度创新有赖于从设计之初就吸纳商业保险等市场方式的参与，充分激发各种社会力量在同一个开放的平台上共同谋划农民养老保障的制度安排和具体实施，选择适当的经办主体和产品形态，加强制度内外的协同监管，才能使得被保障人群能够更有效更稳定地应对和抵御突发风险所带来的冲击。

(三)依靠有限的工具，还是多种政策组合

尽管世界各国在经济政治体制、社会结构和历史发展轨迹等诸多方面存在重大差异，可供直接借鉴的社会保障制度模式十分有限，但中国农村养老保障的制度创新仍应当充分重视这些宝贵的国际经验，认真研究，为我所用。

许多曾经以社会保险为主要制度的发展中国家，同中国一样面临着广大农村缺乏养老保险等社会保障的问题。社会保险是一种基于缴费的制度设计，获得给付的权益同是否履行缴费义务密切关联，即参保人可享受的“赔付”，来源于所有参保人的投保保费，这种“先付费，后享受”的保险原则同商业保险在机制上并没有本质的差异。只不过商业保险基于个人自愿和相应的风险调节费率，社会保险却基于法律强制和横向再分配的需要，进一步扩大了覆盖范围，减少了逆向选择，减轻了国家救助的压力。同时，基于这种特性，社会保险其最有效的保障人群往往是具有稳定工薪收入和持续缴费能力的劳动者(salaried，包括农业雇工)。而面对那些以收入波动大、经济资源匮乏、劳动关系不稳定的农民、自雇者等就业群体(wage-earners、self-employed)，继续大规模地实行以社会保险为中心的社会保障制度则容易造成新的社会不平等。为克服这一制度缺陷，国际劳工组织(ILO)近年来一直坚持“扩大社会保障覆盖面的全球运动”，通过

政策工具创新，采取多种措施鼓励发展中国家深化养老保障制度改革。

多支柱、多层次的社会保障制度设计是世界银行(2005)等一些国际机构认可和倡导的保障模式，强调政府提供养老保障计划的同时，构建社区互助的补充计划和商业性自愿保险的方式，对于农民，则鼓励采取政府保障、土地保障、社区互助保障、家庭保障、社会救助等在内的综合保障计划。近年来，在国际贫困扶助协商组织(CGAP)和国际保险监督官协会(IAIS)的极力推动下，孟加拉国和斯里兰卡等国还开展了直接面向穷人的、以互助保险组织为载体的养老及丧葬小额保险等新型社会政策试验，取得了明显成效。南亚诸国的初步成功经验引起了ILO和ISSA等国际组织的浓厚兴趣，老年保障等国际社会政策领域内已经出现了明显的保险与社会保障日趋融合发展的态势。Pinker(1979)、Day(1992)等人的研究也早已表明，历史上实行单一福利保障模式的国家很少见，往往都是以综合性“福利组合产品”的形式出现，倾向于一揽子的收入来源组合。

四、结语：政策展望

严峻的人口发展现实、前所未有的复杂局面，以及有限的可供学习的国外经验，都迫使中国不得不用创新的思路、战略的眼光来审视和构建农村社会养老保障乃至整个社会保障制度，走出一条城乡之间相对独立而又良性互动的、有中国特色的养老保障之路。本文对未来中国农村养老保险制度发展趋势的基本判断是，必须高度关注高龄老人、计生家庭和无子女家庭等高风险人群，不断推进基本保障形式和补充保障形式的创新融合，并在这个过程中逐步探索“简便易行、广受欢迎、成本低廉、发展可持续”的政策工具，以此搭建基本的制度框架。就外在制度而言，一是坚持土地公有制和农地集体所有制，继续稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，巩固土地保障；二是推进计划生育系列保险；三是建立重点人群的老年津贴或基础年金制度；四是利用农业银行、信用联社或农商行和国有保险公司的平台，适时在全国农村试行免征个税并享有一定补贴的专项储蓄组合或特种年金保险；五是完善以最低生活保障制度为基础的、“五保”制度为补充的全国性农村老年社会救助制度；六是在地方财政较富裕、集体村社实力较强、土地使用权流转顺畅的地区，开展以合作社和村集体为依托的、有财政补贴的合作养老保障试验。同时，更加重视和大力弘扬“孝道”等传统文化，充分认识农村养老习惯等客观规律，通过实施鼓励成年子女携带老年父母迁往城镇同住或紧邻居住等政策创新，进一步稳固家庭和社区这类古老的内化制度在老年保障中的基础性地位。

注释：

①国家统计局公布的历年统计年鉴数据显示，20世纪80年代后期以来，全国人口自然增长率呈现单边下降趋势，从峰值时期的16.61‰降至2006年的5.28％。

②参见国家人口和计划生育委员会主页：/

③参见国家统计局公布的2007年统计年鉴。

④同上。

⑤参见国家统计局公布的2005年全国1％人口抽样调查数据。

⑥参见国家统计局公布的2007年统计年鉴和2005年全国1％人口抽样调查数据。

⑦参见陕西省2007年省人口计生委统计报告。

⑧参见2008年2月国家人口计生委在广东省举办的全国人口和计划生育利益导向机制暨农村计划生育家庭养老保险论坛的会议材料。

⑨参见：《2005年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，／Column／index-p15.htm。

⑩参见国家统计局公布的2007年统计年鉴。

⑾参见国家统计局公布的2005年全国1％人口抽样调查数据。

⑿参见国家统计局公布的第二次全国农业普查主要数据公报(第五号)。

⒀参见国新办于2008年11月20日上午举行的新闻会上人保部部长尹蔚民的发言实录，以及国新办于2009年2月2日上午举行的新闻背景吹风会上中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文的发言实录。

⒁当时这四个国家的人均国民生产总值仅相当于中国1999年可比值水平的79.3％、99.9％、46.6％与73.3％。

⒂引自：《第十一届全国人民代表大会财政经济委员会关于2007年中央和地方预算执行情况与2008年中央和地方预算》。

⒃参见国家统计局公布的2005年全国1％人口抽样调查数据。