集体土地使用权转让(精选8篇)
集体土地使用权转让篇1
关键词：小产权房；土地产权；土地开发利用；土地收益。
小产权房;是指在农民集体土地上建设，由集体经济组织以外的单位或个人购买，没有取得合法产权证的房屋。小产权房;是我国二元化;土地所有制框架下的特有现象，折射出我国在土地法律制度、房地产市场调控、住房保障制度、农民利益保护等各方面存在的问题。
一、小产权房;产生的背景。
小产权房;是近年来出现在我国房地产市场的民间约定俗成的一个新概念。自 1998 年房改以来，城市房价逐年高涨，公众开始转向价格低廉的小产权房;，即使在法律和相关政府部门明令禁止的情况下，小产权房;市场仍旧购销两旺，成为我国重要的房产权利类型之一。目前小产权房;已成为城镇居民住房需求的重要房源。
小产权房;现象的深层原因在于：包括土地产权界定二元化制度、差别性的土地流转、开发利用、土地利益分配制度等在内的我国土地法律制度本身的缺陷。
二、土地初始产权界定问题。
小产权房;产生的根源在于，以《宪法》、《物权法》、《土地管理法》为轴心的土地法律制度体系建立了土地所有权、使用权流转的二元结构，并由此引起国有土地和集体土地在流转制度、土地开发利用、征收和管理上的差别待遇。
1、 我国土地法律制度的产权界定现状土地权利二元化。我国《宪法》确立了我国土地所有权的二元结构制度。
我国的土地所有权包括国家所有和集体所有，不存在私人产权。国家和集体成为两个互相独立且平等的所有权主体，国家对土地实行征收征用仅限于公共利益;的需要。由于我国的社会主义性质，因此土地所有权不论是国家所有还是集体所有都不能够流通转让。对土地使用权的流转，我国经历了从最初的完全禁止到逐渐放开的过程。1988 年的《宪法》修正案规定了土地使用权可依照法律规定转让，由此通过宪法形式确立了我国土地使用权的转让。但目前我国开放土地使用权流转仅限于国有土地，集体土地的土地使用权自由流转一直被禁止。在建设用地使用权方面，《土地管理法》的规定实际上剥夺了集体土地使用权做为建设用地方面流转的可能性。集体土地使用权要投入建设，唯一的途径是通过国家征收，转变为国有土地后再实行土地使用权流转。集体土地使用权另一种类型是宅基地使用权。《物权法》规定了宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，但对其转让《物权法》没有具体规定，只原则性地规定根据其它相关法律处理。
2、 两类土地产权对比集体土地所有权权能不完整、产权主体不明。从我国土地法律制度中土地产权规定来看，相比国有土地，集体土地产权是一个权能并不完整的所有权。集体土地产权包括土地所有权和使用权，但这是与集体经济组织成员身份紧密相联的，其转让也受到法律的严格限制，甚至在实践中几乎被禁止。集体土地与国有土地在所有权能上存在差别，其所有权权能不完整，实际上无法充分实现财产权。此外，我国集体土地产权还存在产权主体不清的缺陷。虽然《宪法》规定了集体土地产权属集体所有，但具体主体仍指代不明。对比国有土地所有权归属国家，政府相关部门代表国家行使权力，权力主体非常明确。《土地管理法》虽规定集体土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，但规定过于原则、笼统，权力主体也含混不清，导致集体土地在实际管理中混乱不堪。在存在交易成本的情况下，不同的产权界定将导致不同的资源配置，好的产权界定会大大提高资源配置效率。若维持一种制度的费用相对高昂，改变制度的费用相对下降时，就可能诱发制度变迁，使产权得到更好地配置。现行土地产权二元化配置，使土地权益配置过于倾向政府而存在不公。小产权房;现象背后的土地绕过国家征收而自主供给进入市场就是这种制度变迁的产物。
三、土地开发利用的制度问题。
根据现行土地法律制度的规定，政府依据其公共行政管理权力行使的合法性，垄断了土地使用权买卖一级市场。农村集体所有土地只有由政府先将其征用，转为国有土地，才能由开发商以拍卖方式获得土地的开发权，这中间的差价构成了政府土地出让金的净收入。政府一方面是集体土地征收、征用转为国有土地的唯一合法主体，另一方面，政府又是面向开发商的土地使用权唯一供给者。这一方面导致了政府土地拍卖价格高拉动房价上涨，另一方面也限制了农村集体土地的流转，使农民只能从土地中获得远低于其市场经济价值的土地征收补偿金。这样的土地开发利用制度安排明显和市场化运作相冲突。
四、土地出让收入管理的制度问题。
1、 土地出让收入分配失衡。土地是城市化进程中经济运行的载体。城市土地的形成是通过政府不断征用农村集体土地，并转化成国有土地而来的。在这个过程中，土地征用补偿与土地出让收入之间的巨大差价绝大部分被政府和开发商获取，农民只得到微乎其微的部分。根据我国研中心课题组的调查，在目前房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配只有 20%到 30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5%到 10%；地方政府拿走土地增值的 20%到 30%；开发商则拿走土地增值收益的 40%到 50%。在现行的土地法律制度下，土地利益分配过分倾向于开发商和政府。这种巨大的利益分配不公也正是引发小产权房;的社会经济因素。
2、 土地出让收入监督管理不力。土地出让收入的监督管理不完善，实际上也为地方政府追逐土地利益最大化提供了负面激励。长期以来，依据我国财政管理制度，地方政府的土地出让金收入属于预算外收入，缺乏监管。地方政府在如何运用这笔资金上就有很大的自主权。同时，我国土地出让收入的监督管理制度不够完善，在约束这笔收入时没有发挥出应有的作用，反而产生了负激励效果，促使地方政府盲目追逐土地收入最大化。
五、完善土地出让的改革路径。
1、 完善集体土地产权并规范流转。集体所有土地应该与国有土地享有平等权利。从产权界定这方面来说，小产权房;问题的治本之策在于改革我国的土地二元化体制，明晰集体土地的产权界定，完善其产权权能、产权运作、土地流转等法律制度，使集体土地有合法合规的正常进入市场流转的渠道，充分参与到市场竞争中。相应的改革措施应包括：修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律中限制集体土地使用权流转的相关规定，明确规定集体土地所有权权能、所有权主体和行使代表、程序等；参照已有的国有土地使用权流转相关规定及各地的实践经验，制定相应的集体土地使用权出让、转让管理规定；严格规范集体土地流转等。
2、 土地开发利用制度的合理改进。首先是集体土地征收权限的限制。依据现行法律或相关法理，土地征收的初衷应是且只能是为了公共利益;，这是征收的前提和衡量征收行为合法与否的标准。目前小产权房;现象中出现的政府过于泛滥地征收土地现象，很大部分在于我国目前法律制度并没有对公共利益;明确界定。因此，科学准确地界定公共利益范畴和政府土地征收的范围，严格限制政府土地征收权限，是我国土地法律制度需要完善的重要方面。其次是土地使用权出让权力的合理配置。现行法律规定政府代表国家垄断经营土地使用权出让，这是符合我国目前的社会现实情况的。
问题是政府土地使用权出让行为缺乏监督和规范，导致其中随意性过强、违法现象多和土地管理混乱的后果。改进的途径还是在于有效规范政府土地出让行为，强化土地规划约束和用途管制。各级地方政府要提前制定详细、科学的土地利用规划，土地出让必须严格按照规划的数量、用途等来执行，土地利用规划的变更要依据法定程序执行。此外，对每年政府出让土地使用权的规模要有严格的控制。
3、 土地出让收入分配与监督制度改革。我国目前土地出让收入绝大部分流向政府和开发商，这种利益分配机制是失衡且违背公平正义的。土地法律制度改革需要逐渐将这种不公平分配向合理利益分配机制转变。就土地利益主体而言，中央政府、地方政府、村集体和农民，就形成了不同的利益分化格局，显著影响着土地利益分配制度改革的走向。对于国有土地的出让收益，应调整中央与地方土地收益分配，由目前土地出让收入全额进入地方财政，改革为中央集中部分土地收入，专款专用，由中央财政专项用于地方市政基础设施建设；对于集体土地的出让收益，应制定集体土地收益分配办法，规范集体土地收益的分配及使用。集体土地出让收益应用来进行农村建设，保护农民利益。此外，在土地出让收益的监管方面，应建立土地收入的专项监督制度，同时财政、审计部门要及时对土地出让进行监督管理，防范漏洞。
参考文献：
[1] 王利明。物权法论。中国政法大学出版社，1998、
集体土地使用权转让篇2
关键词 集体土地 入市 流转 法律思考
中图分类号：F30 文献标识码：A DOI：10、16400/ki、kjdks、2016、03、068
Abstract After the Third Plenary Session of eighteen， land reform direction has been set， the collective land use rights market policies have gradually been determined、 However， collective land use rights into the market is difficult and requires the cooperation and support all aspects of political， economic， legislative， etc、， but also may occur on a range of social issues prevention、
Key words collective land； enter to the market； circulation； legal considerations
1 对可入市集体土地使用权之法律界定
《中华人民共和国宪法》第十条规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”大体来看，集体土地主要包括农业用地和集体建设用地，而集体建设用地又可分为三大类：公益性公共设施用地、宅基地和经营性用地。
有学者认为，集体土地使用权入市仅指乡村建设用地，主要包括乡村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。笔者认为这样的界定是有失偏颇的，根据土流据网监测数据显示，土地流转交易类型排在前三位的分别是农业用地、工业用地和商业用地。其中农用地交易面积为7166、01万亩，占总交易面积的74、28%。由此可见，集体土地使用权入市主要部分乃是农业用地。
也有些学者把集体建设用地分为“集体经营性建设用地”与“集体非经营性建设用地”（主要是宅基地），主张将前者入市交易即将宅基地排除在外，笔者认为这样的界定也是不准确的。随着城市化的不断发展及人口增长速度的减低，农村宅基地出现了大量闲置和荒废现象，由于宅基地的群落性，回收后作为耕地显然是不可行的。且由于计划生育的贯彻落实及生育观念的转变，宅基地的需求势必会呈萎缩姿态，故而回收后作为宅基地再次分配也无必要为了增加农民收入和合理利用土地，将宅基地使用权也纳入市场流转范围是很有必要的。
农村集体建设经营性用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。根据十八届三中全会中关于的相关内容，农村集体经营性建设用地应可出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
集体建设性用地中的公益性公共设施用地是保证集体存在和发展不可或缺的物质载体，为集体利益服务。根据《担保法》第一百八十四条第三款的规定，以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生公共设施和其他社会公益事业设施用地是不得抵押的，笔者认为集体建设用地中的公益性公共设施用地是不宜用作流转的。
综上所述，笔者认为可流转的集体土地主要包括了农业用地、宅基地和经营性建设用地。
2 集体土地流转的现状
2、1 理论上的现状
2013年11月党的十八届三中全会提出集体土地入市流转大方针后。2014年和2015年连续两年的1号文件再次肯定了赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，同时提出改革农村宅基地分配制度，选择若干试点，在保障农户宅基地用益物权前提下，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）第二章第五节及第三章都对对土地承包经营权的流转进行了规定。《物权法》第一百八十四条第二款规定耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不可抵押，但法律规定可以抵押的除外。结合上述《土地承包法》的规定可见部分土地承包经营权是可以抵押的，但大部分的耕地、宅基地等仍不能进行抵押，不利于流转入市的发展。
2、2 集体土地使用权入市的实践
从1995年起，国家土地管理局和国土资源部陆续在22个省市布置一批集体建设用地流转试点。进入新世纪，多个试点省市，如芜湖、苏州、成都、安徽、河北、广东等地已有集体建设用地使用权流转的地方性法规出台。日前，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。集体土地使用权入市的试点工作正如火如荼地进行着。
3 完善集体土地使用权入市交易的相关构思
3、1 立法完善
集体土地使用权入市面临的第一大问题就是现行法律的普遍禁止和规定空白，根据上文所述，为了确保集体土地使用权入市有法可依，需要对《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《土地征收补偿条例》等一系列的法律法规及相关的解释或其他文件做出调整，这是一个极为复杂且巨大的工程，并且不能完全满足集体土地使用权入市的要求。笔者认为，应当颁布《集体土地使用权流转法》。首先，在位阶上其仅次于宪法，又属于新法，可以排除其他法律法规规定；其次，以立法方式进行规定，可以全面、集中地解决问题，避免了多部法律分散规定的现象，高效便民，利于执行。
3、2 改革土地征收制度，以税收为手段进行调控
3、2、1 缩小征收范围
集体土地使用权入市推行之前，非农建设用地须经政府向农民征收、集体所有转国有后方能再供地。笔者认为在集体土地使用权入市之后政府已无必要再对这部分土地进行征收，否则会产生由于征地和入市交易的差价激发的政府和农民之间的矛盾，这是执政者不愿看到的。所以，逐步缩进征地范围乃是应时之举。笔者认为，应将对农用地、宅基地和经营性建设用地从土地征收范围中剔除，即土地征收的对象只能是集体建设性用地中的公益性公共设施用地。当然，政府为了公共利益而需要占用到可入市的集体土地的，笔者认为国家应当作为平等主体在市场上遵循集体土地流转方式进行公平的交易。
3、2、2 以税收取代土地出让金
缩小征地范围，转为市场交易会使得巨大的土地出让金由以往的政府财政收入改变成为能出让土地的村集体及其村民收益。上文也提到过，这会导致利益分配上的不均衡。也有人说这样会使部分农村地区的农民一夜暴富，形成一个寄生性、腐朽性的土地既得利益集团。这种说法值得推敲。
为了弥补政府土地出让的损失，避免农民因为巨额利益而变相出让土地，笔者认为要以税收作为调控集体土地使用权入市的主要手段。集体土地使用权入市，可通过契税、城市维护建设税、耕地占用税、房地产税、土地增值税、出租土地房屋的营业税等进行调节。这样既能保障农民合法权益又祛除了土地财政的诟病，解决了政府财政收入问题，可谓一举双得。
3、3 建立集体土地监管体制
3、3、1 严格限制土地用途，控制耕地数量
土地用途管制根本目的是严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。集体土地使用权入市交易势必会掀起土地投机风潮，增加耕地减少的风险，故对农用地进行严格的土地用途管制是必要的。政府应该起到总体的控制规划作用，确保耕地数量不减少，不仅在土地流转审批严格把关，还要在农用地流转后进行不定期巡视监控。
3、3、2实行宅基地流转完全自由、经营性建设用地转让需政府审批的管理体制
根宅基地的转让在现行法律上几乎是完全被禁止的。出于对宅基地一户一宅制和申请制，以及现行人口生育的特点考虑，笔者认为可以逐步取消一户一宅的规定，保持享有的宅基地使用形势不变，允许继承及入市自由流转，政府只需对其进行同商品房一般的管制即可，没必要对其进行用途管制，也无需对其转让进行审批。为了确保农村集体建设用地有序流转和保障国家粮食安全，必须坚持最严格的土地利用规划及最严格的耕地保护制度。所以，经营性建设用地流转的，必须首先要经政府审查，非法占用耕地的，禁止流转并予以处罚。同时还要提升集体经营性建设用地内部治理能力，流转所得的土地收益，应当纳入农村集体财产统一管理，加强农村集体资产的审计工作。
3、4 关于流转方式
在社会主义市场经济的大前提下，为了保护耕地、维护国家粮食安全，不同的集体土地使用权流转方式也应不尽相同。
笔者认为，为了更好地促进农用地的流转，首先应当取消对转让、转包两种流转方式对于当事人的限制，既然进入市场领域，就应该全面开放才能实现入市目的。如此一来，通过家庭承包取得的土地承包经营权的土地进行抵押，其抵押权就有了实现的可能，也就可以抵押为流转方式进入市场交易。农用地使用权都可量化为股权，入股组成股份公司或者合作社或者直接入股其他公司，从事农业生产经营。
而为了实现宅基地的流转，就必须首先突破流转的内部限制，将宅基地使用权流转完全投入市场。实行同商品房一致的流转方式，如转让、租赁、抵押等，但可以根据使用权主体不同进行不同的期限分类，如：对本经济组织成员所有的使用权限，仍可以是无期限的，其他社会成员的使用期限，则可以参照商品房的使用年限作出限制。
在土地集体所有的性质不变的前提下，关于集体经营性建设用地使用权流转的方式可参考其他集体建设用地使用权流转方式，可以采用租赁、转让、抵押等方式。也可以采取与土地承包经营权流转一样的股份化方式。简言之，这是一种以市场化为导向的资本化流转方式。不过，集体经营性建设用地要采取这种资本化流转方式，仍面临着一些瓶颈。集体建设用地使用权要真正实现资本化的流转最为核心的法律问题即是集体建设用地使用权能否“过户”。倘若不能过户，那么集体建设用地使用权的流转将受到很大限制。
4 结束语
集体土地使用权入市并非一蹴而就，欲建立城乡统一的土地市场，必须转换原有思维模式，城乡建设用地入市“三同”，不能只就土地谈土地，还要考虑土地背后的财税制度、法律关系、政府与市场的关系等等，才能正确处理我国的土地问题。
参考文献
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集体土地使用权转让篇3
第二条本办法适用于本省行政区域的城市和镇规划区外集体建设用地使用权的流转及相关管理活动。
第三条本办法所称集体建设用地，是指乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地，以及其他经依法批准用于非住宅建设的集体所有土地。
本办法所称集体建设用地使用权流转，是指在所有权不变的前提下，出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为。
第四条县级以上人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内集体建设用地使用权流转的监督管理工作。
第五条集体建设用地使用权流转应当符合土地利用总体规划，并具备下列各项条件：
（一）所有权人、使用权人依法取得土地所有权或者使用权证书；
（二）土地权属没有争议；
（三）土地权利的行使未被司法机关、行政机关依法限制；
（四）共有的集体建设用地使用权已经所有共有人书面同意。
第六条农村集体经济组织出让、出租和抵押村农民集体所有的集体建设用地使用权的，必须经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。出让、出租和抵押乡（镇）农民集体所有的集体建设用地使用权的，必须经乡（镇）集体经济组织或者乡（镇）人民政府同意。
第七条进行集体建设用地使用权流转应当依法签订合同。
合同应当载明下列事项：
（一）双方当事人的名称或者姓名；
（二）流转方式；
（三）土地的位置、面积、用途、使用期限和使用条件；
（四）土地收益及支付方式；
（五）当事人的权利和义务；
（六）集体建设用地使用权使用期限届满后土地及地上建筑物和其他附着物的处理办法；
（七）争议的解决办法；
（八）违约责任。
第八条集体建设用地使用权的出让年限不得超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限。集体建设用地出租的最高年限不得超过二十年。
第九条出让、出租集体建设用地使用权可以采用招标、拍卖、挂牌或者协议的方式。
第十条集体建设用地使用权的出让价格可以参照当地的土地征收价格确定。集体建设用地使用权出租的租金标准可以参照当地土地征收价格折算的数额确定。
第十一条集体建设用地使用权以招标、拍卖、挂牌的方式出让、出租的，按照以下程序进行：
（一）所有权人持土地所有权证书，宗地勘测图，以及按本办法第六条规定形成的同意出让或者出租的书面材料，向设区的市或者县（市）土地行政主管部门提出申请；
（二）受理申请的土地行政主管部门会同城乡规划主管部门指导所有权人拟订出让或者出租方案，报本级人民政府批准；
（三）集体建设用地使用权出让、出租方案经批准后，由所有权人委托土地交易机构在土地有形市场组织进行集体建设用地使用权的招标、拍卖或者挂牌出让、出租；
（四）中标人、竞得人凭中标通知书或者成交确认书，与所有权人签订集体建设用地使用权出让或者出租合同，并按合同约定向土地所有权人支付土地出让金或者租金；
（五）中标人、竞得人持集体建设用地使用权出让或者出租合同，集体建设用地批准文件，以及土地出让金或者租金支付凭证，向受理申请的土地行政主管部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。
第十二条集体建设用地使用权以协议的方式出让、出租的，按照以下程序进行：
（一）双方当事人持土地所有权证书，宗地勘测图，按本办法第六条规定形成的同意出让或者出租的书面材料，供地方案，集体建设用地使用权出让或者出租合同，以及城乡规划主管部门的意见等有关材料，向设区的市或者县（市）土地行政主管部门提出申请；
（二）受理申请的土地行政主管部门依法进行审核，报本级人民政府批准；
（三）经批准后，集体建设用地使用权的受让人或者承租人按合同约定向土地所有权人支付土地出让金或者租金；
（四）受让人或者承租人持集体建设用地使用权出让、出租合同，集体建设用地批准文件，以及土地出让金或者租金支付凭证，向受理申请的土地行政主管部门办理土地登记，领取集体建设用地使用权证书。
第十三条使用权人应当按照设区的市、县（市）人民政府批准的用途和集体建设用地使用权出让或者出租合同的约定使用土地。确需改变用途的，必须经所有权人和设区的市、县（市）土地行政主管部门、城乡规划主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，并由双方当事人变更或者重新签订集体建设用地使用权出让或者出租合同。
第十四条集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用期限届满后，集体建设用地使用权由所有权人无偿收回，地上建筑物和其他附着物按照出让、出租合同的约定处理。出让、出租合同未约定的，参照国有土地使用期限届满后地上建筑物和其他附着物的处理办法处理。所有权人和使用权人应当自土地使用期限届满之日起三十日内，到原登记机关办理土地使用权注销登记。
第十五条集体建设用地使用权出让、出租合同约定的土地使用期限届满需要续期的，使用权人应当在土地使用期限届满之日的六个月前向所有权人提出申请，经同意后重新签订合同，并依法办理出让或者出租手续。
第十六条使用权人依法取得的集体建设用地使用权受法律保护，所有权人在出让、出租合同约定的使用期限届满前不得收回。因乡（镇）、村公共设施和公益事业建设确需使用已经出让、出租的集体建设用地的，经原批准用地的人民政府批准后，所有权人可以提前收回土地使用权，但应当对使用权人依法予以补偿。
第十七条集体建设用地使用权出让、出租取得的土地收益属所有权人所有，其他单位和个人不得截留或者挪用。
第十八条集体建设用地使用权可以依法转让或者转租。使用权人转让或者转租集体建设用地使用权的，除具备本办法第五条规定的各项条件外，还应当按照集体建设用地使用权出让、出租合同的约定进行开发建设，并且房屋建设工程的投资额达到投资总额的百分之二十五以上或者已开发土地面积达到应开发面积的三分之一以上。
第十九条集体建设用地使用权转让的，原受让方的权利、义务随之转移。集体建设用地使用权转租的，转租人应当继续履行原集体建设用地使用权出租合同。
第二十条集体建设用地使用权转让、转租的期限，不得超过原土地使用期限减去已使用期限的剩余期限。
第二十一条集体建设用地使用权转让、转租的，双方当事人应当持土地使用权证书和相关合同，到设区的市或者县（市）土地行政主管部门申请办理土地登记，并将转让、转租情况告知所有权人。
第二十二条将集体建设用地使用权以抵押的形式作为债权担保的，抵押双方当事人应当持土地所有权、使用权证书，债务合同，抵押合同以及当事人的身份证明，向设区的市或者县（市）土地行政主管部门办理抵押登记。农村集体经济组织或者乡（镇）集体经济组织以集体建设用地使用权抵押的，在办理抵押登记时，还应当向设区的市或者县（市）土地行政主管部门提交按本办法第六条规定形成的同意抵押的书面材料。
乡（镇）、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。
第二十三条债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形时，抵押权人可以与抵押人协议以抵押的集体建设用地使用权折价或者以拍卖、变卖抵押的集体建设用地使用权所得的价款优先受偿。抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以依法请求人民法院拍卖、变卖抵押的集体建设用地使用权。抵押权因债务清偿或者其他原因而灭失的，抵押双方当事人应当向原登记机关办理抵押注销登记。
第二十四条集体建设用地使用权转让、转租、抵押的，其地上建筑物和其他附着物随之转让、转租、抵押。集体建设用地上的建筑物和其他附着物转让、转租、抵押的，其占用范围内的集体建设用地使用权随之转让、转租、抵押。
第二十五条通过集体建设用地使用权流转取得的集体建设用地不得用于商品住宅开发。
第二十六条未经依法批准擅自出让、出租集体建设用地使用权，或者违反本办法规定将集体建设用地用于商品住宅开发的，依照土地管理法律、法规的规定处理。
集体土地使用权转让篇4
论文关键词 土地承包经营权 宅基地使用权 流转
在我国，土地所有权分国家所有与集体所有两种，根据《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规之规定，城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，土地的所有权只能由集体所有转变为国家所有，而不能逆向行之。现阶段，农村集体土地主要经没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因转为国有土地或者限制在本集体经济组织内部成员之间进行使用权转让，在市场经济蓬勃发展的今天，这已严重阻碍了土地价值的真正实现。探索新的集体土地流转模式，不仅有助于我们合理开发和利用稀缺的土地资源，而且对于我国经济发展的整体规划也大有裨益，极有研究价值。
一、集体土地流转问题概述
资本主义国家实行较为严格的土地私有制，自英国“圈地运动”之后，工业经济和城镇化飞速发展，土地流转制度也历经几百年发展，几经阵痛，业已建立起一套完整的法律程序，对于私人土地的征收、征用、征购以及土地买卖、交换、赠与、转让、出租、抵押等问题都有明确规定，虽然我国实行土地国有和集体所有制，不存在土地买卖问题，法律仅规定了集体土地可以经过被没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因单向不可逆地转变为国家所有，但国外的很多有益经验仍然值得我们借鉴。
在现阶段城乡统筹背景下，社会主义市场经济与城乡二元社会体制均发生了深刻变化，城市土地正经历着新一轮的洗牌，农村土地使用权的权利效能也产生了深刻变化，随着改革的深入，集体土地流转出现了诸如流转不规范、交易纠纷多、产权意识混乱、流转比例低等一系列问题。对此，我们要充分发挥市场驱动力，完善农村土地承包经营权流转制度和宅基地使用权制度，明确界定宅基地使用权流转范围，逐步放开宅基地的入市流转，相关部门更要尽快出台相关政策措施，引导和规范农村土地使用权流转行为，保障集体土地实现有序流转。
二、土地承包经营权的流转难题及对策
土地承包经营权就是承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。土地承包经营的范围被依法确定，承包期限也确定为30年，在承包期限内严格限制调整承包地。
土地承包经营权流转是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关规定，法律承认了土地承包经营权人的流转权，并且规定了流转的方式，同时，对土地承包经营权的流转也设置了较多的限制性规则，当然，这些限制的初衷是为了保障农民的基本生存权利，但是随着我国经济改革的不断深入，很多规定已经不适应发展的需要了。
（一）土地承包经营权的流转难题及成因
1、土地承包经营权为我国所独创，现存的主要流转难点在
（1）集体的农业用地原则上不能用于建设，要进行建设必须先“变性”，而且，集体建设用地使用权原则上也不可以进行交易；（2）流转对象被严格限制在本集体经济组织内部成员之间；（3）承包地在承包期限内不得进行调整，农村大量新增人口无法取得土地，土地配置不均现象严重，导致无地农民生活困难，现实矛盾突出；（4）出嫁妇女一旦丧失原有土地承包经营权，可能在丧夫后“两头落空”，失去最基本的生存条件；（5）承包地被征收后的土地补偿费分配不均，导致了农民采取一系列抵制措施。
2、造成现有困难的原因分析如下
（1）法律规定与民间社会规范的冲突是承包经营权流转难的社会根源；（2）法律规定之间的内在冲突是土地承包经营权流转困难的法律根源；（3）政策频繁变化是导致农村现实利益冲突并阻碍土地承包经营权流转的现实原因；（4）法律规定与复杂的农村现实之间的脱节是引发土地流转难的直接原因；（5）现行土地所有权设置上的“双轨并行”、“城乡分治”是土地承包经营权流转难产生的深层次体制根源。
（二）关于解决现有流转难题的对策
现存土地承包经营权的流转难题很多属于法律缺陷，有待制度的进一步完善，我们可以努力建立一套农村土地承包经营权流转的纠纷解决机制，譬如：
1、从消除纠纷产生的根源出发，构建纠纷预防机制
不断深化改革，打破土地制度设置上的二元体制，推进土地承包经营权的有序流转。在农村土地制度的设置上因地制宜，给地方留下一定制度创新的空间。此外，保持政策的稳定性，健全相关法律规定，强化基层政府的指导和服务职能。
2、建立多元化的纠纷解决机制，促进纠纷的及时和有效解决
我们要注重调解，充分发挥农村基层组织的作用，同时稳步推进农村土地纠纷仲裁工作，强化农村土地流转纠纷的仲裁解决机制，当然，诉讼解决机制也必须健全，保证司法救济途径的畅通，这样才能做到及时化解矛盾，维护农村社会的长期稳定。
三、宅基地使用权制度的弊病及对策
宅基地使用权是农村集体经济组织的成员有权占有、使用集体所有的土地，并在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地位用权是农村村民个人重要的财产权利，关系到农民的切身利益。伴随农村特别是一些城郊村房地产市场的不断活跃，农村宅基地使用权由简单地农民自己享受居住的权利转变为农民转让自己的宅基地或将宅基地上所建房屋出租、出售与他人的方式实现财产利益的一种权利，由此所涉及的权属、流转纠纷也越来越多。
（一）对宅基地使用权流转的限制
1、关于农村宅基地的转让
《土地管理法》第62条规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该法出台后，国务院为加强农村土地的管理，已明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。因此，《物权法》又明确规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。村民依照规定转让宅基地使用权的不得再申请宅基地。”
可见，宅基地的转让被严格限制在本集体内成员之间协议转让，但须经乡、镇政府批准，且转让方不得牟利。尽管农村的宅基地使用权拥有比国有土地使用权更长的使用期限、更鲜明的财产属性，但农村宅基地仍不能设置抵押权，不能与外部进行合资。
2、宅基地使用权的流转难题
现存的主要问题有：
（1）产权意识混乱，流转比例低。我国农民的土地产权观念淡漠，甚至相当部分农民没有产权概念，而农村劳动力的转移远快于农村宅基地流转增长，两者发展比例不协调，是加剧农村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流转不规范，交易纠纷多。据有关调查显示，大部分宅基地交易都未经集体同意而直接在私下进行，收益归于个人。因缺乏法律明确的规范和指引，一些农村的宅基地无法实现有效管理，尽管农户的自发流转行为和结果受到法律保护，但是流转的方式、范围、收益以及土地产权关系调整等方面缺乏法律约束和保障，极易产生矛盾和纠纷，从而危害农村社会的稳定。
（二）完善宅基地使用权制度的对策
1、完善农村宅基地所有权制度
当前，要从农村土地集体所有的前提下确立农民土地产权的主体地位，从政策层面转到法律层面给予有力、可靠保障，改革更应在符合土地利用规划和用途管理的前提下，允许宅基地在尽可能大的范围内流转，而不是毫无限制地进入市场。在实现有序、适度流转的同时，使农民切实参与到宅基地收益的分配中来，一同分享社会进步所带来的好处。
2、界定宅基地使用权流转范围
宅基地和农用地相比具有更大的收益，因此，为避免人为扩张宅基地导致农用地减少的情况，必须限制流转的条件：依法办理土地登记而获得土地权属证书、土地界限清楚且权属无争议；符合国家和地方的土地利用总体规划及城镇建设规划，保证耕地不被占用；规范宅基地使用权出让过程中的主客体范围、各方权利义务以及农民户口迁移等特殊情况下的具体处理措施，避免不必要的纠纷和土地资源流失。
3、允许宅基地入市流转
宅基地使用权本身是农民的一项财产权利，属于农民的物权。农民作为市场经济的主体之一，对自己的住宅应当有自由转让的权利。为了实现农村宅基地流转的市场化，真正实现土地的市场价值，宅基地上市转让应当向购买对象放开、放开购买价格并放开购买区域，保证农民分享土地流转的增值收益，保障其在经济上实现自己的土地权益。
四、解决集体土地流转问题对我国经济发展的意义
（一）我国集体土地流转现状
我国集体土地产权不清、交易困难、流转的法律依据先天不足，呈现出流转不规范、交易纠纷多、产权意识混乱、流转比例低等问题，已经严重制约了我国城郊经济的发展和农民收入水平的提高。因此，对于农村集体土地使用权流转的对策与建议，需要我们充分引入市场机制，完善农村土地承包经营权流转制度和宅基地使用权制度，同时，改革也不能走完全市场化的道路，而是要在坚持自身固有的特点的基础上引入一些市场经济的原则和方法如有偿使用、平等竞争等，走出一条具有当前中国农村特色的集体土地使用权流转之路。
（二）解决集体土地流转问题的意义
我国当前正处于改革和发展的关键阶段，集体土地流转矛盾激增，日益成为严重阻碍我国经济健康发展的桎梏，但是我们相信，只要采取合理的市场化措施，一定能够解决好这个问题，并对整个社会经济意义重大：
第一，有助于减少对稀缺的土地资源的浪费，提高我国单位面积土地的收益率，同时提高整个社会的生产效率。
集体土地使用权转让篇5
【关键词】：土地使用权转让；计税价值；评析
【引言】目前土地使用权转让税收问题，存在不公平、不合理现象，这主要是由于在不同程度商对转让的法律依据不明，对转让的规范程序不清、对转让标的土地使用权内涵范围和内涵价值不透造成的。在此，笔者对这些情形结果分门别类地加以阐述和明晰，以求得相应的税负合法与公平。
一、土地使用权转让概念内涵及程序
1、1土地使用权转让的法定特定涵义。
出让土地使用权已经形成较为规范的法律体系，其法律法规主要有《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《房地产转让管理规定》，据此，土地使用权转让法律概念是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠送等方式，转让是按法定的程序和条件进行的。这个概念中，土地使用权，性质是国有，取得类型是出让。平常所说的土地使用权转让的法律概念就是如此，全面的描述就是国有出让土地使用权的转让。不能把其他类型或性质的土地使用权与之相混淆，而在操作中按雷同程序转让。对此，国家专业机构也许对此比较清楚些，但是被管理对象也许含混些。
1、2土地使用权转让特定概念的例外。
1、2、1划拨土地使用权转让的实质。划拨土地使用权转让是国有出让土地使用权转让的例外，实质是补办出让等有偿使用手续或补办其他体现国有土地使用权的手续，与此同时划拨土地使用权本身的价值也在市场主体之间发生转移。转让所涉及的当事人有三个，包括国家、原划拨土地所有权转让者、土地使用权和所附着不动产的受让者。在此，从划拨土地使用权概念和转让程序的角度予以明晰。
1、2、2划拨土地使用权法律概念。根据《房地产管理法》，土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。这里说的无偿取得是相对的，相对于国家这一主体而言的，肯定是无偿的，而相对于国家之外的其他权利主体，不一定是无偿的。
1、2、3划拨土地使用权转让程序。根据《房地产管理法》，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。
按此程序，划拨土地使用权转让实质是国家是对受让方直接或间接实现所有权。先行对不动产转让方实施出让行为，然后再行转让，就属于国家对不动产受让方间接实现土地所有权；此外，国家可以对不动产转让方直接实施出让行为而实施土地所有权。按照法律法规规定可以使用划拨土地使用权的受让主体，可以保留取得方式，但是在法律上，依然是国家行使所有权，重新以划拨的方式配置了土地。
1、3集体划拨土地使用权的转让。
1、3、1集体划拨土地使用权的内在涵义。根据《中华人民共和国土地管理法》，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。集体有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。在此，使用集体土地的单位和个人享受的集体土地使用权，“确定”的行为涵义就是取得的方式为划拨，就形成了集体划拨土地使用权。
1、3、2集体划拨使用权转让前置程序。按照目前的法律制度提供的途径，并且这样的途径在可实施情况下，先将集体土地征收为国家所有，再按照国有土地出让和转让的法律程序进行转让，从而间接实现集体划拨使用权转让。这里的转让实质含义只能是前一主体让出土地使用权，后一主体得到使用权，但前者让出的土地使用权与后者得到的使用权在性质和类型上迥乎不同，有时还可能附带性出现用途的变更。此过程中，涉及的民事主体有转让方、受让方、集体土地所有者、出让方，另外还有实施审批行为的行政主体。这里所要提及的是转让前置程序的例外，就是当时受让方是符合使用集体土地使用权的主体时，实质上就成了纯粹地面上建筑物、构筑外等的转让，集体使用权的被所有者重新予以了相应的配置，只须转让方、受让方、所有者三方依法合意即可，在受到申请时，法定的行政主体予以备案，而没有审批的必要。
1、3、3集体土地所有权征为国有的方式。集体土地所有权征为国有，主要有强制性和非强制性两种方式。征收是属于强制性的方式，根据《中华人民共和国物权法》，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。同时根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行，以及如此等有关条款，可以认定征收土地具有强制性；征购属于非强制方式，但法律对征购的概念与实际应用鲜有提及，笔者认为，非直接公共利益的需要或非公共利益的需要，将集体所有的土地征为国有的，属于土地征购行为，属于较为平等的民事主体关系行为。
二、对应土地使用权转让程序的计税依据
2、1国有出让土地使用权转让中的计税依据。
根据《契税暂行条例》、《契税暂行条例实施细则》及财政部、国家税务总局《关于契税征收中几个问题的批复》[财税[1998]96号]规定，土地使用权出让、土地使用权出售、房屋买卖的计税依据是成交价格，即土地、房屋权属转移合同确定的价格，包括承受者应交付的货币、实物、无形资产或者其他经济利益。因此，合同确定的成交价格中包含的所有价款都属于计税依据范围。土地使用权出让、土地使用权转让、房屋买卖的成交价格中所包含的行政事业性收费，属于成交价格的组成部分，不应从中剔除，纳税人应按合同确定的成交价格全额加行政事业性收费计算缴纳契税。所以国有出让土地使用权转让时，税收机关和作为协助执行机关的国土资源管理部门或出让人要求土地受让人提供税收价值构成依据时，主要应当包括出让金收据、转让前的纳税收据以及其他一切行政事业性收据。在转让时，没有成交价格或成交价格明显偏低，则应根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】的要求，征收机关可依次按下列两种方式确定：1、评估价格：由政府批准设立的房地产评估机构根据相同地段、同类房地产进行综合评定，并经当地税务机关确认的价格。2、土地基准地价：由县以上人民政府公示的土地基准地价。当然第二种情况需要税政机关专业人员熟练完成基准地价在具体宗地条件下的价值转换工作，否则，会因忽视容积率、时点、宗地个别条件等引起的价值差异而导致税负的不公平。
2、2划拨土地使用权转让中的计税依据。
根据财政部、国家税务总局《关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》【财税[2004]134号】，出让国有土地使用权的，其契税计税价格为承受人为取得该土地使用权而支付的全部经济利益。先以划拨方式取得土地使用权，后经批准改为出让方式取得该土地使用权的，应依法缴纳契税，其计税依据为应补缴的土地出让金和其他出让费用。已购公有住房经补缴土地出让金和其他出让费用成为完全产权住房的，免征土地权属转移的契税。
所以国有划拨土地使用权的转让，其划拨价格在转让方、受让方之间转移，其交易价格是计税的价值依据；但同时出让手续时发生了出让人与受让人之间的交易行为，计税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。因此在直接出让土地使用权给受让方的情况下，受让实际纳税的计税依据依然是全部土地价值。如果直接出让给转让方，此时，还没发生划拨土地使用权价格的交易，转让的纳税依据是应补缴的土地出让金加其他出让费用。直接补办出让手续给转让方还是受让方，纳税程序是有所差别的。
2、3集体土地使用权转让中的计税依据。
集体土地使用权转让有两种情形，一是不符合使用集体土地的受让者，按照征地前置程序实现转让、受让行为的，按照上述出让和转让程序计算计税依据，二是符合使用集体的受让者，按照集体土地使用权依法另行配置的程序，实现“转让、受让”行为，这个程序中，因为是非交易行为，依法不属于征税范畴，交易者所以缴纳的只是房屋建筑物、构筑物、附着物等的契约税。
三、结论。
在现行土地产权制度下，涉及土地使用权转让的法律、法规、规章众多，法律体系复杂，形成了不同土地使用权权性质、类型，其转让所以适用的法律、法规和程序比较专业化，国土资源管理部门必须率先熟练掌握，才能很好的协助税政机关正确征税；税政机关只有根据国土资源管理方面的法律、法规并结合税收的方面法律、法规、规章、以及规范性文件配套适用，才能很好地把握不同的土地使用权流程的环节、弄清交易过程环节的计税依据所包含的价值内涵，才能做到纳税与否正确、纳税依据客观，体现土地使用权转让税负上的社会公平。
参考文献
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集体土地使用权转让篇6
一、农村集体非农建设用地流转的主要形式
除个别地区近几年对农村集体非农建设用地流转有所规范外，农村，特别是城乡结合部的农村集体非农建设用地的流转一直是自发地、无序地进行，它主要有以下几种流转形式：
1、转让。集体土地所有者或土地使用者将建设用地使用权或所有权一次性转让给新的土地使用者。转让建设用地使用权占有较大比重，有以下几种：（1）集体土地所有者将一定年期的建设用地使用权转让给受让者开办企业，这类似国有土地使用权出让，村或乡政府作为土地所有者收取转让金。这在沿海一带较普遍，主要是企业用地。（2）集体土地所有者直接转让土地或以地合作开发建设商品住宅，开发商分得部分商品房，所占土地的使用权随之转移，这主要发生在城乡结合部。1999年江苏省查出农村集体转让给开发商用于房地产开发土地478宗，面积1594亩。（3）建设用地原使用者（企业或个人）在土地所有者的允许下将一定年期或无限年期的建设用地使用权转让给企业或个人，所有者收取一定转让金。无限年期的建设用地主要是农民的宅基地转让。建设用地所有权的转让主要有以下情况，一是转让建设用地使用权而引致转让建设用地所有权，如*省*县当建设用地转让给本集体以外的企业或个人时，就必须先将建设用地所有权转为（不是征地）国家所有，而后才能实现使用权的转移；二是村委会、乡镇政府以类似征地方式将小组、村股份合作社或村所有的建设用地所有权转为村、村其它经济组织或乡所有，这在各地都有，但以广东省珠江三角洲较为普遍。在珠江三角洲地区，农村股份制较为普遍，集体土地及其它资产一般都已进入村股份合作社，当村或乡企业办要开办新的企业时，则按国家征地方式及补偿标准向村股份合作社“征地”，其土地所有权即转为村委会、村其它经济组织或乡镇政府所有。
2、出租。这是集体非农建设用地流转的主要形式。集体建设用地所有者或使用者将土地使用权出租并按年收取租金。（1）集体所有者为出租主体。主要表现为村集体将非农建设用地使用权或厂房出租给企业或个人，搞“招商引资”，集体收取租金。这在山东、江苏、浙江、*、广东等省的调查中均普遍存在，并很受集体和农民的欢迎。上海市还出现集体所有者将土地出租用于公路建设的案例。（2）建设用地使用者为出租主体。主要表现为村办企业以全部或部分土地出租，以收取租金为企业盈利，以及农民个人出租住房，引致土地使用权出租。在城乡结合部，农民个人出租住房收入已成为大部分家庭的主要收入来源。
3、抵押。集体建设用地使用者将土地使用权作为融资的担保，包括以地上建筑物抵押连带土地使用权抵押的情形。这主要存在于民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。*县2000年共发生集体非农建设用地抵押1000多宗，评估值达1、8亿元。
4、联营、入股。集体建设用地所有者或使用者以土地使用权作为合办企业的条件，从而引致土地使用权转移。这在八十年代后期和九十代前期较常见，由于其经营的风险使这种形式逐步为出租所取代。
5、法院判决。因经济纠纷或企业破产、兼并等导致法院裁定和判决而致集体非农建设用地流转。这种情形在沿海一带已逐步增多，法院判决流转主要采取拍卖方式。
从目前看，集体非农建设用地存在一些问题，主要表现在：（1）非法转让、出租等。因《土地管理法》规定集体土地不得转让、出租，故此类流转属于非法。（2）交易混乱。因这种土地交易属非法，又无人管理，故交易混乱自可想见。（3）擅自将农用地转为建设用地。由于利益冲动，不少地区在未经规划许可和正常审批的情况下擅自将农用地转为建设用地。一些乡镇也采用“征地”方式从村或小组集体中无补偿或低补偿地“征”得土地，成为乡镇所有的集体建设用地，主要用于建厂房出租或其它经营。（4）冲击城镇国有土地市场。由于这种非法的农村集体非农建设用地在未经统一管理的情况下进入建设用地市场，导致土地市场的总供给增加，城镇国有土地市场价格下跌，招标、拍卖难以进行。（5）城乡结合部耕地保护困难。
二、集体非农建设用地流转的主要原因
我国新修订的《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。各地在实际操作中，往往是采取禁止集体非农建设用地进入市场流转的，但为什么禁而不止，且有“公开”之势呢？这主要有以下几方面原因：
1、第二、第三产业发展和城市化进程加快。改革开放后，我国经济获得了飞速发展，特别是第二、第三产业的发展又加快了我国的城市化进程。这些非农产业发展都直接地导致非农建设用地的迅速增长，特别是乡镇企业的发展和小城镇建设，都直接引致城乡结合部和农村地区的集体非农建设用地增加。据调查，浙江湖州、*晋江、广东顺德地区，城镇建设用地总面积中约有80%左右为集体非农建设用地，这在中小城镇极为普遍。即使是在大城市，其城乡结合部的大部分非农建设用地仍为集体所有，如浙江省杭州市城乡结合部约有70%的土地被农民个人建房占有。如此大的非农建设用地社会需求，在城镇国有土地市场的直接影响及商品经济发展的必然要求下，这些集体非农建设用地不可避免地进入“黑市”流转。
2、土地利用方式上比较利益差距加大。在城镇周围以及乡镇企业发达地区，土地利用的比较利益差距加大。种粮不如种菜，种菜不如种花，种花不如转为建设用地，办工厂、开商店或住宅出租。在企业和个人掌握了生产经营自后，追求经济利益的最大化是市场经济的基本原则。这种经济利益的追求，不但经营主体有，市、县、乡镇级地方政府也很强烈。地方政府要在任期内出成绩，发展经济，办形象工程，搞基础设施建设，都需要财力支持，而“以地生财”或默许流转是在国家对集体非农建设用地无明确管理政策下的主要选择。
3、征地补偿水平过低，而用地成本很高。依《土地管理法》规定，要使用建设用地，除乡镇企业和农民建宅使用本集体的土地及农村集体公益事业用地可仍为集体土地外，其余均需使用国有土地。征地是将农村集体土地转为国有土地的唯一途径。由于目前的征地补偿仍按产值补偿，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3－5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中（个别地区补偿较高或接近市价除外），而真正到农民个人手中的，一般只有一万元左右，标准已低于该土地的市场价格。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000-8000元。对农民和村集体而言，过低的征地补偿实现不了土地的转用价值，因而采取不征而自行转用流转的方式。同时，中央和地方政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，主要有耕地占用税、菜地开发基金、耕地开垦费、占补平衡费、新增建设用地有偿使用费、土地管理费等，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费，对土地使用者而言，用地成本较大。出于经济利益考虑，用地者具有直接使用集体土地的巨大利益冲动。
4、乡、村政府行政权利对集体土地产权限制过大。长期的体制和生产资料平调方式已使农村土地不带有一星半点的“财产”气息，而是地道的公共物品。法律上明确规定集体土地属农民集体所有，全体村民对集体财产的使用和处分拥有最终的权利（见村民自治条例），但实际上，集体土地已属“集体经济组织”所有，村长、乡长拥有土地处分权。这样，出于公正和不公正的目的，村委会往往采取合法或非法手段将农用地转为建设用地，以各种方式“盘活”土地，谋取利益。乡镇政府则在发展乡镇企业、办公益事业及发展小城镇等名义下，动用政府权力，采用补偿办法，将村集体所有土地转为乡镇所有。出于经济利益目的，乡镇政府也“努力”推动这些土地的流转。
三、对集体非农建设用地流转管理的几种模式
集体非农建设用地流转整体上仍处于无序或自我约束状态，因无可操作的法律法规，地方土地管理部门一般不进行直接管理，而只是通过农用地转用、用地审批等手段进行间接管理。但也有个别地区在对集体非农建设用地流转的管理进行有益的探索和尝试，从调查情况看，有以下三种模式。
1、*模式。鉴于农村非农建设用地流转已随着苏南地区的经济发展而不可遏止，*市国土局正视问题，经过深入的调查研究，依据当前土地利用管理的基本政策方针，于*年9月正式出台了《*市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》，开始将无序的集体非农建设用地流转纳入正常管理轨道。该《办法》规定：“对集体建设用地（不含农民建房宅基地）实行使用权有偿和有限期流转制度”。其核心内容是对依法取得的农村集体非农建设用地使用权可以在不改变集体土地所有权的前提下进行转让、出租和作价入股，但流转的集体建设用地不得举办大型娱乐和高档房地产开发项目。《办法》还对集体建设用地的产权代表、流转程序、审批权限和方式、流转收益的分配等作了详细规定。自《办法》出台后，*市已有一半以上的集体建设用地进入市场流转，涉及土地面积超过10万亩，其下辖的6个县级市均已建立了较为规范的集体土地市场。
2、*模式。*省*县自*年正式允许集体非农建设用地进行流转，并到土地管理部门办理产权变更登记。其主要做法是允许依法取得的集体非农建设用地进行有偿有限期转让、出租、抵押等。其特点是：在本集体内部流转，则不改变集体土地所有权，只需经所有者同意并到土地局办理变更登记即可；在本集体外部流转，则需将集体土地所有权转为国家所有，原土地使用者向集体所有者缴纳的土地取得费作为征地三费（土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费）。在流转过程中，土地局要求流转各方及土地所有者签订各有关协议书，并按一定标准收取土地转让收益金。土地转让收益金按村集体47％、乡政府30％和县政府23％的比例分配。同时规定，进入流转的建设用地不得用于房地产项目开发。自*年以来，住宅用地转让每年超过300宗；2000年，集体内部转让80余宗，面积7600多平方米，转为国有220余宗，面积16000多平方米，收取转让收益金15万余元；乡镇企业用地转让4宗；抵押1000多宗，评估值达1、8亿元。
3、准国有化模式。在*晋江、广东顺德、浙江湖州等新兴中心城镇，其城市建成区内的大部分土地所有权仍为集体所有，但集体已不能自行决定其土地使用权的流转，而必须在土地局的统一安排下进行流转。依土地部门的意见，当地政府已对这部分土地按国家征地方式向集体和农民进行了补偿，出于小城镇发展需要和工业进园要求，集体非农建设用地逐步向中心城镇集中。虽然土地所有权仍归属集体，但土地局将其按国有土地管理，土地流转纳入城镇国有土地流转市场中，其大部分收益也由当地政府所得。
四、集体非农建设用地流转的作用
从当前集体非农建设用流转的实际情况看，其积极作用是十分明显的。
1、有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。许多经营不佳的乡镇企业因土地流转引入资金而起死回生，许多进入城镇的农民因宅地流转而收回建房资金，充实进城实力。
2、在对集体非农建设用地进行规范管理地区，这有利于保护耕地和节约耕地。新的投资可因为集体存量建设用地的流转而减少建设用地增量的增加，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动。*市自*年至今，耕地仅减少了2、8万亩，年均减少0、47万亩，而1982-*的12年间，耕地减少了131、2万亩，年均减少11万亩。*县自*年以来，每年少批宅基地近300宗，仅此一项年均节约耕地近200亩。
3、有利于盘活企业，盘活闲置土地。进入流转的企业用地多属于经营不善效益不佳的企业，若不允许流转，企业往往只有申请破产，而其土地也往往成为闲置土地。这些企业往往通过以地入股、联营等办法走出困境，并提高了土地利用效率。
4、有利于发展中小企业，解决劳动就业。投资于集体非农建设用地的企业往往是中小企业，它们资金量小，人际关系弱，要求资金周转快，很难走收费多而审批时间长的征地程序，往往选择方便快捷的集体建设用地流转。这些大量生存于集体非农建设用地的中小企业，也是我国吸收农村剩余劳动力的主要力量。
5、有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体非农建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体非农建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。
6、有利于体现集体土地的财产权性质。集体土地所有权作为一种财产权，它要求在经济上得以实现，其所有权人也要求能正常地使用、支配和处分土地，以取得合理的土地收益。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。
五、有关集体非农建设用地流转的政策建议
1、集体非农建设用地流转必须合法化。要在法律上明确集体非农建设用地流转的地位。抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。在中央和国土资源部出台相关政策之前，应鼓励地方政府和土地管理部门制定相应地方法规。
2、集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地流转的一个基本前提是所有集体非农建设用的安排必须符合土地利用总体规划，农用地转为非农建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何非农建设用地的取得必须依法取得。在管理上，要搞“两种权利，一个市场”，不能将城镇国有土地市场与集体非农建设用地流转割裂开来，要将集体非农建设用地流转纳入城乡建设用地流转统一大市场中来，统一市场供应，统一市场管理。
3、集体非农建设用地流转在内容和形式上要有突破。在内容上，除国家非盈利性公益事业用地（基本与国土资源部公布的《划拨用地目录》相符）和房地产开发项目必须先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转，当然，在土地所有权人和土地使用者双方同意的条件下，也可以在土地交易的同时，将集体土地所有权变更为国有土地所有权，土地使用者再向国家交纳土地出让金，在国土管理部门进行过户登记。在地域上不作划分，无论是大城市，还是小城镇，无论是城市规划区内还是规划区外，都可进行集体非农建设用地流转。在形式上，可以因企业破产、兼并等原因而流转，也可以直接转让、出租、抵押、以地入股和合作经营等。
集体土地使用权转让篇7
关键词：农村 ，土地改革 ，土地流转
土地是农业生产最重要的生产资料，在我国，农村实行的是家庭联产承包责任制的基本经营制度，通过集体土地的承包以及承包的延长，稳定了地承包关系，农民对土地投资的积极性大大提高，进一步加快了我国农村生产力的向前发展。但是，由于我国大部分地区农村土地市场处于发展初期，农村集体土地流转交易机制尚未健全，土地流转过程中存在着一些问题不容忽视，如土地流转的自发性，无序性，流转交易程序混乱，一些地区在推行农村集体土地流转里，违背农民意愿，损害农民利益，甚至随意改变土地的农业用地用途，相关权利主体权益时常得不到保障，流转形式不规范等、这些问题如果不及时采取有效措施加以解决，不但不利于农村土地资源的优化配置和农村集体土地流转市场的正常建立、培育，而且也将影响我国农村土地家庭承包责任的稳定和实施。因此，农村集体土也流转既需要加强管理，更需要法律保障，使农村集体土地流转市场健康发展。本文试图从分析农村集体土地流转的类型和具体形式，探讨如何加强农村集体土地流转的管理，使之走上向法制的轨道。
一、农村土地流转的法律解析
土地流转指的是土地承包经营权的流转，其实质是土地使用权的流转，即在农村土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从面实现土地资源的优化配置；土地的承包者仍然享有分配土地收益的权利，这种权利通常会在事先约定。2002年8月29号，九届全国人大常务委员会第二十九次会议审议通过《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），并于2003年3月1日起正式实施。该法对农村土地流转作出了规定。第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”第十六条第一款规定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。该法第五节则专门对土地承包经营权的流转做了详细规定：第三十二条规定了通过家庭承包取得的土地承包经营权的方式有转包、出租、互换、转让或者其他方式。第三十三条规定了土地承包经营权流转应当遵循几个方面：一是平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。二是不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。三是流转的期限不得超过承包期的剩余期限。四是受让方须有农业经营能力。五是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。
国家法律、法规及政策的出台及逐步完善，标志着中国农村土地改革进入快速发展的时期，这也被许多人誉为中国掀起了第三次土地制度大变革。
二、农村集体土地流转的类型
(一)农村土地的流转
1、未承包集体的荒山、荒地的流转
指本村农户未承包的集体荒山、荒地，由本村村民委员会发包给本村个别农户或本村以外的人员进行农业开发的。
2、已承包的集体荒山、荒地的流转
指农户承包本村的集体荒山、荒地后长期无力开发、经营，又将其转包给本村或本村以外有能力开发经营的农户或其它人员进行农业开发的。
3、已承包的集体农业用地的流转
由于年青劳动力的外出打工或者其它原因，土地承包户无力全部或部分经营其承包的农业用地，如耕地、园地、林地、牧草地和水产用地等，将其转包给本村或本村以外有能力继续经营的农户或其它人员。
(二)农村建设用地的流转
近几年来，集体土地市场发展迅速，农村集体建设用地使用权交易活跃，在沿海经济发达地区已具备相当规模，在贵州省城乡结合部、县城和乡（镇）政府所在地这种地方流转也是司空见惯。主要表现为：
1、农民宅基地使用权流转
宅基地使用权的流转通常是伴随着房产流转而出现，既涉及集体组织，也涉及个别农民及其土地使用者，其形式主要有转让和出租等，宅基地使用权流转的主要原因为：一是一户二宅转让；二是原有宅基地超占较多，将其中超占部分转让；三是用以换取城镇中心地段商品房，四是已进城农户转让其在农村的宅基地使用权。宅基地出租主要是在城郊合部将房屋出租给人居住，或者将路边的房屋出租用于商业。
2、乡（镇）村企业建设用地作用权流转
对转制的乡（镇）村企业建设用地使用权流转主要有以下几种形式：一是对转制的乡（镇）村企业用地不予评估作价，使个体私营企业列偿使用集体土地。乡（镇）村企业改革主要采取企业出售的办法，且基本上是出售给个人。二是一些乡镇政府在乡镇改制是时，擅自以出让方式处置集体土地使用权。一些农村集体经济组织借鉴城市土地出让的做法，以土地所有者的身份，将农村集体土地所有权出让给土地使用者，收取相应的出让金，并规定一定的使用年限甚至无使用期限限制。三是转让乡（镇）村企业建设用地使用权。转让的形式包括在集体土地上兴建厂房后转让及企业间私下变相转让等。四是出租乡（镇）村企业建设用地使用权。有以厂房形式出租的，也有直接出租土地使用权的。五是以地入股兴办联营企业。这些地方的农民集体，通过这种形式壮在农村集体经济，解决村民劳力出路，或直接收取入股的土地收益。六是名为入股，实为出租。如一些私营企业，村与企业签订的合同是土地入股，但实际是按年收取租金。七是农村集体建设用地抵押。目前，农村集体建设用地抵押主要用于融资过程中的信用担保。既有单独的土地抵押，又有连同房产的抵押。
三、农村集体土地流转的法制管理
《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。集体土地的自发流转，多数还是促进了当发的经济发展，对农村农业和农民都有好处。但农村集体土地自发流转也的施工问题，如果不加以引导，就 不利于土地市场的有效运行，也不利于耕地保护这一基本国策的落实，同时，造成土地收益的不公，损害农民的利益，引发许多矛盾，甚至动摇农村基本经营制度。
(一)农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营责任制的前提下进行
以家庭承包经营为基础、充分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，确保这一制度的长期稳定，是土地使用权流转的基本前提。
(二)农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则
1、农村承包土地使用权流转必须建立在农户自愿的基础上
土地流转的主体是农户，在承包期间，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权，有权依法自主决定承包的土地是否需要流转和流转形式。任何组织和个人不得强迫农户流转土地，也不得阻碍农户依法流转土地。由乡镇政府或村级组织出面租凭农户的承包地再进行转租玫发包的“反租倒包”，不符合家庭承包经营制度，应矛制止。
2、土地使用权的流转应当是有偿的
农户的土地收益包括承包土地的直接收益的土地流转的转包费、转让费和租金等流转土地的收益。土地流转的收益应当由农户与受让方或承租方协商确定并归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留和扣缴。
3、规范企事业单位城镇居民租凭农户承包地
农村土地流转应当主要在农户间进行，中央不提倡工商企业和城镇居民随意到农村长时间、大面积租凭和经营农户承包地。工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和“四荒”资源开发。农产品加工、流通企业和农业科技单位如果城建需要建立种苗繁育、示范推广基地，也可以小范围农户租凭承包地。
4、加强对农户承包地使用权流转困局工作
（1）土地问题是农村和农村工作的核心，是农村稳定的基础。地方各级党委和政府要按照“三个代表”的要求，正确引导和规范农村土地流转工作，保护农民的长远利益。
（2）地方各级政府的农业行政主管部门要切实履行职责，做好农村土地流转的指导和管理工作要加强对农村土地流转情况的调查研究，掌握动态；指导农村土地流转合同订立，及时办理困土地流转引起的合同变更、解除、重订以及合同鉴证；建立流转合同档案，妥善调解的处理土地流转纠纷。
5、农村集体建设用地的流转应当遵循《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》及有关的规定
在经过县有人民政府批准后，由同级土地管理部门办理土地使用权流转手续，进行土地使用要变更登记；土地流转过程中，如果涉及土地用途的改变，必须符合乡镇土地利用总体规划规定的土地利用方向，不破坏环境，不损坏土地。
参考文献：
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集体土地使用权转让篇8
1、1集体非农用地进入市场的基本概况
1992年威海市政府曾组织对全市集体非农建设用地进行了历时一年的全面调查,从调查的结果来看,全市集体非农建设用地自发进入市场现象十分普遍,在城乡结合部中尤为突出,1991年全市集体非农建设用地(不包括村办企业使用本村土地和农村居民建房用地)521宗,占地面积113、2公顷(其中违法占地122宗,占地面积24、2公顷),占全部集体非农建设用地面积的21、4%。从集体非农用地需求主体来看,大多是个体、私营、集体、外商和联营,从进入市场的形式上看,有村集体直接出让土地、以地入股兴办企业、合作建房搞房地产开发,有村民个人私自出售、出租宅基地,有镇村自用自批土地,有以旧村改造为名,擅自开发土地建房出售,并呈现出两个特点:一是未经许可农用地转为非农用地的势头越来越猛,二是集体企业用地大多以承包、联营合作为名进入市场以掩盖出让、出租的目的。从全国来看,集体非农土地自发交易在全国各地相当普遍,已经形成隐形市场,在管理上有失控之势,一是管理不到位,缺乏法规政策做依据,基本上处于放任自流状态;二是管理不规范,没有形成一套统一稳定的市场管理制度;三是管理难到位,由于多数集体土地出让、转让是以承包、入股、房屋出租和合作等形式出让的、处于隐形状态,难以查清。
1、2集体非农业用地进入市场的原因分析
集体非农用地进入市场是由多种因素共同作用的结果,主要有:
1、2、1利益驱动。随着经济发展和国有土地使用制度的改革,土地做为资产的观念在农村逐步形成和强化,受经济利益的诱导和驱动,部分农村集体和个人急功近利,求财心切,置政策和法律于不顾,将集体土地随意处置,以换取眼前的经济利益。
1、2、2需求拉动。经济的高速发展,带动了乡镇企业、村办企业、私营企业、联合体企业的发展,形成了对农村土地日益增长的需求。
1、2、3法规政策不明确。一方面国家有关法规政策限定集体土地直接进入市场,国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定:“集体土地,必须先行征用转为国有后才能出让。”另一方面,《农业法》(第26条)则允许“农村集体可以以土地为条件联营、入股”。《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内的集体所有土地,经依法征用转为国有后,该幅国有土地的使用权方可有偿出让”,但对城市规划区以外的集体所有土地无明确规定,《土地管理法》规定“国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让”。这些法规政策容易引起人们的错觉,为集体土地进入市场打开了方便之门。
1、2、4法制观念淡薄。部分农村干部、群众文化水平不高,观念陈旧,往往片面认为谁使用土地,谁就是土地所有者,就有权随意处置土地。
2集体非农业建设土地使用制度改革的基本问题
在1991年,对集体非农业建设用地流转管理我国尚无明确规定,也没有现成的模式可借鉴。威海市参照国有土地使用制度改革的基本经验,提出了“转权让利,统一出让”的模式,并进行试点。随着改革的深入,在理论和实践上遇到二个基本问题:一是集体土地进入市场是否先征为国有;二是征为国有时土地收益如何分配,即:“转权”和“让利”二个问题。
2、1征为国有,统一出让是改革的基本方向在对待集体非农用地进入市场问题,主要有两种观点,一种是主张将集体土地直接进入市场;另一种是先征为国有,然后出让。随着《城市房地产管理法》的颁布和实施,城市规划区内集体所有土地用于非农建设的要转为国有已取得共识,而对于规划区以外的集体土地用于非农业建设是否应先转为国有,尚有争议。笔者认为,应将其转为国有,理由是:
2、1、1符合我国的现行法律法规和政策。我国宪法规定土地不得买卖,土地所有权不得进入市场流通。国发[1992]61号文件规定:“集体所有土地必须先行征用转为国有后再出让。农村集体经济组织以集体所有的土地资产作价入股,兴办外商投资企业和内联乡镇企业,须经县级人民政府批准,但集体土地股份不得转让。”我国《土地管理法》规定:“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让”,但在解释“集体土地使用权可以依法转让”的涵义时,解释为集体农用地的转包,而并非指非农业建设用地的转让。《山东省城镇国有土地使用权出让办法》规定:“集体所有的土地确需出让、转让的,应由人民政府按审批权限依法征为国有后,方可出让、转让。”《城市房地产管理法》规定:“在城市规划区范围内的集体土地,经依法征用转为国有土地后,该幅国有土地使用权方可有偿出让”,这一规定虽没有回答我国全部集体非农用地管理问题,但已表明了国家对这方面管理的基本态度。也就是说,现行的法规、政策规定,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现。
2、1、2集体土地所有权应受到国家管理权的一定限制。我国的集体土地所有权本身就是一种受限制的不完全的所有权。这种限制和不完全性主要表现在“国家建设需要征用集体土地时,集体土地所有者必须服从,不能以所有权受法律保护为由拒绝被征用;集体土地所有者需要改变用地性质,将农用地变为非农业建设用地,如乡镇企业用地、农民住宅建设用地等都需要经过批准。国家对土地拥有宏观管理权。土地管理权是国家以发挥土地最大经济和社会效益为目的,以局部利益服从国家整体利益为理论基础而实施的对全国土地进行宏观管理的权利,它独立于土地所有权之外,并且给土地所有权以必要的限制和约束,国家实施这种对土地的宏观管理是符合我国土地管理政策和实际的。
2、1、3转权有利于政府加强对土地市场的宏观调控,合理利用土地。将集体非农业建设用地采取“转权让利”的方法进行管理,能保证国家根据国民经济发展计划和土地供应计划对集体土地“农转非”数量进行控制,保证土地市场的供求平衡,以调整和优化土地利用结构,提高土地效益,达到合理利用土地和保护耕地的目的。
2、1、4转权有利于政府对土地出让市场的高度垄断,有利于形成统一、开放、竞争有序的土地市场。国家垄断土地一级市场,就是只允许国家作为土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让给土地使用者,严禁集体非农业建设用地不经过征用出让,直接进入市场。采取“转让权利”的方法将集体非农业建设用地纳入统一征用、出让的轨道,避免了集体非农业建设用地直接进入市场,保证政府对土地出让市场的垄断,有利于形成政府高度垄断的、城乡统一的、开放、竞争、有序的土地市场。
2、1、5转权符合农村城市化,有利于加快小城镇建设,促进农村经济的发展。要推进工业化、农村城市化的进程,实现农村现代化的目标,必须加快小城镇建设。这就要求将集体非农业建设用地相对集中,统一开发,逐步建设成工业、商业、生活小区等。这些建设需要大量资金,将集体非农业建设用地征为国有后再出让,并采取灵活的让利政策,充分发挥土地经济效益,这是解决小城镇建设资金不足的一条行之有效的重要途径。通过对小城镇的建设,带动周边农村的经济发展,吸纳农村劳动力,促进农村第三产业的发展,提高农民生活水平,逐步实现农村城市化、农民城镇居民化。
2、1、6符合企业改制的要求。企业改制要求企业投资主体呈多元化,决定了不能简单地用国家和集体的概念来划分,不能用国家建设和集体建设来确定他们的用地方式,而应采取统一的出让方式为其提供土地使用权。这样不仅明晰了企业产权关系,堵住了投机漏洞,而且土地使用权可以依法转让、出租、抵押,为企业参与国际经济竞争、加快与国际市场接轨创造了前提条件。
2、2合理确定土地收益的分配对象和分配比例是改革的关键将集体非农业建设用地统一征为国有后再出让给建设用地单位使用,其理由比较明显,但如何确定土地收益分配的对象和分配的比例,则是能否顺利实现“转权”的关键。
2、2、1土地收益分配的对象。分配的对象是指集体非农业建设用地征为国有出让时土地纯收益分配的对象。土地出让纯收益是土地出让金扣除土地征用等费用的剩余部分,而土地出让金是地租有限年期的资本化。因此,可以从地租的形成原因着手,对土地收益分配的对象进行分析。①绝对地租。绝对地租是指土地所有者凭借土地所有权的垄断而取得的地租,绝对地租的存在是土地所有权的要求,是土地所有权的恰当表现形式。根据《中华人民共和国土地管理法》第二十条的规定,对于征用的集体土地,土地所有权属于国家,这部分地租应由国家取得。②级差地租。按其形成的条件不同,分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。对于非农业建设用地来说,级差地租Ⅰ产生的原因是土地的位置因素,包括地块距市中心的远近、交通运输条件、通讯条件、不同的人口密度等。从影响非农业建设用地级差地租Ⅰ的因素看,按照“谁投资谁受益”的原则,级差地租Ⅰ应当归投资环境的投资主体所有。从我国的实际情况来看,土地所处的位置不同,其周围基础设施的主要投资主体也是不同的。靠近大城市以及国家投资的各类开发区的土地,其级差地租Ⅰ应主要由国家所有;在乡镇规划区范围内的各类非农业建设用地,其基础设施的投资主体主要是乡镇政府,这部分土地的级差地租应大部分是归乡镇政府占有;远离城市与乡镇驻地的村办企业用地的级差地租Ⅰ应主要由村集体所有。级差地租Ⅱ是指对同一地块连续追加投资造成不同生产率而引起的超额利润转化的级差地租。集体非农业建设用地分为两类,一类是新增非农业建设用地,一类是存量的集体非农业用地。新增集体非农业用地由于原来以提高农作物产量为目的而对农业用地不断进行的地力、肥力的投资对现在的非农业建设用地已不产生效益,没有形成级差地租Ⅱ。因此,其出让金中不包含级差地租Ⅱ。存量集体非农业建设用地的级差地租Ⅱ是由于原土地使用者在使用土地过程中不断对土地进行追加投资而产生的,应当归原土地使用者所有。③垄断地租。垄断地租是以特殊有利的自然条件为产生基础的,因此要具体分析这种特殊有利的自然条件的所属。从实际情况来看,这种自然条件不外乎是一些特殊的自然资源和大气、阳光等属公众所有的自然条件。按照我国《宪法》的规定,矿藏、水流、滩涂等自然资源都属于国家所有,因此垄断地租应由国家取得。④改良地租。改良地租是为改良土地所投资本的合理利润或利息,以及投资本身的分期回收或折旧,对于新增集体非农业建设用地来讲,改良地租部分是指政府为改变原农业用地为非农业用地的投入的回收,即征地费和完成土地七通一平的基础设施投入的回收。国家在征用土地过程中支付的土地补偿费,实际就是资本化了的农业地租,村集体作为原农业用地的所有权者,通过土地补偿费的形式在经济上得到体现。对于存量集体非农业建设用地来讲,改良地租的产生还有一个原因是,由于原土地使用者在使用土地过程中对土地的不断投入改良,土地出让的纯收益中包含了这部分地租,因此,原存量集体非农业建设用地的分配对象应包括原土地使用者。由上述可以看出,对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除要包括国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。
2、2、2土地收益分配的比例。根据土地所处位置的不同,现将集体非农业建设用地分为新增用地和存量用地两种情况,分别对分配比例进行简单地分析。①新增集体非农业建设用地土地收益分配比例。新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理的比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。首先确定绝对地租的量。集体非农业建设用地的绝对地租就是最边际的非农业用地的地租量,根据城镇土地基准地价表,不妨把最差的地租量作为绝对地租。对某一特定的土地用途而言,假设最差土地的出让纯收益为X元/M2,那么无论处在何种位置的土地,至少这部分土地收益要归国家所有。级差地租Ⅰ的分配,一是城市规划区范围内的新增集体非农业建设用地,级差地租Ⅰ主要是受国家投资及城市辐射作用的影响,因此,确定在规划区范围内的新增集体非农业建设用地的土地纯收益全部归国家,再由各级政府按比例分配;二是在乡镇驻地、乡镇规划区范围内的集体非农业建设用地,投资环境的改善主要是由镇、市(区)两级政府投资的,土地级差地租Ⅰ大部分返还乡镇政府,加强小城镇基础设施的建设;三是远离城市规划区和乡镇驻地的土地,除土地纯收益的X元/M2作为绝对地租由国家取得外,其余部分全部留给村集体所有。②存量集体非农业建设用地土地收益的分配比例。存量集体非农业用地包括原企业使用的集体土地和实行旧村改造所使用的土地。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。
a在城市规划区范围内,按同一等级的新增量用地标准收取土地出让纯收益,土地出让纯收益全部由国家取得。超过部分的级差地租Ⅱ和改良地租直接留在企业。
b在乡镇驻地、乡镇规划区范围内的改制企业用地及实行旧村改造土地;按同一等级的生地价格收取土地出让纯收益,其中X元/M2的绝对地租和级差地租Ⅰ的小部分由国家取得,余下部分返还给乡镇政府。
c对于远离城市和乡镇驻地的企业改制用地和旧村改造用地(按安置比例给予免收地租的除外)按同一等级的生地价格收取土地出让纯收益,其中X元/M2作为绝对地租上交国家,余下部分留在村集体。对于集体非农业建设用地土地收益的分配比例,很难在理论上得出一个绝对的数据,只能从影响地租各种因素着手,权衡各种因素影响作用的大小确定出一个大致的让利比例,且需要在发展中不断调整、平衡。
3集体非农业建设用地进入市场的实践
在探索集体非农业建设用地进入市场的途径时,我们的基本思路是将集体土地征为国有后再出让给使用者,同时给予一定的让利,即采取“转权让利,统一出让”的方法。
3、1转权。转权就是将集体所有的土地征为国家所有。实施转权的土地包括新增用地和存量用地两部分:第一,新增集体非农业建设用地。根据使用者和土地所处区位的不同又可分为以下四种类型:①对所有的乡镇办企业、个体企业、联合体企业、使用本村以外集体所有土地的村办企业进行非农业建设所需土地,采取由市、县土地管理部门统一征用,统一出让的方式。②对有条件的乡镇驻地的农村居民住宅建设用地,采取由市、县土地管理部门统一征地,统一出让给乡镇开发公司或建筑公司统一开发建设住宅小区,再出售给符合建房条件的农村居民和乡镇企业职工。③对城郊结合部的农村实行统一改造。将集体土地统一征为国有,留出公益用地后再统一出让给村委,由村委按拆迁办法的规定进行拆迁、安置,腾出的土地建商品房出售。④对开发区范围内的村庄的土地实行统一征用。威海市有两个部级开发区,三个省级开发区,在对开发区土地征用和使用方面,我们接受了南方改革较早的城市和特区所出现的“都市里的村庄”的教训,对起步区内的集体土地,采取统一征用,返还部分土地给村集体。第二,存量集体非农业建设用地。根据转让形式的不同分为两种类型:①对乡镇企业转让房屋所有权及其土地使用权的,采取将集体土地征为国有连同地上建筑物及其它附着物一同出让给新的受让者。②对乡镇企业以原用场地、房屋出资举办合资、合作或内联企业的,将原企业使用的集体土地征为国有,再出让给该企业,由该企业以土地使用权作价出资。
3、2让利。让利是指在对集体非农业建设用地转权的同时给予原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者的合理补偿。它是决定转权能否顺利实现的关键性步骤。实践中我们按照“谁投资、谁受益”和合理公平分配的原则,区别不同情况采取了不同的让利方法。一是返还出让金。在城市规划区以外的地方,将集体非农业建设用地出让收入的70%以上(多者达到全部)返还给乡镇财政。这种做法主要考虑这些地方受城市辐射的作用小,已经发生和即将进行的投入主要靠乡镇,乡镇得到补偿和拥有再投入的能力,以便于乡镇基础设施和投资环境的进一步改善。二是返还土地。对开发区内实行土地统一征用的村庄,由开发区按征用土地总面积的10%转让给原村民委员会,其中2、5%用于商业、旅游(宾馆)、工艺设施和村民住宅,2、5%用于工业。上述用地就近安排在原村民委员会的工业区和居民点,但不得搞房地产开发,不得将土地使用权转让给非本村民委员会所属的单位和个人。另外5%打破原集体所有的界限,不具体划定范围,而是根据村民委员会的具体建设项目,安排在相应的工业、商业等功能区内,其土地使用权可以依法转让。上述用地由开发区负责基础设施建设,进行七通,并免收配套费。三是免收地租。为了使以土地使用权作价出资的土地使用者乐于接收转权,我们在操作中采取了确定使用年限,不收地租的方式。
4集体非农业建设土地使用制度改革的效果
威海市集体非农业建设土地使用制度改革自1992年全面实施以来取得了显著效果。
4、1强化了政府对土地的宏观管理,促进了土地基本国策的贯彻落实。将集体非农业建设用地纳入出让轨道,较好地解决了集体非农用地所有权内涵不清、土地产权单位过于分散、处置土地难等问题,使其纳入依法统一管理轨道,保障了政府对土地出让市场的垄断,土地市场秩序得到根本好转。1993年全市集体非农业建设用地土地违法案件较1991年下降60%。实现集体非农业建设用地制度改革,有利于小城镇建设,便于实行统一规划、合理布局、集中建设,充分使用公共基础设施,较好地解决了过去发展乡镇企业严重浪费土地的问题。统一开发建工业小区、生活小区的镇可比原来企业分散建设节约土地10%左右,实行旧村改造和统一建居民楼的村庄可节约土地2/3以上。
4、2有效防止了土地资产流失,增加政府的财政收入。往年我市集体非农业建设用地自发进入市场严重,每年仅流失土地资产在300万元以上。1992年实行这项改革以来,全市仅出让给乡镇以下企业的土地就达264公顷,共收取集体非农建设用地出让金总额27324、97万元,收取地租14339、65万元,其中返还给乡镇和集体经济组织地租7261、76万元。这些收益,全部用于小城镇建设和土地开发,带动了小城镇土地的进一步增值。