农村改革的主要内容范例(12篇)
农村改革的主要内容范文1篇1
主张这样的观点，或许令人诧异，不要土地承包经营权，那物权法中用益物权体系不是少了一个重要类型吗？其实不然，土地是不动产的核心部分，土地使用过程中的私权类型在物权法中占有重要地位，当然不能不要。笔者认为物权法中不宜规定土地承包经营权，不是说农村土地使用形式中的物权类型不存在了，也不是要否定农村土地使用过程中权利的“私”的特性，而是认为在称呼了20多年的土地承包经营权正在随着形势的变革而发生从内容到形式的根本性变化，也就是说，从今往后的农村土地使用形式中的私权类型将完全不同于计划经济体制下产生的土地承包经营权，物权法应当适应这一新的形势，规定一种新型的农村土地使用权利制度。下面，笔者将从三个方面予以阐述：
一、对物权法草案［1］中“土地承包经营权”的概括评价
物权法草案中规定的“土地承包经营权”的内容十之七八抄袭于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《森林法》和《草原法》等，因此，很难说这部分内容有何创新之处，更难说此部分内容反映了社会生活的实际和能够适应今后农业发展的客观趋势。初步，其规定存在三个明显的问题：
1.没有体现土地承包经营权是私权之“私”的特性
在草案中，土地承包经营权部分共有12个条文，但半数以上条文规定的内容都与行政机关或发包方的批准、登记、同意、备案等职权的行使有关，留给农户的自由空间很小。显然，条文内容的重心放在了国家公共权力的运行方面，反映出浓厚的计划经济色彩，无法让市场经济在农村土地使用过程中发挥应有的作用，不能体现有限土地资源的功能价值。
2.没有体现土地承包经营权是私权之“权”的特性
受上一问题的，草案中该部分的内容在结构上没有贯彻以权利为中心，在内容上没有反映农村土地使用权的实质，不仅条文简陋，而且过于抽象。民法是权利法，物权法作为民法的一个重要分支，尽管要遵守物权法定原则，但在其规范的重心上不得偏离权利这一基点，这是民法发挥其功能的客观要求。而草案中土地承包经营权一章的多数条文并不是围绕权利制定的，也不是以该种权利从产生到消灭的完整过程架构的，于是，有关用益物权的基本内容，如权利的行使方式、权利的变更和续展等都缺乏相应规定。
3.不能适应社会发展的需要
最突出的是草案第一百三十五条关于土地承包经营权与户口关系的规定。户籍制度在中国已经有47年的，1963年，公安部的文件规定将全国的居民户口划分为“农业户口”和“非农业户口”；1975年，修正的新宪法取消了关于公民迁徙自由的条文，从那时起，中国的户籍管理逐步变成行政性、经济性、福利性的管理，户口成为身份的象征，户口性质的不一样，就必然导致居民社会地位和经济待遇的不一样，这种情形是历史的原因造成的。改革开放以后，由于经济的迅速发展和流动人口的不断增多，以及公民权利意识的觉醒，社会各界纷纷对中国的户籍制度提出质疑，有的甚至提出了尖锐的批评。于是，不可避免地，从上个世纪九十年代开始，中国正式启动城乡统一户籍制度，打破二元社会的格局。浙江省在全国率先掀起户籍制度改革的浪潮，四川省户籍制度改革的内容规定，任何人只要在城市拥有合法的固定住所，有稳定的职业或者生活来源，都可根据本人意愿办理城市常驻户口……取消农业户口和非农业户口，建立全省统一的户口登记制度。［2］据不完全统计，全国已有江苏、广东、重庆等十几个省（直辖市）和数十个城市进行了户籍制度改革，并取得了一定的成效。如湖北全省取消农业户口和非农业户口之后，统一称为“湖北居民户口”。针对这种大趋势，公安部正在抓紧起草户籍法，改革我国现行的户籍管理制度，以适应国家经济和社会发展的需要。［3］可是，我们的物权法草案还将土地承包经营权的取得、丧失和农业户口捆绑在一起，这既和社会发展形势相脱节，又与宪法规定的“国家尊重和保障人权”相背离，还与中国共产党“全面建设小康社会”的战略目标相冲突！
二、农业政策的变化将使农村土地使用制度发生根本改变
农村改革的主要内容范文篇2
[论文摘要]本文对面向西部山区农村基础教育改革教师教育课程的意义、历史及现状、实践探索以及期望目标进行综合研究,提出构建高师院校教育课程理论教学与西部山区农村基础教育实际整合化的新型教学模式理念。
1课题研究的意义
实施西部大开发,是中国面向新世纪的重大战略。西部大开发的关键是人才资源的开发和积聚。教育是人力资源开发和积聚的基础,基础教育是奠基工程,而其中西部农村特别是山区农村基础教育对实施西部大开发战略有着举足轻重的作用。百年大计,教育为本;教育大计,教师为本;教师大计,师范为本。建设高质量的中小学教师队伍是西部山区农村基础教育改革发展的基本保证。在新世纪初2001年5月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出:要完善以现有师范院校为主体的教师教育体系,加强师范院校的学科建设,支持西部地区师范院校的建设。“制定适应中小学实施素质教育需要的师资培训规格与课程计划,探索新的培养模式,加强教学实践环节,增强师范毕业生的教育教学与终生发展能力。”我国西部的高师院校,这里主要是指西部12个省(市、区)的地方师范学院(包括师范类为主的学院)和师范高等专科学校,是我国高等师范教育的重要组成分,2003年我国西部的地方高师院校有53所,占西部高师院校数的81.53%,全国高师院校数的27.46%;2003年广西的地方高师院校有8所,占广西高师院校数的80%①。列举这些数字,说明西部的地方高师教育的重要地位。但西部高师教育更重要地是体现在新世纪它对西部大开发的作用上,即主要为西部山区农村基础教育服务,以培养合格的中小学教师为主要目标。教育学、心理学等主干教育课程是我国高师院校教师教育课程体系中十分重要的专业基础课,“直接影响着数十万师范生的职前培养和数十万中小学校长、教师的在职培训、提高”②,对实现高师教育的培养目标,提高教师教育的教学质量有着极为重要的作用。本课题立足于广西山区农村特别是河池贫困山区基础教育的实际,进行高师教育课程教学改革的研究与探索,期望在理论上和实践上有所突破和建树。
2课题研究的历史及现状
从中国农村教育研究的历史看,20世纪20、30年代的“乡村教育运动”,提出过多种农村教育的理论和模式,如陶行知的“乡村教育”理论,晏阳初的“平民教育”理论,梁漱溟的“乡村建设”,雷沛鸿的“民众教育”理论等。1949年新中国成立后,特别是20世纪80年代中期以后,如在我国一些地区开始探索农村教育综合改革的新路子,现在已构建起农村“三教统筹”和“农科教结合”的农村教育新模式。一些专家、学者在农村教育理论研究方面做了有益的探讨,如南京师范大学教科所、教育系编的《农村教育学》(人民教育出版社1988年版),郭道明教授主编的《农村教育经济学讲座》(广西师范大学出版社1987年版);余永德主编的《农村教育论》(人民教育出版社2000年版);李少元研究员的《新世纪农村教育走向何处》(《人民教育》2002年第5期);谈松华研究员的《农村教育:现状、困难与对策》(《教育学》中国人大复刊2003年第5期)等。在国外,当代一些发达国家和发展中国家也重视农村教育的理论与实践,如菲律宾、新加坡等东南亚国家积极开展农村社区教育研究;联合国教科文组织提出并实施“亚太地区教育革新为农村服务计划”等。
然而,从总体上看,当前在我国对农村教育的研究,还未引起真正的重视。著名教育家顾明远深刻地指出:“要重视农村地区,特别是贫困地区的基础教育。我有一种感觉,今天谈教育改革,讲教育现代化,总是着眼于发达地区……广大农村地区特别是贫困地区的教育需要什么,如何帮助他们解决困难,似乎还很少有人研究。中国的现代化,没有农村的现代化是不可想象的。农村地区、贫困地区的教育应该引起我们的重视。”③同时,我们更应该看到,地方高师的教育课程教学,普遍存在着严重脱离农村基础教育实际的问题。例如,教材问题,20世纪90年代初教育学家睢文龙指出:“普及九年制义务教育的大头在农村,难点也在农村,我们师专培养的学生,今后主要去发展农村初中教育。可师专教育学教材对适应农村教育需要的问题,反映也很不够。”④这一突出的问题,至今在地方高师教育课程教学的理论研究与实践探索中,仍未引起足够的重视,特别是如何面向西部山区农村基础教育实际,构建高师教育课程的教学目标,改革教育的课程体系、教学内容和教学方法等方面问题的研究与实践尤为匮乏。
3课题研究的实践探索
自20世纪80年代中期以来,我们围绕师专的培养目标,注重联系山区农村基础教育实际讲授教育学科理论;探索教育课程实践性教学模式,在经常性教育见习和教师角色模拟教学的教学改革过程中,试图结合山区农村基础教育的实际进行,如组织师范生去乡村初中开展教育见习和教育调查活动,以培养学生热爱和献身山区教育事业的教师职业感情及品质。这方面在教育课程教学改革的理论研究中,我们做了相关的探讨,黄白等的“教育学科进行教师角色摸拟教学研究”⑤、“经常性教育见习研究”⑥,罗之勇的“少数民族地区师专教育改革研究”、“西部大开发与西部高师教育研究”⑦,唐毓首的“心理学教学改革研究”⑧,谢春艳的“山区中小学心理健康教育研究”⑨等。在这些研究中,我们注重结合山区农村基础教育的实际,总结教育课程教学的改革经验。在教育学教材改革方面,黄白等主编的《新编教育学教程》(天津人民出版社1994年版),在教材中增编了“农村教育综合改革”的内容,反映了山区农村教育的实际。关注农村基础教育存在的突出问题,如黄白的“农村中小学生辍学问题的教育社会学研究”⑩。
本课题在2002年立项之后,为了使教育课程教学改革更具针对性,首先,我们对山区农村中小学教师素质及教育课程教育问题进行调查研究。调查对象主要是河池地区各县市教育行政部门及乡镇初中和小学校长、教师等。调查内容主要包括:一是山区农村中小学教师应具备的素质;二是当前山区农村中小学教师素质存在的问题;三是应采取什么措施提高山区农村中小学教师的素质;四是师范院校如何加强和改进教育课程教学,进行教师教育,培养适应山区农村基础教育需要的教师。在调查研究的基础上,我们设计并实施了面向山区农村基础教育实际的教育学、心理学教学改革方案。
其次,参编出版课题教学改革所需的教材:一是《现代教育学》(广西人民出版社2002年版),该书由宋书文教授主编,本课题负责人黄白为副主编之一,课题组成员谢春艳参编。该书凸现了现代的“大教育”观,其内容从宏观教育到微观教育(学校教育、家庭教育、社会教育、环境教育、教育管理等),探索和构建面向21世纪教育学教材体系。它既体现了教育学的基本原理,阐明了教育的基本规律,又凝聚了教育研究的最新成果,如素质教育、基础教育新课程改革、农村教育综合改革等,反映了教育改革的前沿动态和发展趋势,并突出教育实践训练的内容。二是《现代心理学》(专著性教材,广西人民出版社2003年版),宋书文教授为主任委员,本课题负责人黄白为副主任委员之一,课题组成员谢春艳参著。该书在整体结构上打破了以往单纯以普通心理学的理论体系为主线编写教材的惯例,整合普通心理学、发展心理学、人格心理学、教育心理学、社会心理学、心理健康学等有关理论和内容,力求反映现代心理学的最新研究成果和发展趋势。我国著名心理学家、北京师范大学博士生导师、国家教育部心理学教学指导委员会副主任彭聃龄为该书作了序言,他评价说:“本书是高等师范院校心理学教材建设的一项创新的研究成果。”这两部教材已在我校2001级师范生中使用,增强了教育课程教学面向西部山区农村基础教育实际,进行教师教育和培养师资的适应性。
4课题研究的期望目标
本课题围绕新世纪地方高师院校的教师教育目标,面向西部山区农村基础教育实际,进行教育课程教学改革的研究与实践,以提高教育学科的教学质量和师范生的教育素质。教学改革的目标是:(1)适应培养西部山区农村基础教育所需要的初中和小学教师,构建高师教育学、心理学等教育课程的教学目标体系;(2)根据西部山区农村基础教育实际,改革高师教育学、心理学等教育课程体系、教学内容和教学方法;(3)探索面向西部山区农村基础教育实际的高师教育课程教学模式,使其体现现代教育思想,具有科学性、创新性、前瞻性、实践性和可操作性,对同类师范院校教育课程的教学改革具有借鉴作用和推广价值。
本课题研究的重点是解决地方高师院校教育课程理论教学脱离西部山区农村基础教育实际的突出问题,打破封闭式的教育学科课堂教学,从而构建高师院校教育学科课堂理论教学与西部山区农村基础教育实际整合化的新型教学模式。本课题完成的关键是处理好教育课程教学的理论与实际相结合的问题。根据西部山区农村基础教育的实际,在师范生学好学科专业理论知识的基础上,加强教育课程教学,进行教育课程教学改革,培养师范生适应基础教育特别是山区农村义务教育新课程改革需要的教师教育素质。加强常规教学手段与现代化教学手段相结合,优化教育课程教师队伍结构,提高教师进行教学改革的创新素质,适应教育课程教学改革的需要。
注释:
①根据国家教育部公布的“2003年具有高等学历教育招生资格的普通高等学校名单”做的统计,《中国教育报》2003年5月8日.
②国家教委师范司教材处编:《教育学改革论文集》,上海教育出版社,1993版,第2页.
③顾明远:《世纪的回顾与展望———中国教育的发展前景和任务》,《中国教育学刊》,2001年第1期,第2页.
④睢文龙:《师专教育学教材编写的反思》,《教育学改革论文集》(国家教委师范司教材处编),上海教育出版社,1993版,第242页.
⑤黄白:《教育学科进行教师角色模拟教学的实践与探索》,《课程·教材·教法》(全国教育类核心期刊),1999年第9期,第55-57页;2001年11月在南京·国家教育部师范教育司主办的“基础教育改革与教师教育国际研讨会”上作交流并在圆桌会议上作主题发言,收入中央教育科学研究所所长朱小蔓教授等主编的《新世纪教师教育的专业化走向》一书,南京师范大学出版社,2003年版,第254-258页.
⑥黄白等:《经常性教育见习的尝试》,《高等教育》(中国人大复刊),1987年第10期,第47-50页;《谈师专经常性教育见习》,《河池师专学报》,1990年第4期,第93-96页.
⑦罗之勇:《对少数民族地区师专教育改革的思考》,《华中师范大学学报》(人文社科版),2000年专辑,第128-129页;《西部大开发与高师教育》,《河池师专学报》,2001年第3期,第68-70页.
⑧唐毓首:《师专心理学教学改革探讨》,《河池师专学报》,2001年第4期,第57-59页.
农村改革的主要内容范文篇3
【关键词】农村税费改革；财政法治；农业税法；财政转移支付制度
【正文】
从2000年起,安徽开始实行农村税费改革试点。一年多来的试点实践表明,农村税费改革,既是农村中财政分配关系的重大调整,也提出了财政法律制度建设方面的新课题。为此,本文拟首先分析安徽农村税费改革的背景、主要内容及实际效果,进而分析农村税费改革提出的几个财政法方面的主要问题,并就此提出作者的一些初步思考。一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果
2000年从安徽开始的农村税费改革,是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先,从经济方面看,20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革,曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后,由于农业生产力水平并无较大的实质性提高,因此,联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放,农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时,乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后,进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况,使得农民的收入增长十分缓慢。例如,安徽省从1997年起,在农民人均收入已接近2000元的情况下,连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标,但均未实现。农民收入增长缓慢,又直接制约着国内市场需求的拉动,影响着整个国民经济的增长。同时,城乡经济和生活水平的二元化,农业劳动比较效益的大幅度下降,使得大量青壮年农民进城务工,这固然为城市建设和发展充实了有生力量,但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量,他们的大量离乡,不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见,进行农村税费改革,减轻农民负担,提高农业的比较效益,是促进农业生产发展,拉动内需增长,从而保证整个国民经济增长的迫切需要。
其次,从政治方面看,自实行农业联产承包责任制之后,农村先后经历了取消、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看,这些改革扩大了基层民主,推动了农村经济建设和各项社会事业的发展,但在相当一些地方,由于政治体制改革远未配套,加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行,结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多,相当一部分不属于财政供给范围,完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求,工作方法简单粗暴,在负担问题上农民意见较大,在安徽和其他地方,都出现过农民大规模上访的事件,有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩,热衷于各种检查、达标和评比活动,如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米,或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下,只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风,对不甚了解法律和政策的农民来说,危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查,很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作,主观上也不希望增加农民负担,但对于上面交办的各项工作,却不得不努力完成。所有这些都表明,对农村的财政分配关系进行系统的改革,从源头上遏制农民负担加重的趋势,关系到农村社会的安定和基层政权的建设。
按照国务院批准的农村税费改革方案,安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹,取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资(不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费),取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支,如义务教育、计划生育等,取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取,并不按实际是否有牲畜和是否屠宰,所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个,主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程,故将分三年逐步取消,以后小型公益性工程将实行一事一议,由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率,从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%,实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收,以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税,主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税,并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法,将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收,并且不超过农业税的20%,过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。
安徽农村经过2000年一年的改革,收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算,不考虑集资因素,2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了,尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议,促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是,税费改革的初步进行,也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业,过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源,改革之后如何从财政支出方面予以保障,还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面,由于历史形成的机构和人员包袱沉重,在税费改革之后,有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多,不象国务院的机构改革,可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员,是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面,由于公积金改为一事一议,而村的规模比较小,通过这种方式,很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面,由于公益金改为农业税附加,今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进,期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。
二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位
农村税费改革的背景之一,是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止,严重增加了农民负担,引起干群关系紧张。即使在城镇,三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因,但最根本的原因,在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上,没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单,仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定,国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权;而在规定公民基本权利与义务的第二章中,并未规定公民享有私人财产所有权或财产权,仅在第五十六条规定,公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入,其形式、程序和条件如何,对违法的征集如何处罚和救济,本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容,但直到目前,我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着,对国家机关来说,并不存在任何对其征集行为的法律约束。
我国宪法中对国家与公民之间财产关系规定的简单化,与计划经济时代的历史背景密不可分。在计划经济时代,企业是政府的附属物,其盈亏都由财政享受或负担,政府的财政收入主要来自国有企业,因此国家与公民个人的财政关系问题,并没有十分鲜明地表现出来。同时,除财政手段外,国家还可通过计划价格调整等来影响国民收入的分配,财政关系变化对公民个人的影响不太直接和明显。
改革开放以来,情况已经发生了很大变化。首先,公民个人的私有财产大量增加,不断推出的各项打破平均主义大锅饭的改革措施,使个人的生存和发展对个人财产的依赖程度更高,凸显了私有财产在现阶段的中国对个人发展的重要性。其次,个人所得税的普遍缴纳和种种收费的盛行,也使得公民个人与国家的财政关系显性化。再次,在我国社会主义初级阶段,以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的格局将长期存在。个人拥有大量生产资料早已不再是。在相当长的一个时期内,不但不大可能对个人生产资料的所有制采取社会主义改造措施,而且政府仍将会大力推动非公有制经济的发展。在这个时期中,法律对国家与公民之间的财政关系如何规定,对这一部分生产资料能否得到有效利用至关重要。在法律地位不明确或有风险的情况下,非公有制经济的发展就难以有重大的进展。最后,从国际背景来看,对我国境内的涉外企业而言,它们与国家之间的财政关系是直接而明显的。随着外资的不断涌入,尤其是加入世界贸易组织之后,这类企业自然会提出明确国家与居民财政关系的要求。从上述这些变化来看,我国宪法中关于国家与公民之间一般财产关系的规定已经不能反映今天的现实,需要充实和完善。一是应当取消宪法中对私有财产保护的种种限制词,并按照有关国际公约的规定,承认公民私有财产权的基本权利性质;二是要明确规定,任何组织和个人,非依宪法或法律的明文规定,不得以国家名义或行使国家权力向公民直接或变相地征集收入,也不得非法增加公民的财产负担和义务,违反者除须承担财产责任外,不得再担任公职;三是明确政府获得财政收入的基本形式是税收,一切规费和使用费的征收以及以国家名义进行的借贷,也必须按照法定程序进行。
从20世纪80年代以来,我国法学界出现了一些介绍和研究税收法定原则的文献,对促进财政法学研究的深入和我国财政法制尤其是税收法制的完备发挥了积极作用。从我国的现实情况看,在我国确立财政法治原则可能更为必要。税收法定,只涉及政府以税收形式征集收入,基本不涉及财政支出。在我国,财政预算收入和各种非税形式的预算外收入数量上大体相当,显然,税收法定原则对这部分收入的征集至少在形式上难以适用。同时,财政支出与财政收入相比,更需要法律的规范。因此,在修订宪法的同时,制定我国的《财政基本法》,确立财政法治原则,可能是完备财政法治、尤其是保证农村税费改革成功的一项重要措施。也是农民能够抵制各种不合理负担,并在政府财政支出方面获得应有权益的根本保障。财政法治,应当是我国依法治国方略的题中应有之意。财政法治原则,主要包括财政职权法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主体法定和财政责任法定五个方面的内容,限于篇幅,对此只能另文探讨了。
三、农业税法的制定问题
我国现行的《农业税条例》,是全国人大常委会于1958年6月3日颁布和实施的。自那时以来,农村经历了化、“”、联产承包责任制的改革和乡镇企业大发展等诸多变化,整个国民经济和社会发展也已有了翻天覆地的变化,因此该条例已经明显不能适应今天的情况。例如,该《条例》规定农业税以实物缴纳为主,纳税人有运送义务,而早在1985年,大部分地方就已按财政部的通知改为主要折征代金。此外,条例中一些反映特定历史时期中事物的词汇,如人民委员会、农业生产合作社、个体农民等,也已不复存在。同时,我国已经制定了《农业法》和《税收征收管理法》,实行了分税制的财政体制,这些因素,使得《农业税条例》在已完成其历史使命的情况下,应当由新的农业税法来取代,尽管条例中的某些内容还值得在完善的基础上予以保留。
在农业税的征收实践中,目前主要是财政部和国家税务总局发出的行政性文件起主导作用,地方政府对本地的农业税税率,在上一级政府确定的平均税率幅度内,享有相当大的决策权。在农村税费改革的进程中,一个十分值得重视的问题是,不仅要着眼于农民的负担确定为多少才合理,更重要的是,要建立一种具有法律约束力的制度,使农民负担的形式和形成机制以法定的形式确定下来,而农业税法,正是实现这一目标的主要形式。
我国地域辽阔,各地农业发展极不平衡,在农业产业结构、产品结构、人均耕地面积、气候条件等方面差别也很大。在这种情况下,要制定一部规定十分细致的统一农业税法,将是相当困难的。但是,经过农村税费改革的探索,在认真研究的基础上,就农业税的一般原则和主要规则制定一部统一的农业税法,还是可能的。例如,多年来实行的逐级确定不同地区有差别的平均税率制度,就较好地保持了统一性和照顾不同地区的差别,可以在农业税法中予以完备。再如,各地农业税的适用税率,是由各级政府在上一级政府确定的平均税率幅度内确定,今后应当规定,各级地方政府在确定本地农业税的适用税率时,应当报请本级人民代表大会常委会批准或备案。总之,制定一部比较完备的农业税法,应当是农村税费改革的一项重要目标。目前的税费改革试点,依据的是党委和政府的行政性文件,在制定程序的民主性、透明度、权威性和法律上的可执行性方面,都不能与法律相提并论。在试点阶段这样做,便于及时总结经验不断完善,一旦条件比较成熟,应当及时将改革的成果以农业税法的形式固定下来。
四、财政转移支付制度的完备问题
近年来,收入分配差别问题是一个热门话题。城乡之间收入和生活水平的巨大差距已是大家一致认同的不争事实。安徽农村税费改革试点之后,农民的负担虽然减轻了,但农村发展的问题依然十分突出。由于乡镇和村两级收入大幅度减少,农村的义务教育、计划生育、医疗卫生等项事业受到一定的影响。公益金和管理费改为农业税附加之后,对农村公益事业的财政支出还没有形成有保障的稳定机制。公积金改为村民一事一议,受到村规模较小的限制,实际上很难筹集到足够资金进行生产性基础设施的建设。有些乡镇由于收入大幅度减少,甚至连人员工资都难以保证,以至乡镇干部不得不轮流外出打工。这些情况表明,在进行税费改革的同时,必须建立相应的对农村和农业的财政支出机制,来保障农村经济和社会发展,稳定农村基层政权,否则税费改革就难以获得成功。
对农业和农村地区的财政转移政支付,首先应当从公平正义的法律理念出发。不难注意到,我国农村地区乡镇财政和村一级财力的极度贫乏,与城市财政预算内外支出的宽裕,是同时并存的。近几年,城市的公检法三机关大都兴建了新的办公楼;各级各类国家机关配备的交通工具和通讯工具,在严格管理的情况下,仍然不断地更新换代。尽管我们不反对城市里较高级别的干部门可以有较好的较方便的工作条件,但同时也应考虑到,农村干部在更为艰苦的环境和条件下工作,因此应当在对他们的财政保障上更为有力。农业和农村对国家的财政贡献的确在不断下降,④农业税的实际负担水平也一直在下降。⑤但我们同时也应看到,农业生产力水平低下,主要是历史原因造成的,其中包括政策上的原因。同时,城市里的国有资产,按照宪法的规定,是全民所有的财产,全体农民有权利享受使用这些资产所带来的收益。长期以来,国家虽然对农业进行了投入,农民也直接或间接地享受着国家提供给全体公民的国防、高等教育、医疗卫生等方面的公共服务,但计划经济时代,农业对我国工业发展的积累做出了很大贡献,是一致公认的。相比之下,国家财政对农民生活和生产条件的改善所提供的财力支持是不够的。可见,无论是按照能力标准还是按照受益标准,目前对农业的财政支出与公平原则的要求都有相当的距离。我国是单一制的社会主义国家,小平同志多年前就提出先富带后富、实现共同富裕的发展目标,在目前农民收入增长缓慢制约整个国民经济发展,城市建设日新月异农村仍缺乏最起码的基础设施的情况下,应当把对农业和农村地区的财政转移支付制度的建立作为当务之急。
在1994年实行分税制的财政体制改革之后,我国在建立财政转移支付制度方面已开始了有益的尝试。但由于各方面条件的制约,现行分税制体制中还保留着许多旧体制下的不合理因素,基本上没有改变原有的不尽公平的地区间财力分配格局。在对农业和农村地区的财政转移支付方面,今后应在完善现行财政体制的过程别注意处理好以下几个问题:一是在现行的核定各省、市、自治区的标准支出办法之中,提高农业支出所占的比例和各类涉农支出标准,由此提高农业省区的标准支出数额。二是在各省区标准收入计算和征收努力程度考核方面,充分考虑农业省区的基础设施状况和自然条件,如交通、通讯的现状等,使之能够反映与发达工业省区的实际差距。三是改进现行的以各省区收支均衡为基准的一般转移支付计算办法,逐步引入同时兼顾各省区人均财政收入均衡的一般转移支付办法,使人均财政收入因素和各省区财政收支平衡需要的因素,在一般性转移支付的决定中共同起作用。在起步时,人均财政收入因素的比重可以比较低,以后则应逐步提高,直至超过各省区财政收支平衡因素。努力实现这一点,是保证国家统一、发展协调、农业振兴和农村繁荣的长久之计。四是除一般性转移支付之外,增加转移支付中涉农专项支出的种类和数量。尤其要充分考虑到农村税费改革之后大中型农田水利基础设施建设和流域综合治理方面的财力保障需要。
农村改革的主要内容范文篇4
这次会议的主要任务是贯彻落实省委、省政府和市委、市政府关于深化农村税费改革，全面开展以税费改革为主要内容的农村综合改革的部署和要求，总结近年来我市农村税费改革工作，分析研究改革进程中的新形势、新情况，动员全市上下统一思想，明确任务，迅速行动，全面推进我市农村综合改革。下面，我讲四个方面的意见：
一、全市农村税费改革取得了显著成绩，促进了农民减负增收，加快了农村改革发展
农村税费改革是继、家庭承包制之后的又一次重大变革，是促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措。从上一段改革情况来看，在省委、省政府的领导下，经过全市各级各部门和广大干部群众的共同努力，我市的农村税费改革工作取得了显著成效。主要表现在以下七个方面：
一是农民负担得到明显减轻。*年全面推行税费改革后，当年全市农民负担总额减少1.6亿元，人均减负33.3元，亩均减负40.3元，减负率达63.2%。*年全市农业税降低一个百分点，全市农民负担总额又减少1725万元。*年全面取消农业税，农民负担再次减少7635万元。3年来共减轻农民负担6亿元，全市488万农民人均减负123元。同时，从制度上规范了面向农村的集资和收费行为，各种乱收费、乱集资、乱摊派情况得到根本遏制。
二是干群关系得到改善。通过农村税费改革，乡镇政府和村级组织的工作职能、事权范围得到进一步规范，基层组织的工作重点逐步转到行政管理和发展农村经济及公益事业上来，促进了农村村民自治和农村集体事务的规范化管理，有效地改善了党群、干群关系，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村的和谐进步。
三是乡镇机构改革不断推进。*年来，全市共撤并减少乡镇、街道办事处7个。按照今年1月市委、市政府印发的《*市适度撤并乡镇的实施方案》，我市已撤销了9个乡镇，撤并比例达13.3％。另外，自2002年县乡机构改革以来，全市乡镇机关内设机构由原来的635个减至269个，精简366个，精简57.6%。通过乡镇机构改革，促进了乡镇政府职能的转变，压缩了经费开支，减轻了财政负担，为进一步深化乡镇机构改革、建立防止农民负担反弹的长效机制奠定了基础。
四是农村义务教育管理体制逐步完善。几年来，全市共撤并校点365所，清退代课教师和临时聘用人员373人，撤销了乡教育行政管理机构，将其职能并入中心学校，将农村中小学人事和教师工资全部上收到县实行统一管理。加大了农村中小学危房改造力度，*年共排除校点危房13万平方米。认真落实对贫困生的“两免一补”政策，*年全市共有28.7万名中小学生享受了“两免一补”政策，共免书费和杂费2748万元，补助生活费562.5万元。
五是县乡财政管理体制改革不断深入。农村税费改革以来，各级财政对农村税费改革的转移支付逐年加大。到*年,我市共争取中央、省的农村税费改革转移支付资金5.76亿元，同时，中央、省、市、县四级联动，实施了一系列缓解县乡财政困难的政策措施，有力地保证了乡镇政权、村级组织正常运转和农村义务教育必要经费的正常投入。县乡财政体制的改革和调整步伐加快，全市已有3个县22个乡镇全面开展了“乡财县管乡用”改革试点。
六是清理化解乡村债务和建立防止农民负担反弹机制取得进展。*年，各县(市)区在坚决控制新债的基础上，采取停息挂账、盘活资产、债权置换、核销划转等方式积极消赤减债，共化解乡镇债务8136万元、村组债务1966万元。为防止农民负担反弹，全市9个县、115个乡镇和1496个村委会推行了“村帐委托乡代管”的改革试点，全面实行了涉农价格收费“公示制”、农村义务教育收费“一费制”、报刊订阅“限额制”，建立了农村公益事业筹资筹劳“一事一议”制度和农民负担监督管理及违规违纪“责任追究制”。
七是农村经济社会呈现良好的发展势头。农村税费改革顺民心、合民意，使广大农民普遍得到了实惠，农民生产积极性得到充分调动。随着“多予、少取、放活”政策的不断落实，我市农业发展势头强劲，主导产业建设步伐加快，经济效益显著提高，粮食生产稳步增长，各项社会事业显著进步，农村经济社会的发展活力不断增强。*年，全市农民人均纯收入达2078元，较上年增长9.5%，比“九五”末增加了615元，年均增长7.3%。
三年来的农村税费改革试点工作，不仅取得了多方面的成效，也为继续深化农村税费改革奠定了良好的基础，积累了一些可供借鉴的经验。归纳起来，主要有以下几个方面：
第一，必须加强领导，精心组织，才能确保各项改革顺利推进。农村税费改革政策性强，涉及面广，是一项十分复杂的系统工程。只有切实加强组织领导，才能正确把握改革方向，及时协调处理改革中出现的矛盾和问题。只有严格按照政策要求，精心制定实施方案，周密部署安排，狠抓督促检查，才能顺利推进农村税费改革。
第二，必须充分发动群众，依靠群众，才能确保各项政策落到实处。农民群众是农村税费改革的主体。只有充分调动广大农民群众的积极性，把政策交给群众，真心实意地依靠农民群众，维护农民群众的权益，使他们正确理解改革，真心拥护改革，积极参与改革，参与监督实施，才能为改革成功打下坚实的基础，才能确保各项工作落到实处。
第三，必须整体推进，配套实施，才能推进税改工作的全面开展。“三个确保”是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，确保减轻农民的负担，是推行改革的首要目标，确保乡村基层政权组织的正常运转，确保农村义务教育等社会事业的健康发展，是巩固改革成果的必然要求。只有在严格执行农村税收政策、确保农民减负的同时，积极推行各项配套改革，整体推进，配套进行，才能全面实现改革目标，有效巩固改革成果。
第四，必须循序渐进，逐步完善，才能确保改革健康发展。农村税费改革是一场全新的革命，没有现成的经验可以借鉴，加上农村情况千差万别，各地发展很不平衡，且各种矛盾和问题交织在一起，改革不可能“毕其功于一役”，必须坚持先行试点，循序渐进，通过试点发现和解决问题，及时调整和完善政策，才能确保改革健康发展。
在客观评价我市农村税费改革工作成绩的同时，我们也要清醒地看到，农村税费改革也还存在一些问题和困难，主要表现在：一是乡镇机构改革和人员分流工作进展不快。一些地方、部门和少数干部，对完成全市已确定的撤并乡镇13.3%、压缩事业编制10%、改革和整合乡镇站所等目标任务，产生了畏难情绪，不同程度存在消极等待、观望思想，导致全市乡镇机构改革进展不平衡。二是乡村债务化解难度大。据统计,目前我市乡村债务总额达14.7亿元，其中乡镇负债为9.2亿元，村级负债为5.5亿元,债务包袱沉重，其中约60％为政府性、公益性债务。由于集体经济薄弱，这些债务化解难度增大，给保持农村稳定和深化改革带来了突出矛盾,给农村经济发展带来了不良影响。三是基层组织运转存在困难。农村税费改革以后，乡镇财政收支缺口较大，尤其是农业税取消后，维持村级组织运转的农业税附加也相应消失，村级组织的正常运转存在困难。四是农民减负的基础还不牢固。由于乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制改革还不完全到位，农民负担反弹的隐患依然存在。这些问题，必须通过进一步深化农村税费改革逐步加以解决。
二、深刻认识新阶段农村税费改革的重大意义，增强做好税费改革工作的责任感和紧迫感
当前，随着农业税的全面取消，农村税费改革进入了一个新的阶段。这个新阶段就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的农村综合改革。这个阶段涉及的面更广、层次更深、任务更艰巨。正如总理说的：“取消农业税并不是等于完成了税费改革，不搞好相关的综合改革，取消农业税这个来之不易的成果是保不住的”。正是从这个意义上讲，推进综合改革的阶段是农村税费改革更重要、更艰难的阶段。对于这场已经涉及到农村各个领域的改革，我们必须清醒地认识到它的艰巨性、复杂性、长期性，做好打攻坚战、打持久战的充分准备。全市各级各部门一定要正确把握形势，深刻认识抓好新阶段农村综合改革工作的重要意义。
（一）推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的固本之策
纵观我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，都没能跳出所谓“积累莫返”的“黄宗羲定律”，症结就在于，税制改革之后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的配套改革，改革之后往往出现负担反弹。现在，我们第一步农村税费改革工作的基本到位，农业税的全部免征，已经基本解决了税制方面存在的问题，初步实现了规范税制、减轻负担的目标。但是，我们必须清醒地认识到，免征农业税，虽然使农民负担明显减轻了，但导致农民负担反弹的体制和机制性因素仍然存在。现行的体制机制，还不适应市场经济条件下农村经济社会的发展。只有下决心深化改革，进行体制创新，才能有效防止农民负担反弹，才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证农村经济社会的稳定发展，否则，就有可能前功尽弃。
（二）推进农村综合改革，是促进农业持续稳定发展的客观要求
我市是一个农业大市，这几年由于思路好、政策好等方面的因素，农业和农村经济实现了持续较快的发展。但是，从总体上看，目前全市农民收入水平、农业比较效益、农业产业化程度都还比较低，农业的自我发展能力还不强，抗御自然风险和市场风险的能力较弱，农民减负的基础尚不稳固，我们必须立足长远，着眼于建立农业稳定发展、农民持续增收的长效机制，进一步配套推进和全面深化农村综合改革，建立和完善多层次、全方位的农业扶持体系，激发农民发展农业生产的热情，推动农业产业结构调整，加大农村基础设施建设和农业生产的投入力度，以增强农业的抗风险能力和市场竞争能力，促进农业的持续稳定发展。
（三）推进农村综合改革，是建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会协调发展的重大举措
十六大以来，党中央作出了“我国在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断，制定了“工业反哺农业、城市支持农村”的重要方针。党的十六届五中全会，进一步提出了建设社会主义新农村的宏伟目标，今年的中央一号文件，明确提出：“全面深化农村税费改革是建设社会主义新农村的体制保障”。这既为我们深化农村税费改革，统筹城乡发展提供了重要的理论和政策依据，也为我们指明了深化农村税费改革长期努力的方向。从我市的实际情况来看，乡村两级运转难，乡镇机构改革和人员分流难，乡村债务化解难，农村基础设施和公益事业建设投入缺乏稳定的渠道等突出矛盾和问题，都需要继续在深化改革中探索解决的办法和途径，有关的政策措施也需要在实践中进一步完善、强化并落实到位。只有坚定不移地推进农村综合配套改革，逐步形成适应农村生产力发展水平的生产关系和上层建筑，才能实现工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣、经济与社会全面协调发展。
三、不断深化农村税费改革，稳步推进农村综合改革的各项工作
当前和今后一个时期，我市深化农村税费改革总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，按照建设社会主义新农村的总体要求，围绕促进农村经济长远发展和建立农民增收减负的长效机制，全面推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合配套改革，建立精干高效的基层行政管理体制，完善覆盖城乡的公共财政制度，妥善处理乡村债务等突出问题，确保深化农村税费改革工作健康有序进行，促进农村经济加快发展和社会全面进步。按照这一总体要求，要切实抓好五个方面的工作：
（一）推进乡镇机构改革，确保基层组织有效运转
乡镇政府作为我国政权的最基层，直接面对广大农民，担负着发展农村经济，为农民办事，维护农村稳定的职责，必须确保有效运转。但目前，在我市一些乡镇还存在机构过多、人员过剩等问题。农业税减免以后，乡镇政府的职能、乡村干部的工作任务都会发生新的变化，人浮于事的问题将会更加突出。因此，推进乡镇机构改革势在必行，这是农村税费改革成败的关键。
首先，要加快适度撤并乡镇的步伐。按照中共云南省委、云南省人民政府《关于深化乡镇机构改革的实施意见（试行）》（云发〔*〕27号）文件和全省农村税费改革试点工作第四次会议的有关要求，今年1月，市委、市政府已下发了《*市适度撤并乡镇的实施方案》，对乡镇撤并工作提出了明确要求，全市乡镇建制在*年以来已撤销7个乡镇的基础上，再撤并9个乡镇，共减少16个乡镇建制，减少13.3%。各县（市）区要按照市委、市政府的统一部署，顾全大局，采取切实有效措施，积极稳妥地做好乡镇撤并工作。为了推进这项工作，省、市财政在原体制补助基数不变的前提下，对*年以来撤并的乡镇给予奖励：每撤并一个乡镇，给予一次性奖励120万元；每精简一名原由财政全额供养的乡镇行政事业单位人员，给予一次性奖励5000元。从*年开始，每撤并一个村民委员会，给予一次性奖励3万元。
其次，要加快转变乡镇政府职能。随着农村税费改革的不断深入，乡镇主要工作已从直接抓生产经营、催耕催种、征收税费等具体事务中解脱出来，乡镇政府的工作方式和工作重点发生了相应的转变。要积极适应这种变化，按照精简、统一、效能的原则，综合设置乡镇内设机构，减少乡镇领导职数，规范上级派驻乡镇机构，提高乡镇行政效率。
第三，要积极推进乡镇事业单位改革。要合理区分乡镇公益性事业和经营性事业，实行分类管理。属公益性的，要完善服务功能，经费主要由财政保障；属经营性的，要提升自我发展能力，加快走向市场。要整合乡镇事业站所，因地制宜设置乡镇事业性综合服务中心，增强为“三农”服务的能力。
第四，要严格控制乡镇领导职数及人员编制，妥善做好乡镇分流人员安置工作。要严格实行总量管理，从严核定、从紧控制乡镇机构和人员编制。乡镇机关要严格按照上级核定的人员编制和领导职数配备人员，合理设置职位，确定职责。乡镇领导职数要控制在8名以内，规模大、经济发达的乡镇可以增加1名政府副职；乡镇事业单位编制，以*年底的实有人数为基数，按照不低于10%的比例精简。县级部门派驻乡镇的机构及人员，不得突破*年底上级核定的编制数额。各县（市）区要切实加强乡镇机构编制管理，逐步实行实名制，确保5年内财政供养人员只减不增。
第五，要搞好乡村建设规划。当前，农村工作重点和工作格局已发生较大变化，农村交通、通讯设施日益改善，原有的乡村管理范围、管理方式需要进行新的调整。我们要对现有乡镇村的规模和发展状况、自然条件、资源分布、历史沿革、群众意愿等方面开展深入调查，根据群众意愿，因势利导，因地制宜，积极稳妥地开展乡村行政区划调整工作。
中央和省明确指出，乡镇机构改革成效好不好，主要就是看四条：一看是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹；二看是否有利于提高工作效率，降低行政成本；三看是否增强了为农服务的功能，促进农村经济社会发展；四看是否提高了依法行政的能力，促进农村社会稳定。我们一定要对照这“四看”，切实把乡镇机构改革工作抓紧、抓实、抓出成效。
（二）加快农村义务教育管理体制改革步伐，确保农村义务教育工作有效进行
推进农村义务教育改革，主要是解决当前农村义务教育体制中存在的投入保障水平偏低、资源配置不合理等突出问题，真正建立各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。一是要继续巩固和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制。进一步强化县级政府对行政区域内义务教育资源的统筹规划和管理，全面落实“保工资、保入学、保安全、保运转”的要求，建立健全监督机制，确保农村义务教育的各项政策落到实处。二是要完善以政府投入为主的农村义务教育投入机制。2006年中央一号文件已经明确，2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，并建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，进一步明确了义务教育是政府的责任。各县（市）区要加大对义务教育的支持力度，承担起应尽的责任，进一步调整教育经费支出结构，提高用于农村义务教育的支出比例，促进城乡义务教育均衡发展。三是加快中小学校人事制度改革。改革和完善学校用人机制，严格教师资格和准入制度，全面推行教师聘任制，分流不合格教师和清退临时聘用人员。加大城乡教师交流力度，鼓励教师到乡村中小学任教。四是要做好农村中小学布局的合理调整。继续完善农村中小学布局调整工作，要统筹规划，量力而行，严禁不切实际超标准建设。进一步优化教育资源配置，加大基础薄弱学校的改造力度，加强寄宿制学校建设，加大排危工作力度，在全市尽快形成以高中、初中、九年制一贯制中学、完全小学为主要类别，初小和教学点为补充，满足需要，布局合理，体系健全，结构优化的教育格局。
（三）完善县乡财政管理体制，进一步规范乡镇财政收支行为
建立和完善覆盖农村的公共财政体制，提高乡镇财政的自我保障能力，是深化农村税费改革的重要内容，是统筹城乡经济社会发展的必然要求。一是调整完善乡镇财政体制。坚持按照事权与财权相统一的原则，根据乡镇经济发展水平和财政自理能力，合理确定乡镇财政体制。二是加大对乡镇转移支付力度。各县(市)区要按照乡镇机构改革“三定”方案设定的部门和编制，依据部门预算编制原则确定行政人员、全额拨款站所人员的工资福利。中央和省、市转移支付资金要全部兑现到乡镇，专款专用，不得截留挪用。三是积极推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革。针对当前乡镇财政自身组织收入越来越少和乡镇财政管理基础薄弱的现状，对乡镇财政实行以“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容的“乡财县管乡用”管理方式改革。坚持乡镇财政“预算管理权、资金使用权、资金所有权、资金审批权、乡镇债权债务关系”等五权不变和继续实行一级政府、一级财政的原则，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，进一步规范乡镇财政收支行为，提高财政资金使用效率，防范和化解乡镇债务风险。去年我们在3个县进行了试点，从目前的效果来看是比较成功的，今年要在试点的基础上，进一步加大推行“乡财县管乡用”的改革力度。
（四）摸清底数，分清类别，努力化解乡村债务
化解乡村债务是当前农村工作的一项重要任务。各县（市）区、各有关部门要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步消化”的原则，积极开展乡村债务清理化解工作。一是坚决制止发生新的乡村债务。要不折不扣地贯彻落实国务院和省政府关于坚决制止乡村发生新的债务的要求，把制止新债作为政治纪律，作为当前农村工作的一项重要内容，与加强农村基层组织建设、推进农村基层民主、实行政务公开结合起来，尤其是与村级财务公开结合起来，统筹考虑，综合治理。二是对历史上形成的乡村债务，要以县为单位，抓紧核实，摸清底数，明确责任，分类登记，逐步化解。各级政府要切实承担起责任，积极开展化解乡村债务工作，要树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念。今后，要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。
（五）不断完善各项制度，抓好农村其他各项改革
一是要进一步完善村内筹资筹劳“一事一议”制度，探索采取“以奖代补”方式安排政府投入，鼓励和引导农民搞好农村公益事业建设；二是要加强农村公共卫生和卫生服务体系建设，逐步扩大新型农村合作医疗制度试点的范围；三是将农村“五保户”和农村义务兵家属补贴的供养补助所需经费列入各级财政预算，逐步提高农村“五保户”供养水平。省财政将从今年起，提高“五保户”的补助标准。鼓励有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，建立残疾人帮扶制度，逐步解决农村特困人群的生活困难。四是要稳定和完善农村土地制度，继续深化粮食流通、农村金融和林业、农场、供销社体制等改革。五是要继续完善并严格执行农民负担监督管理的各项工作制度，落实好涉农税收价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村中小学收费“一费制”和涉及农民负担案件“责任追究制”。健全农民负担监测、举报制度，推行县乡政务和村务公开，强化社会监督和农民群众监督。继续开展农民负担专项治理，加强农民负担监督检查和案件查处力度。对违反国家政策法规加重农民负担的行为要严肃处理，决不姑息。
（六）搞好试点示范，逐步推进农村综合改革
根据全省农村税费改革工作第四次会议的要求，市委、市政府将陆良和罗平两县确定为全省农村综合改革的试点示范县。试点县要按照省的统一部署和市委、市政府批复的改革方案，精心组织实施，及时总结经验，切实发挥试点示范作用。其他县（市）区也要结合实际，统筹规划，突出重点，选择一至两个乡镇开展农村综合改革试点示范工作，并通过试点，总结经验，全面推进农村综合改革。市级各相关部门要加强工作指导，积极支持试点工作的开展。
四、精心组织，密切配合，确保农村综合改革顺利推进
深化农村税费改革，开展农村综合改革，关系到农村上层建筑的深刻变革，关系到农村经济和社会领域的重大变革，牵一发而动全身，情况极为复杂，任务十分艰巨。各级各部门一定要按照中央和省市的要求，精心组织，周密部署，形成改革的强大合力，确保改革顺利推进。在这里我重点强调以下几点：
（一）要健全工作机构，强化组织领导
各级党委政府要从讲政治的高度，把推进农村综合改革作为一件大事，摆上重要议事日程，一把手亲自抓、负总责，层层落实党政领导负责制和部门分工责任制，逐步形成党委政府统一部署、领导小组齐抓共管、成员单位各负其责、相关部门密切配合的工作机制。为加大改革力度，确保农村税费改革顺利推进，市委、市政府及时调整、充实了市农村税费改革领导小组及工作机构，各级也要建立健全农村税费改革的领导和工作机构，安排专职人员和必要的工作经费，进一步明确工作职责，为改革顺利推进提供强有力的保证。
（二）要认真履行工作职责，狠抓各项工作的全面落实
当前，全市上下改革和发展的任务非常繁重。各级各部门必须立足全局，科学安排时间，积极配合协调，共同抓好农村综合改革工作。各县（市）区要精心制定改革方案，并认真组织实施。市税改领导小组各成员单位要按照职责分工，认真履行工作职责，狠抓工作落实，部门之间要互相协调，加强联系，形成密切配合、协同作战、共同推进的工作局面，确保改革的各项措施全面落实到位。财政部门要做好县乡财政管理体制改革工作，确保今年全面推行“乡财县管乡用”的目标完成；民政部门要做好适度撤并乡镇村组、农村“五保户”、义务兵家属优抚及农村特困人口生活救助工作；人事编制部门要做好乡镇行政事业机构改革工作；教育部门要做好农村义务教育管理体制改革和规范教育收费工作；农业部门要做好村级“一事一议”筹资筹劳制度完善落实、规范农村财务管理、清理化解乡村债务、国有农场管理体制改革和农民负担监督管理工作；地税部门要做好涉农税收减免政策的落实、处理农业税尾欠和完善有关税制工作；卫生部门要做好农村公共卫生体系建设工作；法制办要做好涉及农村税费改革地方性法律法规的修订工作；新闻宣传部门要注意宣传农村税费改革的政策措施，宣传改革实践中出现的好典型，为改革创造良好的舆论环境；市税改办负责全市农村税费改革综合协调与督查工作，加强对各地改革试点工作的指导和督促检查，加强与各成员单位的沟通联系，全面掌握农村税费改革进展情况。各相关部门要尽快组建强有力的办事机构，并在市委、市政府和市农村税费改革领导小组的领导下，切实负起责任，既要分工负责，各司其职，又要密切配合，协调动作。
为了全面推进农村综合改革，确保圆满完成各项改革任务，市农村税费改革领导小组决定继续对农村税费改革试点工作实行责任制考核。一是对各县（市）区实行责任制考核。各县（市）区党委书记是第一责任人，政府主要领导是直接责任人，各相关部门承担各项改革的具体组织和实施责任。二是对市级民政、教育、人事（编办）、财政、农业、地税、卫生等成员单位及相关人员量化目标，层层落实责任，实行目标责任制考核。
（三）要深入调查研究，及时化解各种矛盾
农村综合改革是一个不断探索、不断完善的过程。各地各部门要深入调查研究，有条件的可以组织到先行试点的地方考察学习，借鉴经验，吸取教训。在改革中，各级领导要深入基层、深入农村、深入群众，对改革工作进行具体指导，要高度重视税费改革中可能出现的引发农村不稳定的因素，及时发现新情况、新问题，化解各种矛盾，不断完善改革的政策和措施，维护农村社会稳定。对改革中出现的困难和问题，要用创新的思路，发展的办法来解决。要加强指导，把握政策，改进方法，认真做好干部群众的思想政治工作，研究解决实际问题，创造良好的改革环境。
（四）要搞好督促检查，抓好跟踪落实
各级农村税费改革领导小组要加强对农村税费改革工作的督促检查，确保改革政策不走样，改革内容不走过场，改革目标如期完成。对在检查中发现的问题，要及时督促整改，搞好跟踪落实。今后市农村税费改革领导小组将从相关部门抽调人员组成工作组，定期不定期深入县乡和有关部门，对农村税费改革工作进行监督检查，督促工作进度，检查各项政策、规定和纪律的执行情况。明年3月前，还将组织人员对各县（市）区的农村综合改革工作进行年度考核验收。
（五）要严明改革纪律，确保改革工作稳步推进
农村税费改革工作政策性强、涉及面广，特别是乡镇机构改革关系全市改革、发展和稳定的全局，涉及干部群众的切身利益，必须严明纪律，加强管理，全市各级各部门干部特别是领导干部要严守以下农村税费改革的纪律和要求。
一是严守政治纪律。坚决贯彻执行党中央、国务院和省委、省政府关于乡镇机构改革的决策，认真落实市委、市政府关于机构改革的安排部署。各级领导干部必须讲政治、讲党性，识大体、顾大局，以党和国家的利益为重，以身作则，率先垂范，积极支持改革。任何单位和个人不得在干部群众中散布不利于改革的言论，更不得有令不行，有禁不止，自行其是。对改革中出现的问题和社会矛盾，务必采取措施及时妥善处置，把问题消除在萌芽状态，把问题解决在基层，杜绝损害群众利益的行为发生，切实维护社会稳定。
二是严守组织纪律。改革过程中涉及到的人员分流、干部流转等重大事项，必须认真贯彻执行民主集中制原则，坚持集体讨论决定。严禁在机构撤并、干部调整过程中擅自增设机构、增加编制、突破编制增加人员。
三是严守工作纪律。各县（市）区政府要按时按要求完成每一阶段的工作任务。纪检、组织、人事、财政、审计、教育、民政等部门要密切配合，保持正常的工作秩序，做到思想不散、秩序不乱、工作不断，确保改革和工作两不误、两促进。
农村改革的主要内容范文篇5
关键词：农村；土地承包经营权；抵押；融资；改革
从2003年开始，政府就开始在农村金融领域进行了相应的改革，既包含了农村信用社的改革和农业银行的改革，又包含了试点村镇银行等新型农村金融组织的改革，在农村金融领域的改革，涉及了很多方面的内容，可以增强农村金融机构的服务质量，并形成一个地区的特色金融产品。农村金融领域的改革主要涉及两个方面的内容。第一个是扩大了农村金融供给，第二个是拓宽了农村金融的覆盖率。根据最新的数据显示，自从农村金融领域改革以来，我国的农村贷款数量不断攀升，各种存贷款基础性业务已经在全国绝大多数乡镇得到覆盖。但是，在农村金融领域改革的过程中，农村地区融资难的问题依旧存在，很难满足农村金融领域的发展需求。随着农村金融领域的不断改革，建立以农民土地权益为基础的抵押融资试点来时出现，并在开始在全国范围内进行试点施行。
一、农民土地承包经营权抵押融资改革的现状
（一）土地资源和农业经营方面的问题
在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，会涉及到农民土地确权、土地流转等方面的问题，需要在土地产权制度改革的一些配套制度改革的基础进行相应的改革和调整。在土地承包经营权抵押融资改革的同时，需要对农村的土地产权制度改革进行综合性的改革和调整，在农村产权制度改革的过程中，要进行实地考察，与相关部门进行协商交谈，收集相关的资料，要充分了解该地区土地承包经营权抵押融资制度改革的实际情况，并收集土地承包经营权抵押融资方面的进度情况和改革成效。随着社会经济的快速发展，农村劳动力流动速度快，有些农村地区开始培育农村土地流转市场，可以有效的缓解人地之间的紧张关系，开展土地规模化经营。
（二）农村土地产权制度改革的相关问题
政府出台的农村土地产权制度改革方案，全国范围内得到实施和推广，并积极地推动农村产权制度的改革和完善，在农村土地产权制度改革中不仅涉及到了农村产权确权、农村土地登记等方面的内容，还涉及到了农村产权交易体系的构建，农村产权抵押融资等方面的内容。在农村土地产权制度改革的过程中，农村产权确权和构建农村产权交易体系是整个改革的重点内容，可以明确分辨农民土地产权的“三权”关系，在农村土地产权制度改革的过程中，可以有效地规避改革的相关法律风险，为农民土地承包经营权抵押融资提供更好的制度保障，而构建农村土地产权交易体系，可以及时的发现农村资产价值，将农村资源进行合理的配置，逐渐实现农村资产的资本化。
（三）农村土地承包经营权抵押融资方面的问题
在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，首先是需要明确界定土地经营权，要充分考虑到农业生产经营的主体以及主体在农村土地产权交易市场中所获得的权利，还要考量在农村土地产权交易市场中所获得农村土地经营权抵押的权能，在农村土地经营权抵押融资的对象选择上，要选择规模化的经营主体，产生一定的农村土地抵押规模效应，在“交易―鉴证―抵押”的农村土地承包经营权抵押融资模式中，主要是由农村产权交易市场对相关的农村土地经营权流转交易进行审核，并颁布相应的鉴证书，再将鉴证书作为抵押融资的一种法律依据，发挥出土地经营权的物保功能，可以有效的解决农村金融领域改革存在的抵押担保缺失的问题。
二、农民土地承包经营权抵押融资的改革困境
（一）农民土地抵押缺乏相应的法律依据
在农民土地承包经营权抵押融资改革试点时，都是借助政府的政策支持来开展的，在农村土地的“三权分离”方面，实施将农村土地经营权作为融资的抵押，可以有效的避免出现的法律性冲突，但是，在实际的改革过程中，农村土地承包经营权作为抵押并没有得到广泛的认同，也缺乏相应的法律依据，有些地方性的法律法规承认了农民土地承包经营权作为抵押的合理性，地方政府也要承担相应的风险和责任，久而久之，就降低了金融机构的农地抵押融资的热度，不利于农民土地承包经营权抵押融资的改革和完善。
（二）农民土地确权颁证还不够成熟
在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，农民土地承包经营权是否可以转化为抵押物来取得融资的权益，农民土地确权颁证就显得至关重要。在我国农村土地产权制度不够完善，不给土地市场提供有效的政策支持，再加上农村土地确权颁证制度还不够成熟，在很大程度上影响了农户参与土地承包经营权抵押融资的积极性，在农村土地流转交易市场的发展过程中，缺乏一定的规范性，不能为农民土地承包经营权抵押提供一个稳定的抵押成本，在一定程度上影响了融资机构的决策。
（三）过分依赖于地方政府的风险担保和补贴
在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，绝大多数的政府机关都需要对农民土地承包经营权抵押提供相应的政策补贴。在现阶段农民土地承包经营权抵押融资还存在着一定的风险，农村土地流动性差等问题，这些问题都需要依靠政府机关进行解决，不然就会降低各类金融机构的参与度。
三、农民土地承包经营权抵押融资改革的建议
在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，要不断完善农村土地确权颁证制度，培育各种正规性的农村土地承包经营权流转市场，积极引导农村参与正规性的农村土地产权流转交易市场，给农民土地主体颁布相应的鉴证。在农民土地承包经营权抵押融资改革中，要注重抵押融资的可持续性，为金融机构的发展提供商业化的条件，既可以为农民土地承包经营权抵押融资提供强有力的金融支持，又能降低农民土地承包经营权抵押贷款的市场风险。此外，农民土地承包经营权抵押融资在信贷供给方面存在着规模化效应，因此，在农民土地承包经营权抵押融资模式方面，要进行相应的金融创新，为农民土地承包经营权抵押贷款提供广泛的途径。
四、结语
在农村土地承包经营权抵押贷款改革的状况进行分析，可以知道现阶段，我国的农民土地承包经营权抵押融资改革还存在着一些问题，比如农村地区农民土地承包经营权抵押融资模式已经可以进行复制，在农民土地承包经营权抵押融资方面存在着政策性的贷款，不利于商业发展的可持续性，此外，农民土地承包经营权抵押融资在规模上具有一定的规模偏好，一般中小型农户是不会采用土地进行抵押融资的等，这些问题都是需要在农民土地承包经营权抵押融资改革的过程中，不断的进行完善和补充的，提高农民土地承包经营权抵押融资改革的效率，拉动农村经济的快速发展，推动社会经济的持续增长。
参考文献：
[1]武德朋.宁夏平罗农村土地承包经营权抵押融资农户满意度影响因素实证研究[D].西北农林科技大学，2015.
[2]陆红，张倩倩，宋永杰.农户土地承包经营权抵押融资意愿分析――基于江苏太仓市农户的调查[J].大连理工大学学报（社会科学版），2015（04）.
农村改革的主要内容范文
关键词：农村信用社改革产权制度管理体制
一、农村信用社改革的主要内容和现状
2003年6月，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》，该方案提出了农村信用社试点改革要解决的两大主要问题：（1）改革农村信用社产权制度，确定不同的产权形式。产权改革的具体组织形式可以根据各地不同情况选择不同的产权组织形式。具体而言，在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县（市），可以以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。（2）改革农村信用社管理体制，明确规定由地方政府负责对农村信用社管理，由银监会依法实施监管，但在微观经营决策上由农村信用社自我约束、自担风险。
这几年，各地农村信用社改革的成效比较明显，提高了自我发展能力和市场竞争能力，2005年6月末，全国农村信用社农业贷款余额为10299亿元，比2002年末增加4720亿元，增长了84.60%，占贷款总额的46.9%。其中，农户贷款8239亿元，占农业贷款的80%，比2002年末增加4002亿元，增长94.5%。农户贷款中，小额农户信用贷款1767亿元，比2002年末增加1034亿元，增长140%；联保贷款968亿元，比2002年末增加715亿元，增长336%。改革后各个试点省（市）存贷款余额以及农业贷款都较改革前有不同程度的增加，尤其是不良贷款比例下降，并且资本充足率增加。
二、目前农村信用社改革和发展中存在的问题
我国农村信用社的改革虽然取得了一定成绩，但也存在一些不容忽视的问题。农村信用社改革的根本目的，就是使其能够真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。要实现这一目标，关键就是要完善法人治理结构，转换经营机制。但实际操作过程中效果却不理想，其主要原因是：（1）农村信用社改革动机有偏差。国务院制定的改革目标是“花钱买机制”，而农村信用社进行改革的直接目的是为了获得政策支持，即获得人民银行的专项资金支持，部分农信社从高管人员到一般员工把国家的资金扶持等同于国有商业银行的不良资产核销，认为只要达到专项票据发行兑付的两项硬指标，就大功告成。（2）所有权仍然缺位。虽然农村信用社通过大规模的增资扩股工作，在较短的时间内募集了大量的股金外部股东的比例大幅度增加，但外部股东关心和推动农村信用社法人治理工作的能动性却很低，原因是，单个外部股东持股比例十分有限，股东权力的分散性无法从根本上改变农村信用社内部人控制的局面；外部股东入股的主要目的是希望得到农村信用社更多、更好的信贷支持，而不关心法人治理结构是否真正转变，他们参与农村信用社决策、管理的积极性十分有限。
其次，目前的信用社通过增资扩股造成股金性质异化。出现脱离“三农”的倾向农村信用社股权结构可实行资格股和投资股。资格股是获得社员资格必须交纳的基础股金。是社员获得信用社优先、优惠服务的前提，投资股是由社员中有实力的各类经济组织，个人投资大户形成的股份，很多试点地区的农村信用合作社就采取对资格股实行固定利率分红，即实行了股金存款化。在入股三年后可自由退股，从而导致股金异化，由于这一方式的出台。本应向“三农”募股的方案，却成为向信用社职工和一些关联企业、个体户招股。形成信用社股本金中职工、企业、大户入股的股本金迅速增加并已成为主导股金。这样不仅造成了农户入股额和比例下降及农民股金的弱势地位，而且使利益分配向经营者倾斜。出现了农村信用社脱离“三农”的倾向。背离了国家进行改革的初衷，
第三，农村信用合作社业务经营上的多元化目标发生冲突。目前农村信用合作社的主要经营目标有多个，即合作制目标，主要为社员服务原则；政策性目标，支持农户、农业和农村经济发展的“三农”目标；赢利性目标，以及作为金融机构为防范金融风险、提高市场占有率、扩大业务品种范围而追求的规模经济目标。多元目标冲突使得农村信用合作社经营绩效低下，并直接造成信用社经营管理中的机会主义。在出现亏损时，农村信用社不是主要从自身管理寻找原因，而是倾向于强调自己所承担的政策性义务和非赢利性。
此外，内部管理水平不高，从业人员整体素质普遍较低也是农村信用社目前存在的问题之一。一方面农村信用合作社的管理者、经营者小农意识比较浓厚，缺乏农村信用合作社发展的长远战略规划和应对措施；官办作风仍然存在，同时，农村信用合作社内部很难形成有效的激励机制，从而容易出现道德风险和经营风险；另一方面，农村信用社的员工素质在金融机构中较低，员工队伍结构不优，素质不高已成为影响农村信用合作社持续健康发展的一大阻碍。
不容忽视的一个问题是，这次农信社改革的重点在贫困落后地区而不是发达地区，然而这轮农信社改革在经济发达地区取得的成效比较明显，成立了一批农村商业银行和农村合作银行，而在经济落后地区就比较困难。这说明了金融环境很重要。现代金融企业的建立和生存需要一定的金融环境。在经济发达地区，金融生态好，农信社就比较容易生存，改革的难度小，也比较容易取得成绩。在经济落后地区，金融生态恶劣，农信社难以生存，改革的难度也大，当然在经济落后地区发展其他金融组织也很困难。因此，农村金融改革的难点在经济落后地区，这才是农村金融改革的重点。
三、农村信用社改革和发展的思路
农村信用社改革应遵循以下三个基本原则：首先，农村信用社仍应定位在为“三农”服务上；其次，建立健全法人治理结构，使农村信用社成为真正自主经营、自负盈亏的经济主体；第三，改革应以政府为主导，因地制宜，分步实施。具体来说，可以从以下几个方面进行考虑：
（一）产权改革是农村信用社改革的首要环节
只要农村信用社存在产权不明晰的问题，则无论采取何种组织形式，其法人治理结构扭曲的现状都难以得到真正改变，经营困难的局面就不可能有根本性的扭转。因此，产权改革是农村信用社改革的首要环节。要改革产权制度，使农村信用社产权明晰，必须做到：（1）理顺股权结构。对农村信用社长期遗留下来的每股几元、几十元的股金进行妥善核算量化，并按照法人运作的标准重新明确并落实出资者的权利和义务。（2）完善法人治理结构。农村信用社要按照现代企业制度的要求建立完善的法人治理结构，确保出资者的所有权得到明确，股东权利得到全面保证，防止经营者滥用权力，并使所有者和经营者的责、权、利相一致，通过改革，使农村信用社真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体。
（二）加大对农村信用社的政策支持力度
农村信用社目前沉重的历史包袱大多是由国家政策制度安排、地方政府干预以及信用社自身经营管理不善等多方面因素共同造成的，但在解决这个问题的时候也应因地制宜，要对农村信用社的历史包袱进行认真鉴定，然后根据具体情况采取中央和地方财政按比例补偿的政策。其次，实行优惠的税收政策，对农信社发放的“三农”贷款应免征营业税，对贫困地区的农信社免征所得税，从而降低其经营风险，提高竞争能力。第三，适当降低农村信用社法定存款准备金率。适当降低农村信用社法定存款准备金率、扩大其贷款规模也是农村信用社增加收入的一个来源。但是应当注意到，准备金的减少意味着风险的增大，所以在降低农村信用社法定存款准备金率时一定要掌握适度的标准。第四，加大再贷款支农力度。人民银行的支农再贷款，要适应农产品生产周期，允许跨年度使用。当农村遭受自然灾害时，允许延期归还，从实质上体现中央银行对农信社的扶持。第五，引入竞争机制，打破农村金融的垄断局面，开展多种形式的互助组织。允许农信社跨乡镇经营，扩大竞争面，并允许不同区域的农信社跨区域兼并收购，实现优化组合。
（三）积极实施人才战略和科技兴社战略
由于多种原因，农村信用社的职工素质和电子化程度都较低，是影响农信社发展壮大的一个重要因素。因此农信社应以人为本，大力实施素质教育和人才工程，加强信用社员工的现代金融知识和业务技能培训，将各种优秀人才吸收到农信社队伍中来，提高农信社职工的整体素质，增强农村信用社全面发展的内在动力。同时，积极采取有效措施，加快农信社结算和联行业务的电子化进程，增强竞争能力。
参考资料：
[1]许志忠,崔晓初.农村信用社管理体制的问题及改革建议[j].华北金融,2001.
[2]高伟.当前农村信用社改革需要注意的几个问题[j].攀登,2006(5).
农村改革的主要内容范文篇7
关键词：农村税费改革乡镇财政收入地方转移支付制度
一、农村税费改革的历史进程
20世纪80年代农村“大包干”之后，全国农业增产、增收1984年达到高峰，随后出现了“卖粮难”，农民收入增长乏力，负担却逐渐增加。尤其是农业正税之外的各种杂费加重了农民的负担。为此，有些农村改革试验区的地方政府开始探索农村税费制度改革，主要是费改税，即在清理各类收费的基础上，经过核算按新的农业税收标准收税，其他杂费一律免除。
在1998年召开的十五届三中全会上，中央政府主导下的农村税费改革正式启动，农村税费改革被列为经济体制改革的重要内容。国务院成立了农村税费改革三人工作小组，开始了一系列的改革筹备工作。2000年1月，中央通过《关于农村税费改革试点工作若干问题的意见》，农业税率定为7％，农业税附加的上限为20％。在此基础上，税费改革试点的主要内容最终被确定下来。国务院于2003年3月27日了《关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》，决定全面推进农村税费改革试点工作。由此，农村税费改革工作全面推开。随后，财政部、国家税务总局根据国务院的指示精神，联合下发了《关于在全国农村税费改革试点地区逐步取消农业特产税的通知》，要求全国农村税费改革试点地区按照“统一政策、分级决策”的原则，开始逐步取消农业特产税。
2004年3月5日，国务院总理温家宝在第十届全国人民代表大会第二次会议上宣布：从当年起，逐年降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。这是农村税费改革实践中迈出的又一实质性步伐。
2005年12月29日，关于废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，经十届全国人大常委会第十九次会议表决通过。2006年1月1日起，我国全面取消农业税，实施近50年的农业税条例正式废止。这项政策使中国农民彻底告别了延续数千年的“皇粮国税”。
二、地方财政收入困境的原因分析
农村税费改革减轻了农民的负担，维护了农民的利益，有利于社会主义和谐社会的建设。但是。乡镇财政收入困难也同时发生。分析影响乡镇财政收入困难的影响因素，我们不难看出，农村税费改革只是一个传导杠杆，深层次的原因是乡镇财政收入体制的缺陷、地方转移支付制度的不完善以及农村税费改革配套措施的滞后。
(一)财政收入机制是税费改革后地方入不敷出的制度根源
财政自筹制度的起源要追溯到乡级财政的初建时期，1953年，政务院在《关于1953年度各级预算草案编制办法的通知》中首次要求将乡镇预算列入国家财政预算范畴。乡镇财政收入列入县级财政预算后，其支出费用主要由县级财政下划和自筹两种方式解决。至此，乡镇预算实行了收入全额上缴并列入县级财政预算，支出主要由上级政府下划和自筹的管理体制。这种自筹收入包括乡统筹和村提留、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等，它本来应是一种占较小比重的制度外财政收入。但是，在地方财政特别是乡级财政缺乏主体税种从而产生自身无法消除的财政缺口，并且又不能指望中央或上级财政转移支付来弥补这种财政缺口的情况下，为了保证乡级政府正常运行，这种财政自筹制度就演变成一种非正式制度安排。在传统的财政收入结构中，制度外的自筹收入一直是地方财政的主要支撑，地方财政收入体制实质上是一种以税外收费为主的财政自筹制度，在财政自筹制度中，税费收入在乡镇财政收入中所占比重过大。农村税费改革切断了制度外收入来源，农业税是其最后的财力支撑。在这种情况下，取消农业税使得乡镇财政困境将更加严重。
农村改革的主要内容范文1篇8
深化改革十年的主要工作及成效
2003年8月，深化农村信用社改革工作正式启动，拉开了新世纪我国农村金融改革的序幕。此轮改革重点是要解决两个问题，一是以法人为单位，改革农村信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革农村信用社管理体制，将农村信用社的管理交由省级地方政府负责。十年来，银监会认真履行牵头组织职责，会同有关部门及各省级人民政府，加强协作配合，及时总结经验，在既定的总体要求和主要原则框架内，用改革的办法解决改革中出现的各类问题，用发展的思路创新丰富改革的具体内容，推动改革不断深化。
截至2012年年末，农村信用社（含改制组建的农村商业银行、农村合作银行）法人机构总数2411家，经营网点7.7万个，员工78万人，网点覆盖全国所有县（市）和绝大多数乡镇。资产总额15.5万亿元，比2002年末增长6倍，占银行业资产总额的11.8%，占比提高2.6个百分点，其中贷款余额7.8万亿元，增长4.4倍。负债总额14.5万亿元，比2002年末增长5.5倍，占银行业负债总额的11.8%，占比提高2.1个百分点，其中存款余额12.1万亿元，增长5.1倍。所有者权益9957亿元，比2002年末增加10219亿元。
成效一：阶段性改革扶持政策基本落实。
一是国家改革扶持政策撬动改革起步。2003年以来，中央政府给予农村信用社的扶持资金共计2690亿元，其中，通过央行专项票据和专项借款方式支持1902亿元，财政累计减免所得税和营业税700多亿元、拨付保值贴补息88亿元。
二是地方政府配套跟进。在中央政府政策的带动下，地方各级政府提供扶持金额累计达1227亿元，其中捐赠资产283亿元，减免返还地方性税费144亿元，提供分红补贴41亿元，给予贷款贴息23亿元，并协助清收盘活不良资产645亿元。
三是“支农”导向的长效扶持政策开始建立。改革阶段性扶持政策落实后，国家又先后出台了涉农贷款呆账准备金税前核销、差别准备金率、金融服务薄弱地区定向费用补贴、营业税税收优惠等。目前，对农村信用社的政策扶持，已经由改革初期的以机构导向为主转向支农导向为主，以中央政府启动改革为主转向以地方政府主动跟进为主。
成效二：产权制度改革进展过半。
一是统一法人基本完成。取消乡（镇）信用社法人资格，实施以县（市）为单位统一法人，法人数量由2002年末的35540家下降至2012年末的2411家。除少数边远地区和个别高风险机构外，基本上取消了乡（镇）信用社法人，有效解决了法人小、抗风险能力低、机构分散、管理混乱等问题，成功实现了从县乡两级法人体制到以县为单位统一法人制度的重大转变。
二是股权改造基本结束。清理规范名为股、实为债的存款化股金和以贷充股的贷款化股金，适度引进优质法人股东，资本规模大幅增加，资本质量明显提高，股权结构显著优化。资本总额由2002年末的625亿元大幅增加至4939亿元，资格股占比由2005年末的56.2%下降至2.4%，法人股比重由2005年末的12.4%提高至45.1%，“合作制”名义下长期存在的股金少、股金虚假、不具备损失吸收能力等问题得到彻底解决，所有者缺位、内部人控制等顽疾的基础逐渐消除。更为重要的是，通过股权改造，大幅提高了农村信用社的信贷投放能力，按照12.5倍杠杆估算，新增约5.6万亿元的可贷能力。
三是组织形式改革稳步推进。坚持保持县域法人地位不变、充分尊重法人意愿、成熟一家、组建一家的原则，持续推进银行机构组建。2012年末，全国共组建农村商业银行380家、农村合作银行137家，农村银行机构的资本、资产和所有者权益分别占整个农村信用社的50.4%、48.7%、59.7%，成为推动农村信用社整体指标真实改善的主要力量与转型发展的行业标杆。
成效三：机制转换步伐逐渐加快。
一是公司治理从无到有。银监会按照先产权、后高管的思路，在支持引进法人股东、优化股权结构的基础上，督促建立健全“三会一层”的法人治理结构，分层次开展农村商业银行董事和高管人员的培训，强化履职行为的持续监管，初步形成了激励约束和相互制衡的决策机制，信息披露和社会监督得到加强，基本上解决了“一把手说了算”和“一把手作案”的内部人控制问题。
二是经营管理机制持续转换。银监会按照先治标、再治本的思路，下大气力持续整治农村信用社机制落后、内控薄弱等问题。从2005年开始连续6年开展案件综合治理工作；2006年全面推行贷款五级分类和不良贷款率、资本充足率、拨备覆盖率等主要监管指标的持续达标升级；2009年启动了全面风险管理机制建设工作；2010年启动激励约束机制建设工作；2011年开展新资本协议实施准备试点；2012年开展流程银行建设试点；2013年实施标杆银行制度，由表及里、抓点带面，推动建立现代农村金融企业制度。目前，农村信用社精细化管理水平明显提升，可持续发展内生动力逐步增强，已经成功打造出一批功能定位清晰、经营富有特色、品牌认知度较高、综合实力较强的农村商业银行，21个省份的农村信用社在当地市场份额排名第一，成为地方金融的骨干力量，农村金融主力军地位进一步巩固。
三是人力资源结构调整力度加大。银监会按照以增量稀释存量、以增量带动存量的思路，印发优化人力资源结构的意见，鼓励招收高校毕业生和大学生村官，引进风险管理等方面的人才，2013年推行35岁以下员工从业资格全覆盖制度，中高素质员工比例逐年上升。在现有农村信用社78万员工中，硕士以上学历增加至1.1万人，中专以上学历员工占比提高至88.5%。
成效四：管理体制改革逐步深入。
一是明确职责分工。按照国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理、落实责任，农村信用社自我约束、自担风险的要求，银监会于2004年报请国务院转发了《关于明确对农村信用社监督管理职责分工的指导意见》，细化明确了各方职责，顺利将农村信用社的管理和风险处置责任交由省级政府承担，强化了省级政府的责任意识，增强了金融监督管理部门的专业化和独立性。
二是搭建了农村信用社省级管理平台。全国4个直辖市实行了统一法人的农村商业银行体制，26个省份继续实行二级法人体制。其中，除宁夏将自治区联社改为农村商业银行以外，其余25个省份均采取省联社模式。省联社成立以来，代表省级政府对农村信用社实施行政管理，作为行业组织为农村信用社提供中后台服务，作为金融企业开展部分金融业务，整合放大了行业实力，在促进农村信用社规范经营、化解历史包袱、推进改革和提升服务能力等方面发挥了重要作用。
三是逐步规范省联社履职。根据2007年、2012年全国金融工作会议将省联社职责由“管理”调整为“行业管理”、“淡出行政管理职能、强化服务职能”的要求，构建和完善省联社履职监管框架。先易后难，先下后上，循序渐进，开展省联社办事处改制为区域审计中心的试点，出台规范省联社业务经营和法人治理的制度，加强对省联社履职的现场检查和监管评价，推动转换职能，强化服务能力，形成了战略协同效应。
成效五：系统性风险基本化解。
一是亏损面大幅缩减。法人机构亏损面已由2002年末的33.5%，下降至2012年末的0.4%。
二是高风险机构数量大幅缩减。对青海格尔木等救助无望的26家农村信用社实施市场退出，利用市场化手段先后处置了24家高风险机构。
三是历年亏损挂账大幅缩减。历年亏损挂账下降1096亿元，有21个省份全面消化了历年亏损挂账。
四是不良贷款大幅缩减。不良贷款余额比改革前下降1607亿元，若考虑分类口径变化因素，实际下降5600多亿元。不良贷款率降至4.5%，比改革前下降32.4个百分点。
五是资本充足率大幅提升。资本金总额由2002年末的625亿元跃升至4939亿元，资本充足率由-6.6%（未提拨备）提高至11.8%。此外，累计增提拨备3762亿元，拨备覆盖率提高至111%。
六是盈利状况大幅改善。从2004年开始，全行业统算扭亏为盈。2012年，全国轧差实现税后利润1593亿元，当年上缴所得税798亿元，资产利润率和资本利润率分别为1.1%、18.1%。
成效六：支农服务能力显著提升。
一是县域服务覆盖范围最广。在县乡两级法人整合、部分县（市）改为城市市区的背景下，县域营业网点仍然保持基本稳定。2012年末，全国农村信用社经营网点共计7.7万个，其中县域经营网点5.7万个，分别占银行业的37.9%和50.6%；县域布设自助机具54万台，流动网点913个，县域员工63.2万人，是全国唯一一类服务范围覆盖所有乡镇的银行业金融机构。
二是县域贷款投放最多。全国农村信用社涉农贷款余额5.3万亿元，其中农村贷款4.9万亿元，分别比2007年末增长1.5倍和1.6倍。在农村贷款中，农户贷款2.7万亿元，比2007年末增长1.3倍，占银行业农户贷款总额的75.2%，是“三农”尤其是广大农民获得贷款支持的主渠道。
三是履行社会责任力度最大。承担了98.4%的乡镇金融服务空白和67.7%的机构空白覆盖任务，发放了绝大部分种粮直补、农资综合补贴、良种补贴等政策补助。通过转账电话、流动服务等方式向29万个行政村提供了金融服务，在践行普惠金融理念、支持贫困农户等弱势群体和经济落后地区发展等方面，发挥了举足轻重的作用。
四是金融创新进步度最明显。发挥贴近“三农”的优势，探索完善面向“三农”的组织架构、业务流程、激励约束和内部控制机制，创新推出了一大批低成本、可复制、易推广的金融产品和服务模式，农村贷款难、贷款贵和贷款不方便等问题得到一定缓解。
成效七：分类监管框架基本建立。
一是审慎监管基础完全统一。以全面推进资产五级分类为基础，以商业银行审慎监管要求为标杆，逐步实施了与商业银行统一的审慎监管制度、标准和方法。
二是分类监管制度逐步健全。结合农村信用社区域上分布的城、郊、乡，规模上的大、中、小，以及既有质量上的好、中、差等多维因素，建立健全了差异化的分类监管制度，首创了“事前有承诺、事中有监督、事后有考核”的支农监管制度体系，创新探索了涵盖公司治理、行业管理、业务经营和综合评价等内容的省联社特色监管框架。
三是分层监管机制逐步完善。妥善处理属地监管原则、法人监管原则和守住风险底线的要求，探索了属地贴身监管和远程监测督导有机结合的纵贯式监管新机制，实施了主要监管指标和达标机构占比相结合的“双维度”达标升级考核机制，建立了主要监管指标分层监测预警制度，统一标准下的特色化、差异化和专业化监管体系初步形成，金融监管的针对性、前瞻性和有效性显著增强。
十年改革实践基本经验总结
通过十年改革，农村信用社发展质量显著提高，发展速度超过了前五十年的总和。十年的改革实践，主要有以下经验：
（一）始终坚持服务“三农”的改革宗旨。农业、农村和农民是党和国家全部工作的重中之重。农村金融是推动“三农”发展的重要力量。农村信用社是服务“三农”的金融主力军。加大对“三农”等薄弱领域和环节的金融支持，推进构建结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融体系，要求农村信用社改革必须始终坚持为“三农”服务的根本方向。无论怎么改，都不能改农村信用社的“三农”市场定位和“草根”经营特色。
（二）始终坚持股份制为主导的改革导向。农村合作金融组织发展必须内生于农村合作经济。农村信用社早已不是真正意义上的合作制，实践证明也无法按照合作制予以规范。提高支农服务能力、防范金融风险，必须对农村信用社实施股份制为主导的市场化改革。要在国家的改革阶段性扶持基础上，充分尊重县域法人机构意愿，主要依靠市场力量深化改革。要以产权改造做实资本，以优化股权结构促进完善公司治理，以市场竞争推动增强面向“三农”的特色化、差异化、精细化服务的内生动力，把农村信用社建设成为真正的市场主体。
（三）始终坚持县域稳定的改革要求。县（市）是我国经济社会的基本单元，我国国土面积的95%、人口的70%、GDP的60%左右都在县域。我国不缺大银行，缺的是能够为广大农民提供专业化、贴近式服务的中小银行。作为长期扎根在县域的农村信用社法人，其比较优势就是贴近县域、贴近“三农”。保持农村信用社县域法人地位的长期稳定，有利于优化我国金融资源配置，进一步探索完善与“三农”金融需求特点相匹配的商业模式，提升农村金融业务运作效率。
（四）始终坚持体系完整的改革框架。农村信用社的比较优势，在于业务特色明显，在于机构网络覆盖广泛，在于系统内业务合作渠道通畅。同时，农村信用社法人层级低、机构规模小，在对接农业产业链延伸、农村城镇化、农民市民化等方面存在体制性劣势。将比较优势转化为核心竞争力，增强放大支农服务功能，必须坚持维护机构体系的完整性。要统筹县域法人合格市场主体建设和省联社中后台服务能力建设，打造面向“三农”的“小银行”和服务“小银行”的“大平台”，挖掘好、整合好、发挥好农村信用社服务“三农”的系统效应。
（五）始终坚持创新发展的改革理念。我国农村信用社的机构现实和农村基本经济制度现状，与世界各个国家和地区都不同，没有现成的经验可供借鉴复制。改革进展的不平衡，也决定了原有改革政策无法满足实践的需要。改革工作只能在既定的政策框架内，坚持自下而上创新与自上而下顶层设计相结合，准确把握改革总体进程和实践中出现的新情况新问题，充分调动农村信用社自身推进改革的积极性和创造性，加强部门间的协调沟通，完善政策措施，不断丰富改革内容，为改革持续注入生机与活力。
农村改革的主要内容范文篇9
20*年农村税费改革试点工作取得重要的阶段性成果，不仅进一步减轻了农民负担，而且有力地促进了粮食增产、农业增效、农民增收。20*年是改革攻坚的关键一年，要继续调整国家与农民的分配关系，进一步推进以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点，促进农村经济社会全面进步。为做好20*年深化农村税费改革试点工作，现就有关问题通知如下：
一、明确任务和要求，扎实做好今年农村税费改革试点工作
20*年深化农村税费改革试点工作的主要任务是：进一步减轻农民负担，规范和完善农村分配关系，积极稳妥地推进建立高效的农村行政管理体制和覆盖农村的公共财政制度，加快以农村税费改革为主要内容的农村综合改革试点。试点工作总的要求是：按照不断深化、综合配套、巩固完善、探索创新、有所突破的思路，认真落实农业税减免政策，努力解决突出矛盾和问题，积极稳妥地推进农村综合改革试点，坚决制止发生新的乡村债务，进一步探索建立防止农民负担反弹的长效机制，确保深化农村税费改革试点工作健康有序进行。各地区、各有关部门要按照中央的部署，加强领导，制定计划，明确分工，抓好落实。
二、加强分类指导，继续加大减免农业税力度
20*年要进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度。对国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税;进一步降低其他地区农业税税率，其中，20*年农业税税率降低1个百分点的省份再降低4个百分点，20*年农业税税率降低3个百分点的省份再降低2个百分点。农业税附加与正税同时减征或免征。全面取消牧业税。因减免农(牧)业税而减少的地方财政收入，中央财政将安排专项转移支付给予适当补助，具体补助方案由财政部会同国务院农村税费改革工作小组制订并报国务院批准后实施。省级财政和有条件的市、县财政要继续安排必要资金支持基层改革，不得将减免农业税形成的资金缺口留给基层。鼓励地方根据自身财力条件，自主决定扩大农业税免征范围，其自主免征农业税减少的收入从20*年开始列入中央财政对地方转移支付的测算补助基数。
三、开展农村综合改革试点，探索建立农村经济社会发展新机制
积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革试点。20*年，各省、自治区、直辖市都要结合本地区实际，选择至少1个有代表性的市(地)或若干代表性强、领导重视、机构健全、工作扎实的县(市)进行农村综合改革试点。
按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置。严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。按照在合理区分公益性和经营性职能的基础上实行分类管理的要求，整合现有乡镇事业站所。强化公益性事业单位公共服务功能，其经费主要由财政保障;强化经营性事业单位自我发展能力，使其逐步走向市场。
坚持以政府投入为主的农村义务教育投入机制，进一步明确各级人民政府对义务教育的保障责任，确保农村义务教育正常经费支出需要。进一步加大对县特别是财政困难县的转移支付力度。县级人民政府要根据上级转移支付资金和自有财力，统筹安排农村义务教育经费。积极推进农村义务教育阶段贫困家庭学生两免一补(免课本费、杂费，补助寄宿生生活费)政策的实施，确保中西部地区农村义务教育阶段贫困家庭学生就学。建立健全监督机制，确保国家对农村义务教育的各项政策落到实处。加快中小学校人事制度改革，严格教师资格和准入制度，加大城乡教师交流力度，进一步优化教师队伍。农村学校建设要统筹规划，量力而行，严禁不切实际超标准建设。进一步优化教育资源配置，加大薄弱学校改造工作力度，促进城乡义务教育均衡发展。
根据财权和事权相统一，的原则，继续改革完善县乡财政管理体制，确保乡镇正常经费支出需要。积极推行和完善省直管县财政管理体制改革和乡财县管乡用财政管理方式改革。中央财政要采取奖励和补助措施曹引导省、市两级人民政府在财力分配上向财政困难的县乡倾斜，鼓励县乡增收节支、精简机构和人员等。完善城乡公共财政制度，进一步优化支出结构，新增财政支出和固定资产投资要重点向农村倾斜，加太对农村教育、道路、供水、卫生、文化事业的投入。积极稳妥地推进新型农村合作医疗试点，建立健全农村医疗救助制度，逐步改善农村医疗卫生条件。有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度。
四、坚决制止发生新的乡村债务，做好乡村债务的核实和化解工作
要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务。各地一律不得给乡镇下达招商引资指标号乡镇政府一律不得为经济活动提供担保，乡镇政府和村级组织一律不得举债搞建设。要建立健全新债责任追究和乡村干部离任债务审计制度。对违反规定发生新债的乡村，必须追究主要负责人的责任。对历史上形成的乡村债务手要以县为单位，抓紧进行清查核实，摸清底数，加强审计，明确责任，分类登记，逐步化解。地方各级人民政府要切实承担起责任，积极开展化解乡村债务试点。要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。
五、以加强小型农田水利建设为重点，探索建立农村基
础设施建设和公益事业投入新机制中央和省级财政要进一步调整支出结构，设立农村小型农田水利设施建设补助专项资金啻对农民兴修小型农田水利设施给予适当补助。地方各级人民政府要切实承担起搞好小型农田水利建设的责任，在坚决按时取消农村义务工和劳动积累工的同时，积极探索新形势下开展农田水利建设和兴办其他农村公益事业的新机制、新办法。严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，进一步完善一事一议制度，在切实加强民主决策和民主管理的前提下，本着自愿互利、注重实效、控制标准、严格规范的原则，引导农民开展直接受益的基础设施建设和发展公益事业。要积极探索政府资助的激励机制和奖励办法，鼓励农民兴办农村公益事业。
六、推进固有农场税费改革和管理体制改革，减轻农场职工负担
要积极推进固有农场税费改革，按所在地政策同步减免农(牧)业税，将农场土地承包费中类似农村乡镇五项统筹费的收费全部免除，防止通过调整土地承包费加重农场职工负担，把税费改革的好处切实给到农场土地的承包经营者。固有农场的改革方向是，实行政企分开，按市场规则组建产业化、集团化、股份化经营管理企业。要按照因地制宜、分类指导、属地管理、积极稳妥的原则，开展以剥离办社会职能、减少管理层次为主要内容的固有农场管理体制改革试点。
七、加强农村税费改革督查和农民负担监督管理，建立防止农民负担反弹的长效机制
农村改革的主要内容范文篇10
一、安徽农村税费改革的背景、内容与初步效果
2000年从安徽开始的农村税费改革，是新旧世纪之交中国改革发展进程的必然产物。首先，从经济方面看，20世纪70年代末开始的以实行联产承包责任制为主要形式的农业改革，曾是中国经济增长的一个强大推动力。但进入90年代之后，由于农业生产力水平并无较大的实质性提高，因此，联产承包制对农业发展的推动作用已大体上全部得以释放，农业发展对整个国民经济发展的重要性程度大大降低。同时，乡镇企业的发展经历了短暂的辉煌之后，进入了比较冷静的调整和十分激烈的竞争时期。农业和乡镇企业发展的这种状况，使得农民的收入增长十分缓慢。例如，安徽省从1997年起，在农民人均收入已接近2000元的情况下，连续三年提出使农民人均收入达到2000元的目标，但均未实现。农民收入增长缓慢，又直接制约着国内市场需求的拉动，影响着整个国民经济的增长。同时，城乡经济和生活水平的二元化，农业劳动比较效益的大幅度下降，使得大量青壮年农民进城务工，这固然为城市建设和发展充实了有生力量，但由于青壮年农民是农业发展最可宝贵力量，他们的大量离乡，不能不使农业发展的长期经验积累和农业生产力的实质性提高受到重大影响。由此可见，进行农村税费改革，减轻农民负担，提高农业的比较效益，是促进农业生产发展，拉动内需增长，从而保证整个国民经济增长的迫切需要。
其次，从政治方面看，自实行农业联产承包责任制之后，农村先后经历了取消、撤区并乡、建立和完备村民委员会制度等多项政治体制方面的改革。从总体上看，这些改革扩大了基层民主，推动了农村经济建设和各项社会事业的发展，但在相当一些地方，由于政治体制改革远未配套，加之没有完全按照法律规定和中央的指示执行，结果也出现了一些新问题。一是乡镇机构人员众多，相当一部分不属于财政供给范围，完全靠增加农民负担来供养。二是一些基层干部不能适应市场经济条件下政府职能转变和领导方式转变的要求，工作方法简单粗暴，在负担问题上农民意见较大，在安徽和其他地方，都出现过农民大规模上访的事件，有些地方农村基层干群关系紧张。三是从中央到地方的条条主管部门为了显示政绩，热衷于各种检查、达标和评比活动，如要求乡镇派出所办公用房必须达到若干平方米，或乡镇企业资产与销售额必须达到一定指标等等。在没有财力保证的情况下，只有靠增加农民负担来完成这些任务。屡禁不止的乱集资、乱收费、乱摊派之风，对不甚了解法律和政策的农民来说，危害尤烈。这反过来又加剧了农村干群之间的紧张关系。据笔者的调查，很多农村基层干部在十分艰苦的条件下努力工作，主观上也不希望增加农民负担，但对于上面交办的各项工作，却不得不努力完成。所有这些都表明，对农村的财政分配关系进行系统的改革，从源头上遏制农民负担加重的趋势，关系到农村社会的安定和基层政权的建设。
按照国务院批准的农村税费改革方案，安徽农村税费改革的实体内容可归纳为三个取消、一个逐步取消、两项调整和一项改革。三个取消是取消乡统筹，取消农村教育集资等专向农民征收的行政事业性收费以及政府性基金和集资（不含水费、电费等市场化收费的生产服务性收费），取消屠宰税。其中前两项改革前主要用于农村各项事业开支，如义务教育、计划生育等，取消后统由财政供给。屠宰税过去实际上按人头收取，并不按实际是否有牲畜和是否屠宰，所以予以取消。一个逐步取消是逐步取消义务工和劳动积累工。过去两工每年约30个，主要用于兴建小型农田水利工程或公益性工程。考虑到尚有一些在建工程，故将分三年逐步取消，以后小型公益性工程将实行一事一议，由村民自主决定。两项调整一是适当调整农业税税率，从过去实际负担的土地常产的约3%调高到不超过7%，实际上是把一部分过去不规范的乡村征收改为按税收征管办法征收，以弥补财政对农村事业方面的支出。另一项调整是调整农业特产税，主要内容是不再实行生产和流通环节重复征税，并适当调整税率。一项改革是改革村提留的征收和使用办法，将过去的公益金和管理费改为农业税附加来征收，并且不超过农业税的20%，过去的公积金则改为由村民一事一议自主决定。
安徽农村经过2000年一年的改革，收到了一些较好的效果。一是有效地减轻了农民的负担。据测算，不考虑集资因素，2000年农民负担比上年减轻达20%以上。①二是农业分配关系比过去规范了，尤其是征管环节较过去统一和规范了。三是通过推行一事一议，促进了农村的基层民主政治建设。四是推动了基层政府机构、干部人事制度、财政、教育等多方面的配套改革。五是改善了农村的干群关系。②但是，税费改革的初步进行，也带来了一些新问题。一是农村义务教育、计划生育等社会事业，过去主要靠乡和村的三提五统作为经费来源，改革之后如何从财政支出方面予以保障，还没有形成一种比较定性、合理和可持续发展的机制。二是干部供养与机构改革方面，由于历史形成的机构和人员包袱沉重，在税费改革之后，有些乡镇基层政权运作发生了经济保障方面的问题。尤其是乡镇的经济改革和人员精简比中央和省一级难度大得多，不象国务院的机构改革，可以把相当一部分精简人员安排到国有企业、事业单位或带薪读研究生。如何安排好乡镇机构的分流人员，是一个对社会稳定有重大影响的课题。三是农田水利基本建设方面，由于公积金改为一事一议，而村的规模比较小，通过这种方式，很难为一些农田水利工程筹集资金。③四是农村公益事业建设和社会发展基础设施建设方面，由于公益金改为农业税附加，今后财政对这方面的支出保障机制也有待于完善。目前农村税费改革试点仍在进一步深入推进，期待着通过逐步探索找到解决这些问题的办法。
二、农村税费改革和国家与公民之间基本财产关系的法律定位
农村税费改革的背景之一，是乱集资、乱收费、乱摊派现象屡禁不止，严重增加了农民负担，引起干群关系紧张。即使在城镇，三乱现象也一度成为公害。三乱现象屡禁不止固然有多方面的原因，但最根本的原因，在于现行宪法和法律在国家与公民尤其是农民的财产关系问题上，没有做出明确的规定。我国现行《宪法》中关于国家与公民之间财产关系的规定比较简单，仅在关于国家基本制度的第一章总纲的第十三条中规定，国家保护公民合法财产的所有权和私有财产的继承权；而在规定公民基本权利与义务的第二章中，并未规定公民享有私人财产所有权或财产权，仅在第五十六条规定，公民有依照法律纳税的义务。哪些国家机关有权向公民和农民征集收入，其形式、程序和条件如何，对违法的征集如何处罚和救济，本来应当是我国宪法和财政基本法的重要内容，但直到目前，我国现行立法中对此并没有明确的规定。这就意味着，对国家机关来说，并不存在任何对其征集行为的法律约束。
我国宪法中对国家与公民之间财产关系规定的简单化，与计划经济时代的历史背景密不可分。在计划经济时代，企业是政府的附属物，其盈亏都由财政享受或负担，政府的财政收入主要来自国有企业，因此国家与公民个人的财政关系问题，并没有十分鲜明地表现出来。同时，除财政手段外，国家还可通过计划价格调整等来影响国民收入的分配，财政关系变化对公民个人的影响不太直接和明显。
改革开放以来，情况已经发生了很大变化。首先，公民个人的私有财产大量增加，不断推出的各项打破平均主义大锅饭的改革措施，使个人的生存和发展对个人财产的依赖程度更高，凸显了私有财产在现阶段的中国对个人发展的重要性。其次，个人所得税的普遍缴纳和种种收费的盛行，也使得公民个人与国家的财政关系显性化。再次，在我国社会主义初级阶段，以公有制经济为主体、多种经济成分共同发展的格局将长期存在。个人拥有大量生产资料早已不再是。在相当长的一个时期内，不但不大可能对个人生产资料的所有制采取社会主义改造措施，而且政府仍将会大力推动非公有制经济的发展。在这个时期中，法律对国家与公民之间的财政关系如何规定，对这一部分生产资料能否得到有效利用至关重要。在法律地位不明确或有风险的情况下，非公有制经济的发展就难以有重大的进展。最后，从国际背景来看，对我国境内的涉外企业而言，它们与国家之间的财政关系是直接而明显的。随着外资的不断涌入，尤其是加入世界贸易组织之后，这类企业自然会提出明确国家与居民财政关系的要求。从上述这些变化来看，我国宪法中关于国家与公民之间一般财产关系的规定已经不能反映今天的现实，需要充实和完善。一是应当取消宪法中对私有财产保护的种种限制词，并按照有关国际公约的规定，承认公民私有财产权的基本权利性质；二是要明确规定，任何组织和个人，非依宪法或法律的明文规定，不得以国家名义或行使国家权力向公民直接或变相地征集收入，也不得非法增加公民的财产负担和义务，违反者除须承担财产责任外，不得再担任公职；三是明确政府获得财政收入的基本形式是税收，一切规费和使用费的征收以及以国家名义进行的借贷，也必须按照法定程序进行。
从20世纪80年代以来，我国法学界出现了一些介绍和研究税收法定原则的文献，对促进财政法学研究的深入和我国财政法制尤其是税收法制的完备发挥了积极作用。从我国的现实情况看，在我国确立财政法治原则可能更为必要。税收法定，只涉及政府以税收形式征集收入，基本不涉及财政支出。在我国，财政预算收入和各种非税形式的预算外收入数量上大体相当，显然，税收法定原则对这部分收入的征集至少在形式上难以适用。同时，财政支出与财政收入相比，更需要法律的规范。因此，在修订宪法的同时，制定我国的《财政基本法》，确立财政法治原则，可能是完备财政法治、尤其是保证农村税费改革成功的一项重要措施。也是农民能够抵制各种不合理负担，并在政府
财政支出方面获得应有权益的根本保障。财政法治，应当是我国依法治国方略的题中应有之意。财政法治原则，主要包括财政职权法定、收支形式法定、收支程序法定、收支主体法定和财政责任法定五个方面的内容，限于篇幅，对此只能另文探讨了。
三、农业税法的制定问题
我国现行的《农业税条例》，是全国人大常委会于1958年6月3日颁布和实施的。自那时以来，农村经历了化、“”、联产承包责任制的改革和乡镇企业大发展等诸多变化，整个国民经济和社会发展也已有了翻天覆地的变化，因此该条例已经明显不能适应今天的情况。例如，该《条例》规定农业税以实物缴纳为主，纳税人有运送义务，而早在1985年，大部分地方就已按财政部的通知改为主要折征代金。此外，条例中一些反映特定历史时期中事物的词汇，如人民委员会、农业生产合作社、个体农民等，也已不复存在。同时，我国已经制定了《农业法》和《税收征收管理法》，实行了分税制的财政体制，这些因素，使得《农业税条例》在已完成其历史使命的情况下，应当由新的农业税法来取代，尽管条例中的某些内容还值得在完善的基础上予以保留。
在农业税的征收实践中，目前主要是财政部和国家税务总局发出的行政性文件起主导作用，地方政府对本地的农业税税率，在上一级政府确定的平均税率幅度内，享有相当大的决策权。在农村税费改革的进程中，一个十分值得重视的问题是，不仅要着眼于农民的负担确定为多少才合理，更重要的是，要建立一种具有法律约束力的制度，使农民负担的形式和形成机制以法定的形式确定下来，而农业税法，正是实现这一目标的主要形式。
我国地域辽阔，各地农业发展极不平衡，在农业产业结构、产品结构、人均耕地面积、气候条件等方面差别也很大。在这种情况下，要制定一部规定十分细致的统一农业税法，将是相当困难的。但是，经过农村税费改革的探索，在认真研究的基础上，就农业税的一般原则和主要规则制定一部统一的农业税法，还是可能的。例如，多年来实行的逐级确定不同地区有差别的平均税率制度，就较好地保持了统一性和照顾不同地区的差别，可以在农业税法中予以完备。再如，各地农业税的适用税率，是由各级政府在上一级政府确定的平均税率幅度内确定，今后应当规定，各级地方政府在确定本地农业税的适用税率时，应当报请本级人民代表大会常委会批准或备案。总之，制定一部比较完备的农业税法，应当是农村税费改革的一项重要目标。目前的税费改革试点，依据的是党委和政府的行政性文件，在制定程序的民主性、透明度、权威性和法律上的可执行性方面，都不能与法律相提并论。在试点阶段这样做，便于及时总结经验不断完善，一旦条件比较成熟，应当及时将改革的成果以农业税法的形式固定下来。
四、财政转移支付制度的完备问题
近年来，收入分配差别问题是一个热门话题。城乡之间收入和生活水平的巨大差距已是大家一致认同的不争事实。安徽农村税费改革试点之后，农民的负担虽然减轻了，但农村发展的问题依然十分突出。由于乡镇和村两级收入大幅度减少，农村的义务教育、计划生育、医疗卫生等项事业受到一定的影响。公益金和管理费改为农业税附加之后，对农村公益事业的财政支出还没有形成有保障的稳定机制。公积金改为村民一事一议，受到村规模较小的限制，实际上很难筹集到足够资金进行生产性基础设施的建设。有些乡镇由于收入大幅度减少，甚至连人员工资都难以保证，以至乡镇干部不得不轮流外出打工。
这些情况表明，在进行税费改革的同时，必须建立相应的对农村和农业的财政支出机制，来保障农村经济和社会发展，稳定农村基层政权，否则税费改革就难以获得成功。
对农业和农村地区的财政转移政支付，首先应当从公平正义的法律理念出发。不难注意到，我国农村地区乡镇财政和村一级财力的极度贫乏，与城市财政预算内外支出的宽裕，是同时并存的。近几年，城市的公检法三机关大都兴建了新的办公楼；各级各类国家机关配备的交通工具和通讯工具，在严格管理的情况下，仍然不断地更新换代。尽管我们不反对城市里较高级别的干部门可以有较好的较方便的工作条件，但同时也应考虑到，农村干部在更为艰苦的环境和条件下工作，因此应当在对他们的财政保障上更为有力。农业和农村对国家的财政贡献的确在不断下降，④农业税的实际负担水平也一直在下降。⑤但我们同时也应看到，农业生产力水平低下，主要是历史原因造成的，其中包括政策上的原因。同时，城市里的国有资产，按照宪法的规定，是全民所有的财产，全体农民有权利享受使用这些资产所带来的收益。长期以来，国家虽然对农业进行了投入，农民也直接或间接地享受着国家提供给全体公民的国防、高等教育、医疗卫生等方面的公共服务，但计划经济时代，农业对我国工业发展的积累做出了很大贡献，是一致公认的。相比之下，国家财政对农民生活和生产条件的改善所提供的财力支持是不够的。可见，无论是按照能力标准还是按照受益标准，目前对农业的财政支出与公平原则的要求都有相当的距离。我国是单一制的社会主义国家，小平同志多年前就提出先富带后富、实现共同富裕的发展目标，在目前农民收入增长缓慢制约整个国民经济发展，城市建设日新月异农村仍缺乏最起码的基础设施的情况下，应当把对农业和农村地区的财政转移支付制度的建立作为当务之急。
在1994年实行分税制的财政体制改革之后，我国在建立财政转移支付制度方面已开始了有益的尝试。但由于各方面条件的制约，现行分税制体制中还保留着许多旧体制下的不合理因素，基本上没有改变原有的不尽公平的地区间财力分配格局。在对农业和农村地区的财政转移支付方面，今后应在完善现行财政体制的过程别注意处理好以下几个问题：一是在现行的核定各省、市、自治区的标准支出办法之中，提高农业支出所占的比例和各类涉农支出标准，由此提高农业省区的标准支出数额。二是在各省区标准收入计算和征收努力程度考核方面，充分考虑农业省区的基础设施状况和自然条件，如交通、通讯的现状等，使之能够反映与发达工业省区的实际差距。三是改进现行的以各省区收支均衡为基准的一般转移支付计算办法，逐步引入同时兼顾各省区人均财政收入均衡的一般转移支付办法，使人均财政收入因素和各省区财政收支平衡需要的因素，在一般性转移支付的决定中共同起作用。在起步时，人均财政收入因素的比重可以比较低，以后则应逐步提高，直至超过各省区财政收支平衡因素。努力实现这一点，是保证国家统一、发展协调、农业振兴和农村繁荣的长久之计。四是除一般性转移支付之外，增加转移支付中涉农专项支出的种类和数量。尤其要充分考虑到农村税费改革之后大中型农田水利基础设施建设和流域综合治理方面的财力保障需要。
农村改革的主要内容范文篇11
一、充分认识在郊区农村进行税费改革试点工作的重要意义
近年来，本市认真贯彻执行党中央、国务院关于减轻农民负担的一系列指示，以深化农村改革、大力发展农村经济、增加农民收入的同时，清理压缩涉及农民的收费项目，规范提留统筹及“两工”（劳动积累工和义务工），建立健全农民负担管理制度，使农民个人直接承担的各项费用和劳务严格控制在中央规定的限额之内，农民群众基本满意，农村社会稳定。
但现行的农村税费制度和征收办法还不尽合理，由乡村集体经济组织和乡镇企业承担的农民间接负担较重，农民个人应承担的合法税费征收困难；面向农民和乡村集体经济组织的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派还时有发生；在城市建设、农村教育、社会公益事业和土地征占过程中加重农民负担的问题仍然存在。这些问题，严重侵害了农民的物质利益和民利，影响了党群、干群关系，不利于郊区农村经济的健康发展，必须通过深化改革加以解决。
推进农村税费改革，事关郊区360万农民的切身利益，是规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重要措施。各级党委、政府务必从政治和全局的高度充分认识进行农村税费改革的重大意义。
二、农村税费改革试点工作的指导思想、基本原则和主要内容
农村税费改革试点的指导思想是：贯彻党的*大、*届三中全会精神和中央税费改革文件精神，根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻包括乡镇企业负担在内的农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和首都郊区农村社会长期稳定。
农村税费改革试点的基本原则是：
（一）针对本市农民直接负担较轻，而由乡村集体经济组织和乡镇企业承担的间接负担较重的实际情况，从轻确定农民直接负担水平，采取有力措施，把乡村集体经济组织和乡镇企业负担减下来。
（二）针对本市部分地区农民承担合法负担的思想意识较为淡薄的问题，在改革中坚持思想工作先行，采取多种形式，教育农民增强履行合法负担的自觉性。
（三）针对乡镇机构和人员过多造成乡村集体经济组织承担的农民间接负担较重的问题，在进行税费制度改革的同时，积极推进乡镇机构改革，转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，减少政府开支。
农村税费改革试点的主要内容是：“四取消、两调整、一改革”，即：取消乡统筹；取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。
三、试点单位与步骤
昌平区为本市试点单位。整个试点工作，从今年7月开始到明年3月结束，分六个阶段进行：
（一）统一思想阶段。通过认真学习《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》等中央文件，使试点单位各级领导提高认识，统一思想。
（二）培训干部阶段。对参与试点的干部和广大基层干部进行有关法规、政策的培训，确保农村税费改革工作顺利进行。
（三）调查摸底、测算收支、编制预算、制定配套政策措施阶段。
1.调查内容：
（1）村提留、乡统筹、农业税、农业特产税及其他农民负担征收使用现状；
（2）乡（镇）机构设置、人员编制和经费收支情况；
（3）农村中小学校布局、教师队伍和教育经费收支情况；
（4）村级干部设置、干部报酬情况；
（5）专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金、集资的项目及收取情况等。
2.测算内容：
（1）新的农业税具体适用税率；
（2）农业税计税土地面积；
（3）1998年前5年农作物平均产量、平均价格及亩收益；
（4）费改税以后农业税和农业特产税年征收总额；
（5）农业特产税的税率和征收地区；
（6）农业税附加的征收比例；
（7）乡（镇）干部人员编制及乡（镇）财政收支预算；
（8）农村中小学校布局方案和教师队伍整顿压缩方案；
（9）村级干部补贴人数和补贴标准等。
3.制定11项管理办法：
（1）农业税征收办法；
（2）农业特产税征收办法；
（3）农业税附加征收管理办法；
（4）农村税费改革以后以工补农办法；
（5）向不承包土地但从事工商活动的农村居民收取村内公共事业资金的办法；
（6）原民办公助的农村学校资产管理办法；
（7）村级补贴干部及其报酬管理办法；
（8）一事一议的村内集体生产公益事业用工管理办法；
（9）一事一议的村内集体生产公益事业筹资管理办法；
（10）关于取消专门面向农民的行政事业性收费和政府性基金、集资的决定（公布具体项目）；
（11）对违法加重农民负担行为的处罚办法。
（四）宣传、动员阶段。采取多种方式向社会特别是广大农民进行深入宣传，做到家喻户晓，使这项改革得到全社会的理解和支持。
（五）组织实施阶段。向农户收取农业税及其附加、农业特产税，向不承包土地并从事工商活动的农村居民收取村内集体公益事业资金。要通过重新核发农民负担监督卡将上述合法任务分解落实到村和农户，并采取多种形式使农民群众接受，自觉自愿地缴纳新的农业税及其附加。
（六）总结经验完善政策阶段。认真总结试点单位的经验和教训，进一步完善有关政策，并制定出全市税费改革方案。
四、加强对农村税费改革试点工作的领导
搞好郊区农村税费改革试点工作意义重大。各级党委、政府要统一思想，充分认识农村税费改革的重要性、紧迫性和复杂性，态度要积极，步伐要稳妥，方案设计要周全，干部群众思想工作要深入细致。要充分估计试点工作的难度，切实加强对试点工作的领导。党政一把手要亲自抓，负起全面责任。各部门、各单位要积极支持和配合。
农村改革的主要内容范文
中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1002-2104（2016）04-0135-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.04.017
农村土地制度改革历来在我国农村改革全局中占据根本性位置，也因此成为党和国家关注“三农”问题时的重中之重。纵观我国建国以来的农村土地制度改革历程，共经历了三次重大变迁，即20世纪50年代初结束封建地主所有制实现“耕者有其田”，50年代中期将农民土地个人所有制改造为土地集体所有制和70年代末实行家庭联产承包责任制[1]。时至今日，在我国全面深化改革背景下，农村土地制度改革再启征程：2013年12月，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年11月，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”；2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》要求“明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。据此中央的一系列政策文件规定，可以看出农村土地“三权分置”将成为新一轮农村土地产权制度改革的基本方向和思想指针[2]。在这里，农村土地“三权分置”是指在农村家庭承包基础上，坚持农村集体土地的所有权不变，农村集体土地的承包经营权分离成土地承包权和经营权，从而形成农村土地所有权、承包权和经营权三权并行分置状态。目前，农村土地“三权分置”（也称“三权分离”）已成为学术界讨论的热点议题，但有别于既有研究文献，本文重释了农村土地“三权分置”产生的功能价值，并在探讨承包权与经营权权能划分的基础上提出推行农村土地“三权分置”改革的制度构建建议。
1农村土地产权第二次分离及其产生的功能作用如果把上世纪70年代末80年代初我国建立的统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制视作农村集体土地产权的第一次分离，那么当前强调把农村土地承包经营权分离为承包权和经营权的“三权分置”就是农村土地产权的第二次分离。第一次分离实现了农村土地承包经营权与集体所有权的分离，使农村集体土地所有权的权能发生了改变。第二次分离则是在农村土地集体所有权不发生改变的前提下，从土地承包经营权中分离出承包权和经营权这两种新的权利类型。
陈朝兵：农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建中国人口・资源与环境2016年第4期农村集体土地产权制度经历从第一次分离到第二次分离，一定程度上讲具有某种必然性。因为，虽然“以‘农地农民用’和‘均田承包’为特征的初次分离，契合了当时城乡二元分割的现实，兑现了政府耕者有其田的政治承诺，符合农民朴素的公平正义观念，在短时间内解决了农民温饱问题，稳定了农村社会”[3]，但随着我国经济社会的快速发展，城乡二元格局逐渐被打破，农民进城务工导致人地分离的现象越来越普遍，农村土地流转比例迅速上升，承包权与经营权分离成为常态[4]。不仅如此，家庭承包制度下呈现的“人均一亩三分地”式土地细碎化经营方式和经营主体局限于农户的“家庭自耕自种”式小农生产模式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业发展不相适应。这些，都倒逼着农村集体土地产权制度进行新的改革和创新探索。
作为克服农村土地产权制度遭遇的上述实践困境和矛盾的重大制度创新[5]，农村土地承包经营权再次分离为承包权和经营权从一开始便具有明确的目标定位，即“破除初次分离下‘农地农民用’和‘均田承包’的制度局限，为非农身份主体携带资本进入农业生产提供渠道，满足当前不同阶层农民生存与发展多层次需求，变‘农地农民用’为‘农地全民用’，‘均田承包’为‘规模经营’，进一步解放‘人’和‘地’，构建一个以‘集体所有、农户承包、多元经营’为特征的新型土地制度”[3]。据此，我们不难判知，相较于农村土地产权的第一次分离，第二次分离的进步意义在于两大方面：一是促使农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模；二是促使农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，丰富农业生产主体的类型。
正是基于农村土地耕种面积和农业生产主体两个层面的变化，农村土地承包权和经营权的分离才使农村土地产权制度再一次释放出更多更大的制度红利与活力。围绕农村土地“三权分置”产生的功能价值与积极效应，许多学者进行了分析阐释，如潘俊认为农村土地“三权分离”表现出兼顾农村土地制度效率与安全，突破承包经营权流转的身份固化藩篱，以及破解农村土地抵押融资困局等功能价值[6]；康涌泉指出“三权分离”新型农村土地制度解决了未来谁来种地、农业生产效率和农业生产融资三大问题，具有释放农业生产力的作用[7]；郑新立认为农村土地“三权分离”有利于增加农民财产性收入，提高农业效率，推进农业现代化进程，促进与市场经济有效融合[8]；等等。不过，学者们的这些论述均显得比较零散，导致我们对农村土地“三权分置”释放的价值和作用仍旧缺乏一个系统、完整的认知。在笔者看来，农村土地“三权分置”的功能价值可集中概括为以下四个方面：
一是要素功能。这是指农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素在农村土地“三权分置”格局下能得到更优化的配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农村土地通过流转速度的加快和流转规模的扩大能够实现更为集中和更大规模的生产经营，生产主体也不再局限于农户而是多元化的新型农业经营主体，不仅农村劳动力得以转移得到城市第二、三产业，而且城镇资金、生产工具、技术和管理等能够更好地投入到农村的农业生产中去。
二是主体功能。主要是指对农民和新型农业经营主体这两大主体产生的作用。对农民而言，农村土地“三权分置”能够在继续发挥土地社会保障功能的基础上赋予农民更多财产性权利并促进农民增收。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权不发生变化，即土地对农民的社会保障功能并未消失。而土地经营权流转后，农民能够获取一定的流转收益，即实现了农民财产性收入的增加；对新型农业经营主体而言，农村土地“三权分置”能够促进专业大户、家庭农场、农业合作社、农业工商企业等新型农业经营主体以及新型职业农民的培育和发展。这是因为，从农村土地承包经营权中分离出来的土地经营权主要以新型农业经营主体为流转对象，这就必然能为新型农业经营主体的培育及发展创造提供诸多有利条件和机会。
三是制度功能。作为农村土地产权制度的重大变革与创新，农村土地“三权分置”必然将进一步推进我国农村土地制度改革的深化。从这个角度看，农村土地“三权分置”属于农村土地制度改革与变迁范畴，对与时俱进地调整我国农村土地制度具有重要意义和影响。而除了对我国农村土地制度产生调整、变革、创新等作用力以外，进一步地，农村土地“三权分置”还将对与我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。
四是价值功能。从价值层面来看，农村土地“三权分置”有助于实现公平与效率、保护农民权益与推进“三化”的价值兼顾。一方面，农村土地“三权分置”通过保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，可以实现公平与效率二者价值的有机统一[9]。另一方面，农村土地“三权分置”坚持以赋予农民更多财产权和更好保护农民利益为核心，做到了在确保土地承包权为农民所有的同时盘活流转土地经营权，从而既能有力推动农业化、工业化和城镇化“三化”的发展进程，又能赋予农民更多财产权利，给与农民更多选择自由和空间，切实保障农民基本权益。
2承包权与经营权分离后的权能划分
农村土地“三权分置”的核心在于合理界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容，这既是充分发挥农村土地“三权分置”功能作用的必然要求，也是有效防范农村土地“三权分置”可能带来负面效应的关键所在。
划分土地承包权与经营权的权能范围与权利内容，必须以明确界定二者的性质为基础前提。而如何定位承包权与经营权的性质，学术界可谓充满争议，观点纷纭，莫衷一是。一种观点认为承包权为成员权，经营权为用益物权。因而，承包权不可抵押流转，而经营权可以抵押流转[10]。再一种观点认为承包权是一种资格，经营权则属于物权。因为，承包权作为成员权的一种，不是一种实实在在的财产权。而经营权来源于承包土地使用权，属于物权范畴[11]。另一种观点认为承包权和经营权的性质相同，均为物权。农户凭借集体成员资格取得土地承包权，由此承包权是一种单独物权性质的财产权。经营权来自承包权，因而也是一种物权[12]。还有一种观点认为承包权和经营权的制度构造可参照清朝的田底权与田面权，拥有田底权地主的收益权是坐地收租，而享有田面权的二地主的权利主要在于得到土地经营的收益[13]。
显然，从不同的性质定位出发，土地承包权和经营权的权能划分与权利内容界定必然迥异。综观上述几种观点，不少是从概念本身完成对土地承包权和经营权的性质界定的，这容易导致不能准确认识和界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容。对此，学者张力、郑志峰就鲜明指出，“承包权与经营权再分离后的权能划分与性质界定，不能从概念本身去建构，而应从再分离的功能目的去入手”[3]。循此思路，则应将土地承包权和经营权二者的性质界定为用益物权。因为，分离后的土地承包权和经营权，前者以延续土地的社会保障功能和为农民带来土地收益为功能定位，后者以实现流转人收益、促进农民增收和推动农业转型发展为功能定位。要保障实现二者的权利功能，就要求将其性质定位为一种实实在在的权利，也即独立的用益物权。
在明晰土地承包权与经营权二权性质的基础上，进一步确定其各自包含哪些权利内容的问题值得探讨。张红宇认为承包权更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生的继承权、退出权等多重权益，经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的入股权、抵押权等权益[14]。潘俊认为承包权包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等内容，经营权表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、入股等处分的权利[15]；申惠文认为承包权表现为占有、处置权，以及继承权、退出权等，经营权表现为经营收益权、入股权、抵押权等[16]。张力、郑志峰认为承包权的权能在于监督承包地的使用、到期收回承包地、再次续保承包、有偿退出、限制性流转等，经营权的权能在于承包地上从事农业生产、获得经营收益、处分经营权等[3]。由此可见，学者们对农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容已作出了较为细致的划分，且划分结果既有共识也存分歧。在笔者看来，首先，一些学者沿用土地承包经营权的权能内容将分离后的土地承包权权能界定为占有和处置权，这一界定方式可能显得比较笼统和模糊，不利于分离后的土地承包权实现其权利功能。与之不同，一些学者将土地承包权的占有和处置权具体界定为承包地位维持、监督使用、到期收回、再次续包等权利，则更有利于分离后土地承包权的权利功能实现。其次，在界定土地经营权的权利内容时，一些学者将耕作、经营、生产、入股、抵押等权利与收益权、处分权等进行并列，这种权利划分层次的不统一容易给认识上造成混乱。因为，从法理学的角度看，耕作、经营、生产等权利实际上属于使用权，入股、抵押等权利实际上属于处分权，而可以进行并列的权利应是使用权、收益权和处分权等属于同一层次的权利。最后，对分离后土地承包权和经营权的权利内容界定应基于各自权利的性质及功能，从这个意义上讲，上述学者将占有权、继承权、收益权、退出权等界定为土地承包权的权利内容，将收益权、入股权、抵押权等界定为土地经营权的权利内容，这一界定方式是值得肯定的。
综合以上，笔者认为应将农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容作如下界定和划分：土地承包权包括①占有权，表现为承包地位维持权和承包地到期收回权等；②收益权，表现为分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等；③继承权，指土地承包权在承包人死亡后由其符合继承条件的继承人进行继承，继承人要求具备农村集体经济组织成员身份；④退出权，指承包人与集体经济组织之间解除承包关系，使承包经营权归于消亡。土地经营权包括①占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；②使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；③收益权，表现为经营收益权；④处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利。
为了确保分离后土地承包权和经营权的权利功能得以发挥和实现，除明确其各自的权能范围与权利内容以外，还很重要的是要对包含于其中的各项具体权利进行更为细致的制度设计。就土地承包权的各项权利内容而言，由于土地承包权的权利功能定位在于维持土地对农民的社会保障功能和增加农民的财产性收入，而占有权和继承权这两项权利内容对应的是其中的维持土地对农民的社会保障功能，收益权这一权利内容对应的是其中的增加农民财产性收入功能，因此在对土地承包权的占有权、继承权和收益权进行制度设计时，应对占有权的占有条件、占有期限、占有方式等，继承权的继承人资格、继承条件、继承方式等，收益权的实现方式和途径、相关保障等予以重点考虑，以促进各项权利内容发挥其对应的土地承包权的权利功能。就土地经营权的各项权利内容而言，由于土地经营权的权利功能定位在于维护农业经营主体的利益和促进新型农业经营主体乃至现代农业的发展，并且由于这一权利功能与土地经营权的使用权、收益权和处分权三项权利内容存在整体相关关系，因而在对土地经营权的使用权、收益权和处分权进行制度设计时需要运用系统和关联思维，围绕土地流入方资质、土地流转规模、土地经营期限、土地使用方式、土地经营权抵押、土地经营权担保、土地经营收入分配等多方面内容进行统筹考虑，以促进土地经营权权利功能的整体发挥和实现。
3农村土地“三权分置”的制度构建
一项制度的改革必然引起与之相关制度的调整，这可以说是制度改革的必然规律。从这一规律出发，农村土地“三权分置”不仅是农村土地产权制度本身的改革，而且是还会涉及到农村土地流转制度、农村土地征用制度、农村土地管理制度等与农村土地产权制度相关的一系列农村土地制度的改革，甚至还将涉及到农村土地以及“三农”方面相关法律法规与政策的修改和调整。这是进行农村土地“三权分置”制度构建时首先应具备的基本逻辑与思路。
与此同时，从我国基本国情和农村实际出发，在进行农村土地“三权分置”制度构建时，还必须注重遵循一定的基本原则和严格坚守一些不容突破的底线。具体讲，在遵循的基本原则方面，主要包括：坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；坚持家庭承包经营的基础性地位，稳定农村土地承包关系；坚持以改革为动力源泉，支持基层改革创新先行先试；坚持充分发挥农民主体地位，维护、保障和发展农民土地权益；坚持土地规模适度经营，推动多种经营方式共同发展等。在严格坚守的不容突破的底线方面，主要包括：一是守住农村土地公有性质不被改变的底线。农村土地集体所有制度是确保农村土地为农民集体所有的根本制度，也是我国农村最大的制度，因而在农村土地“三权分置”改革中必须要牢牢坚守，不可改变农村土地的公有性质；二是守住耕地红线不被跌破的底线。我国划定的18亿亩耕地红线是在耕地总量不足、质量堪忧的情况下划出的耕地资源保护红线，也是我国进行农村土地“三权分置”改革时必须严格遵守的底线，必须做到不改变土地用途、不破坏耕地资源和不减少耕地存量；三是守住农民权益不受损害的底线。保障农民的基本权利和合法利益是农村土地制度改革的一大核心目标，因而在实行农村土地“三权分置”改革过程中必须以维护、保障和发展农民权益为准则，不可以牺牲和损害农民权益为代价。
在上述基础上，再从修改完善相关法律法规和加强有关政策设计与配套两大方面进行农村土地“三权分置”改革的制度构建。
3.1修改和完善相关法律法规
由于农村土地“三权分置”关系到土地承包、土地管理、土地产权、土地抵押等多方面的内容，因而必然涉及《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等多部相关法律法规的修改和调整。反过来讲，也只有通过对这些法律法规作出相应修改和调整后，才能为推行农村土地“三权分置”改革提供不可缺失的法治保障。本文不打算就以上法律法规的具体条文提出修改建议，而是从推行农村土地“三权分置”改革本身所需的法治保障角度提出相关建议。
第一，通过修改调整《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规赋予土地承包权和经营权以法律地位。目前，承包权和经营权分离尚属于中央政策创新范畴，不但缺乏来自现行法律法规的法理依据支持，反而还存在与现行法律法规相违背之处。如有学者指出，承包权与经营权再分离“直接违背了《物权法》中的物权法定原则，……打破了原有农地产权架构，作为独立的两类物权，其各自权能、性质、取得灭失规则以及负载的农地功能等都不相同，此前的法律规则无法对其进行调整。”[3]由此，推行农村土地“三权分置”改革的当务之急是明确分离后的土地承包权和经营权的法律地位。结合前文对农村土地承包权和经营权的性质界定与权能划分，具体需要通过修改《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规明确土地承包权和经营权的用益物权性质，同时对二者的权能范围和权利内容进行明确且合理的界定。其中，土地承包权的权利内容包括占有权（包括承包地位维持权和承包地到期收回权等），收益权（包括分离对价请求权和征收补偿获取权等），继承权，退出权等；土地经营权的权利内容包括使用权（包括自由耕作、经营和从事农业生产的权利），收益权，处分权（包括入股权和抵押权）等。
第二，通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为分离后的土地承包权和经营权流转分别设置流转规则。农村土地承包经营权分离后，作为独立物权而存在的土地承包权和经营权均有流转需求，由此将产生承包权流转和经营权流转两类流转。但因各自承载着不同的权利功能，承包权和经营权的流转并不相同，这就需要通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为其分别设置流转规则。针对承包权的流转，因土地承包权负载的是农村广大农民的社会保障功能，因而要求将流转对象限定于本村集体经济组织成员，且流转方式主要为互换、转让、赠与、继承等，不包括抵押、担保和入股。[3]流转程序为只需报发包方备案即可，无需经发包人同意；针对经营权的流转，由于土地经营权担负的主要功能是培育现代农业经营主体和促进现代农业发展，因而流转方式包括转包、入股、抵押、担保、赠与、继承等，流转对象包括农户以及非农身份主体，流转条件为要求流入方具备一定资质和能力且严格限制农地农用，流转程序为报发包人备案而无需经发包人同意。
第三，通过修改调整《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规为土地经营权抵押提供法律依据。允许土地经营权抵押是农村土地“三权分置”改革的核心内容之一，有助于为土地经营和农业发展的融资问题提供有效解决之道，但却因与现行法律法规的规定不符而遭遇着严重的法制障碍。为此，必须对《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》等相关法律法规进行一定修改和调整，才能为土地经营权的抵押提供必不可少的法律支持。具体包括：一是明确经营权可以抵押，且抵押客体为经营权而非承包权；二是对经营权的抵押期限作出规定，严格将抵押期限限制在剩余承包期以内；三是抵押程序上只需经经营权人同意即可，同时报发包人备案；四是在抵押权实现上，表达出原承包权人享有优先购买权的意旨[3]。
3.2加强有关政策设计与配套
从政策角度看，如前文所述，目前中央的一系列政策已释放出推行农村土地“三权分置”改革的强烈信号，但对于将农村土地“三权分置”改革付诸实践而言，目前的中央政策尚停留在宏观层面，缺乏提供具体的政策支持和指导。从推行农村土地“三权分置”改革实践需求出发，关键是要从土地承包权与经营权“两权”流转、经营权抵押、承包权与经营权分离的利益协调以及相关风险防范等四个方面加强政策设计与配套，从而发挥出政策应有的支持、指导、规范和保障作用。
其一，建立健全土地承包权和经营权的流转规范机制。农村土地“三权分置”以土地相关权利的清晰界定为基础前提，为此首先要健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。与此同时，从分离后土地承包权和经营权担负的不同权利功能出发，分别为二者制定合理可行的流转规则。对于土地承包权的流转，要坚持稳定土地承包关系的基础性地位，严格将流转对象限定为本集体经济组织成员，不得以抵押、担保、入股等方式进行流转。对于土地经营权的流转，要鼓励和支持向农户以外的新型农业经营主体流转，重点规范抵押和入股两种流转方式，同时有效防范经营权流转带来的承包权虚化效应。最后，土地承包权和经营权两类流转均要坚持依法、自愿原则，“严格监督和管理土地流转的程序，确保流转双方履行应有的权利和义务，合理进行利益分配，严禁非法流转或危害农民权益等现象的出现”[17]。
其二，构建土地经营权抵押实现机制。土地经营权抵押的实现需要以明晰的土地产权界定为基础前提，因此首先要通过开展土地确权工作为土地经营权抵押创造有利条件。在此基础上，要建立科学的评估机构，配备专业的评估人员，构建一套科学的农村土地价值评估体系。同时，要建立农村土地流转管理服务机构，通过建立和规范农村土地流转、抵押估价评估、咨询和经纪等中介服务机构，为农村土地抵押创建服务平台[18]。再者，应设立政策性土地银行，鼓励和支持农业银行及其他各类新型农村金融机构积极参与土地经营权抵押贷款。最后，要明确土地经营权抵押的监管主体，落实监管责任，以及明确对抵押评估、处置及增信方式、不良贷款抵押物处置等方面的具体规定[19]。
其三，建立土地承包权与经营权分离的利益协调机制。基于理性经济人的一般假设，当土地承包权与经营权分离后，不同权利主体之间必定存在利益不一致甚至引发冲突的可能，这就要求建立起土地承包权与经营权分离后的利益协调机制。一是要不断厘清发包权人、承包权人和经营权人三者之间的角色定位及其互动关系，合理界定其各自责任、权利与利益，防止出现“经营权一权独大、符号化所有权、虚化承包权”格局。二是在处理承包权和经营权分属不同主体时，要专门针对承包地被征收、收回、灭失等不同情境下的利益冲突问题[3]，预设一定的防范性解决措施。三是要重视解决中央农业经费补贴在承包权人和经营权人之间的归属问题，应在完善农业补贴政策的同时将农业补贴同粮食生产挂钩，避免出现“种地种粮的人拿不到钱，不种地种粮的人反而拿到钱”的现象。
其四，构建土地承包权与经营权分离的风险防范机制。土地承包权与经营权分离不可避免地蕴藏着一定风险，对此必须构建一套有效的风险治理机制加以有效防范和应对。具体来说，针对非农主体参与农地经营可能造成的“非农化”和“非粮化”风险，要完善农地流转监管机制，强化农地流转用途监管力度，严厉禁止改变农地用途行为，切实保护农村耕地资源。针对工商资本可能造成的兼并农地与挤压农民利益空间的风险，要坚持尊重农民流转意愿，合理确定土地规模经营的适宜标准，限制经营权流转的期限，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营等现象的出现。针对土地经营权抵押可能造成的抵押融资风险，要通过建立农地抵押的强制保险制度、整合全国各地农地抵押的风险基金、建立农地金融的信贷援助制度等办法[20]，强化建设农地抵押贷款的风险化解、风险补偿、风险分担和风险保障机制。
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