私立学校的管理模式(6篇)
私立学校的管理模式篇1
关键词：英国高等教育；高等教育管理；高等教育政策制定
中图分类号：G640文献标识码：A文章编号：1672－4038(2011)10－0084－07
在经历了精英化到大众化、大学为主到大学与学院并举、传统学位教育为主到现代职业技术教育与传统学位教育并举、市场导向为主到政府干预发挥重要作用等阶段的发展之后，近些年来英国高等教育的发展又呈现出新的特点。引起世界关注。一是政府干预高等教育的力度进一步加大，二是私立院校提供本科学位教育的作用进一步加大，三是营利型私立院校成为新的增长点。本文拟对这三个新特点逐一展开讨论。
一、政府干预高等教育的力度进一步加大
首先需要指出，近年来英国政府干预高等教育的力度进一步加大有两个值得注意的背景。一是新政府――两党联合政府的组建。这一新特点的出现应该与新政府关于高等教育发展的政策思路调整有关。新政府由保守党和自由组成联合执政班子。之前执政多年的工党在2010年的竞选中失败，成为在野党。工党政府制定并执行多年的高等教育政策，在新政府这里开始重新审视、调整。审视、调整的结果之一，就是从政府、学校、社会三者关系角度，从公共产品理论角度，进一步认识和明确了市场失灵现象与政府干预高等教育的必要性，加大了干预的力度。正如新政府负责高等教育管理的商务、创新与技能部发表于2011年6月的一份政策分析报告所概括的：“高等教育领域存在着两种市场失灵现象：信贷市场的信息不完全和高等教育正外部性的溢出效应不佳，它们会导致无效的投入与产出。此外还有平等、公平方面的问题。以上这些因素会促使政府介入、干预高等教育。”
二是国际金融危机与政府财政困难。新政府应对金融危机与财政困难的对策之一是调整高等教育资助政策，采取了削减高等教育经费(削减比例占110亿英镑经费总额的40％)，提高学费标准(6000-9000英镑／学年)，限制非欧盟国家技术移民人数(2011年的签证限额为4.3万人，比上年减少13％)从而限制国际留学生的非学位课程招生人数等三项举措。这三项引起国内诸多争议，甚至引发大学生多次上街抗议的举措提出的大背景，就是2008年以来的国际金融危机与英国政府财政困难。英国公共财政与世界各国一样，实行预算平衡原则。出现财政困难，赤字扩大的情况，就要根据平衡预算的原则，削减各项财政经费、公共开支，以减少赤字，平衡预算。高等教育的经费削减也在其中。
英国政府干预高等教育的力度不断加大有一个过程。传统阶段(20世纪60年代以前)的主要做法是实行大学自治的原则。政府对于高等教育只管拨款资助，其他诸如学科、专业、课程设置，学位标准、学位授予，聘任教师，招生、考试等教学、学术方面的事务，一概赋予自，交给大学和学院等高等教育机构自己管理。现代(20世纪60－90年代)和当代(20世纪90年代至今)两个阶段的主要做法总体上看基本相同。即与传统阶段相比，政府与高等教育的关系发生了从不干预到干预的新变化。具体说就是20世纪60年代至今，政府在坚持大学自治原则的同时，开始从学校管理事务和部分学术事务两方面介入干预高等教育，而且介入干预的力度不断加大。一方面，继续赋予大学和学院等高等教育机构处理学术事务的自，另一方面，积极利用立法管理、政策管理、委托、成立专门机构管理等政府手段，从院校资格认证、招生、收费、拨款经费使用、学位授予权的给予和院校质量评估等方面，逐渐加强了对各级各类高等教育的监督管理。
主要表现在三个方面：一是干预招生。政府的高等教育政策开始涉及并影响招生标准，尤其是在扩展非传统意义的学生接受高等教育方面。二是干预学费。从实行免费教育到实行收费教育，逐渐形成付费高等教育政策，将学费标准制定纳入严格的政府指导之下。三是干预课程证书管理和学位授予权。
新政府干预招生的力度加大，主要体现为两件事：一是干预招生录取。新政府在2011年6月发表的高等教育白皮书建议，今后大学可以采取自由竞争的形式招收在国家A级水平考试中获得优异成绩的高中学生。A级水平考试(A－Level)考试是很多大学的招生录取依据。英国公立大学和学院在国内招收的学生总数是有限制的。根据新建议，各大学和学院总的招生限额仍然保留，但是从6.5万名A级水平考试成绩优秀者中招收的学生，将不计入该高校的招生总数内，政府对这些学生的资助，也将跟随学生转入就读的院校。新政府此项建议的用意何在?有学者认为，允许各院校不受招生名额限制，自由竞争高分考生，得实惠最大的将是私立院校。因此，此举的用意在于将私立院校和公立院校置于平等的地位。
二是干预招生名额分配。新政府在白皮书里建议，根据每所高校按比例分配招生名额的原则，2012／2013学年，将从分配给大学的招生名额中拿出“20000个左右弹性分配的名额”，在“学费与质量性价比较高、而且平均学费等于或低于7500英镑的高校”中分配。提出这一建议的目的与前一条建议一样，也是支持私立院校和继续教育院校的发展。正如白皮书所指出的，此举将使公共经费的受益者“从公立院校转移到私立院校和继续教育院校(职业技术院校、新兴科技院校和其他非传统院校等)那里去。这些院校将通过这种名额数量的分配得到发展。”
关于干预学费，20世纪90年代是一个分界线。在此以前，英国的大学对国内和欧盟国家的学生一律实行免费教育，对其他国家的国际留学生实行收费教育，学费标准由各大学自定。1997年，英国政府受财政赤字扩大影响，决定由政府与家长共同负担高等教育经费，开始要求大学收取学费，成为欧洲第一个收费上大学的国家。1998年工党政府出台的《高等教育法案》，更是以法律的形式对收费标准做出了规定，要求各高等院校从1998－199年开始，一律收取1100英磅不等的学费。此后尽管学生的抗议不断，学费标准仍逐年增加。2003年工党政府将学费标准提高到每学年3000英镑。2011年，新政府又将2012／2013学年的学费标准上限提高到6000－9000英镑，并从招生指标和学费标准的控制两个方面，进一步加大了干预的力度。就招生指标控制而言，就是前面提到的2011年新出台的政府控制和分配招生名额的新做法。就学费标准控制而言，就是2011年出台的新政策在提高学费标准的同时规定：凡是
拟将学费提高到6000英镑以上的院校，必须向政府的公平录取工作办公室(TheOfficeforFairAccess，OFFA，2004年成立)提交学费调整方案，说明理由。调整方案经审核，证明有能力吸引贫困生之后，才能执行。据该办公室一位官员介绍，审核工作是很严格的。至2011年6月，有141所院校提交申请，就有52所因理由不充分而未被批准。
关于干预课程证书管理和学位授予权，可以从继续教育课程证书管理和高等教育学位授予权管理两方面来看。
一是干预继续教育的课程证书管理。1992年英国政府规定，继续教育院校承担本科学位以下的职业技术教育和大学预科教育。根据规定，英格兰和威尔士的多数继续教育类院校提供低于本科学位课程的资格证书教育，例如A-Levd(普通中等教育高级水平考试)资格证书教育，国家职业资格证书(NVQ)教育、国家通用职业资格证书教育，等等。还有一些这类院校提供大学预科证书即高等教育课程教育，例如IB证书(国际认可大学预科课程证书)教育等。苏格兰的继续教育资格证书一般由苏格兰资格证书审批局颁发。具体的继续教育课程，则由苏格兰的13所大学和10所继续教育学院提供。课程范围涉及科学、工程技术、计算机、健康卫生、到艺术、设计、音乐、戏剧、师范教育，以及传统的学术教育等。北爱尔兰的继续教育课程和证书管理由北爱尔兰培训与技能局负责，以各种工作技能培训项目的名义来运作。2010年以来，新政府又采取一系列新举措，进一步加强了对继续教育的课程证书管理。其中比较重要的一条，就是从提高“继续教育与高等教育学院”的准入条件人手，对继续教育院校的大学预科课程证书管理做出了新规定：就读预科课程的全日制学生比例至少达到10％以上，注册生总数中全日制预科课程学生至少在500人以上，才能取得“继续教育与高等教育学院”资格。
关于高等教育学位授予权管理。英国提供高等教育的院校有本国的和国外大学和教育机构在英国举办的分校(60－100所，2009／2010学年)两种类型，总数一直在变动中，本文涉及的主要是本国的高等院校。2011年英国共有90所大学级别的院校(88所公立，2所私立)，105所学院级别的院校(42所公立、63所私立)。其中所有大学和学院级别的公立院校都有学位授予权，4所学院级别的私立院校有学位授予权，还有更多的私立院校在争取获得学位授予权和大学资格。
政府的学位授予权管理，主要体现在批准学位授予权、大学资格和对大学提供的学位课程和证书的质量监管上。学位授予权和大学资格的批准过去和现在都要经过立法的程序。1992年的《继续教育与高等教育法》规定，大学资格分为“大学(University)”和“大学学院(UniversityCoHege)”两个层次。注册生4000人以上、有学位授予权的学院可以申请“大学”资格；规模小一些、有学位授予权的学院可以申请“大学学院”资格。学位授予权和大学资格的批准由代表王权的英国最高行政机关枢密院委员会(PrivyCouncil)负责。批准程序是院校向枢密院委员会提出申请，枢密院委员会请高等教育质量保障局(QAAHE)评估，高等教育质量保障局的“学位授予权建议委员会”(AdvisoryCommitteeonDegreeAwardingPowers，QAA)组织专门工作小组对申请者进行条件评估，提出评估意见，提交枢密院委员会审核批准。
学位课程和证书质量的监管，1997年以前由高等教育基金会和高等教育质量委员会共同负责。高等教育基金会通过拨款来管理大学的学位课程和证书的质量。具体办法是定期对某一专业的课程教学质量予以评估，提出鉴定意见，发表评估报告。高等教育质量委员会直接对各院校提供的课程教学与证书质量进行评估审查，发表评估审查报告。1997年英国政府以高等教育质量委员会为基础，成立高等教育质量保障局，成为负责课程教学和证书发放质量管理的专门机构。
二、私立院校提供学位教育的作用进一步加大
英国私立院校除了白金汉大学以外，主要提供应用型职业技术教育，相当于我国的高等专科职业技术教育。白金汉大学成立于1976年，至2010年为止一直是英国唯一的一所私立大学，主要依靠非政府资源支持办学经费，提供商务、信息工程和法律等学科的学位教育。2010年7月，英国政府授予BPP学院职业教育公司以“大学学院”的资格，结束了英国30多年只有一所大学级别的私立院校的局面。据统计，2009／2010学年英国共有私立大学和学院65所。其中有学位授予权的大学和大学学院2所，学院4所；以各种合作形式提供证书课程和学位课程的院校60所。这些私立院校多数都可以得到数量不等的政府公共经费支持，主要是课程教学基金方面的支持，但是维持学院运转的主要经费都来自非政府资源，以母体大学、公司的支持以及学费、捐助的支持等为主。
私立院校提供学位教育的作用进一步加大，主要体现在两个方面：一是规模扩张，二是开始更多地进入本科学位教育领域。
规模扩张主要体现为两点，一是总体上看私立院校招收的学生和提供的课程在英国高等教育中所占的比例不断加大。例如据统计，2010年65所私立院校注册生人数为5.6万人(56028人)，130所公立院校注册生人数约为240万人，私立院校与公立院校注册生人数的比例为2.3：100，到2012／2013学年，由于新政府的扶持政策，例如前面提到的20000加65000个有利于私立院校的招生名额分配调整，等等，这个比例将会进一步提高。
二是个别地看每所私立院校的规模不断扩张。例如白金汉大学，刚创办时只有学生67人，其中还有11人为非全日制学生，所以曾在很长时间里只能称为大学学院，直到1983年规模有所发展，才得到皇家特许状，升格为大学。又例如创办于1962年的伦敦的法律学院(TheCoBegeofLaw)，20世纪90年代中期注册生人数为4500人，到2009／2010学年已经发展到7000多人(7131)。又如伦敦的IFS金融学院(TheifsSchoolofFinance)，最初为应用技术培训机构，1987年取得以现行名称办学的特许状，1996年取得金融服务科学学士学位授予权(BachelorofScienceinFinancidServices)。2001年统计，累计1800人获得科学学士学位。到2009／2010学年，注册生已经发展到近18000人(17917)，规模居65所私立院校之首。2010年经枢密院委员会批准，又获得教学学位的授予权(TaughtDegree－AwardingPower，TDAP)。
关于开始更多地进入本科学位教育领域，
可以以伦敦法律学院等五所规模居于前列的私立院校为例加以讨论。虽然与学术型、研究型，公立院校相比，私立院校的优势是继续教育、应用型职业技术教育服务，多年来也在这方面有很大的发展，很多私立院校的声誉，都是建立在提供各种更能满足社会需要、更受就业者欢迎的职业技术证书课程基础之上的。但是。对于大多数私立院校来说，应用型职业技术教育的发展都不是终点，而是起点。有了一定的发展和条件准备、经验积累之后，多数私立院校都会不失时机地提出新的发展目标，进入更高层次的学位教育领域。例如伦敦的BPP职业技术教育大学学院，就是在20世纪90年代以来有了较大发展之后，不失时机地进入学位教育领域，经过多次申请，于2007年取得英国枢密院委员会批准的学位授予权，开始提供本科学位教育的。2010年统计，该校注册生选修继续教育证书与选修本科及以上学位课程的比例为0：4921，即已经停止提供继续教育课程。其他几所规模居前的私立院校与BPP一样，也不失时机地走上了发展学位教育的道路。例如伦敦的法律学院，2006年获得学位授予权，开始发展学位教育。到2010年，攻读继续教育证书课程的学生与攻读学位教育课程学生的比例为O：7131，也已经停止提供继续教育课程。又例如罗杰特学院，2010年继续教育证书课程学生与学位教育课程学生之比为237：4035，本科及以上学位教育也有比较大的发展。五所院校中，只有伦敦IFS金融学院攻读继续教育证书课程学生的比例还比较大，为16576：1341。
英国政府对私立院校的增长持欢迎和支持态度。正如2010年英国商务、创新与技能部大学部部长威利茨(DavidWilletts)在接受美国高等教育年刊的一次采访时所明确表示的：政府欢迎私立院校在提供高等教育中发挥更大的作用。“如果有一些能够满足质量标准的院校，能够通过所有严格的学位授予权审查的要求，我想他们就很有理由”成为正式的高等教育机构。㈣
另外，前面提到的统计报告显示，实际上今天英国同时提供高等教育和继续教育课程的65所私立院校，近些年来都在积极发展本科及以上学位教育，在这65所院校中，继续教育课程在总课程中所占的比例已经越来越小了。例如，从统计数字看，2009／2010学年共有注册生56028人在65所私立院校就读，其中选修继续教育课程的学生与选修本科及以上学位课程的学生比例为18280：37738，本科及以上学位教育已经超过了继续教育(见下表)。
三、营利型私立院校成为新的增长点
营利型私立院校在美国已经有了较大的发展，在英国却是新生事物，只是近些年才有所发展。但是有一个特点，就是发展速度快，市场竞争力强。例如，根据前引英国高等教育统计局的调查报告，如果从数量上看，英国现有的65所私立院校大多数都是非营利机构。属于营利型私立院校的，只有伦敦的BPP职业技术教育大学学院以及美国卡普兰教育公司的伦敦分校(KaplanEducationDivisionoftheWashingtonPost)等少数几所院校。但是如果比较在学生市场中所占的份额(见表二)，两类营利型私立院校注册生人数合计为21266人，特许非营利私立院校注册生人数为34201人，由此可以看出，为数很少的营利型私立院校，却占有了38％的学生份额，发展速度很快，市场竞争力很强。
营利型私立院校成为新的增长点主要体现在以下两个方面：一是将引起高等教育功能定位和运作方式的新思考和新设计，给公立和私立非营利院校的发展带来压力；二是将引起高等教育管理政策的调整变化，给政府在招生指标分配、学费标准制定、公共经费使用等问题上如何对待和处理公立院校、私立院校以及营利型私立院校三者之间的关系带来挑战。而两点归结为一点，就是营利型私立院校的发展，将更新人们关于高等教育的理念，催生政府高等教育管理的新思路、新政策、新举措，从而促成英国高等教育新的发展。本文所谓营利型私立院校成为新的增长点，指的就是这种更新理念、催生新政策、促进新发展的意义而言的。
关于第一点，可以举伦敦的BPP大学学院的发展为例加以讨论。BPP大学学院可以说从取得英国政府授予的“大学学院”资格那一刻起，就以崭新的面貌：包括不同的办学宗旨、功能定位、管理方式和运作方式等，对传统意义的大学和学院的功能定位和运作方式提出了挑战。
首先是办学宗旨、功能定位的挑战。BPP大学学院虽然已经成为正式的高等教育机构，但其办学宗旨、功能定位与其母体公司拥有营利性大学凤凰大学的阿波罗集团一样是很明确的，即：办学的目标是营利，致力于通过提供高质量的教育产品与服务来营利。一所经政府批准授予“大学”资格和学位授予权的高等院校，可以定位为以营利为目标，这就对传统意义的大学或学院为公益事业、非营利机构的观念提出了挑战。
其次是管理和运作方式的挑战。由于主要办学经费来自非政府资源，伦敦的BPP大学学院的管理方式是公司式的，运作方式是市场导向的，在学生市场、资源配置市场和满足不同的多样化的社会经济需求上很有吸引力和竞争力，可以不受政府控制地、根据市场需要灵活地处理诸如招生条件、学费标准、学制、学科选择、课程设置、教学设计、教材设计、教师聘用等问题，这就给相比较而言主要办学经费来自公共经费、因而受到政府诸多控制的公立大学和学院的管理和运作带来了挑战。例如学费标准，如前所述，新政府已经出台了2012／2013学年提高学费限额到6000－9000英镑的新政策，多数公立大学和学院都会因为学费高低与学校声誉、水平的敏感关系而考虑执行最高限额。BPP大学学院就可以没有这些顾虑，而能够只根据实际需要，制定和执行合适的较低的学费标准，从而增强在学生市场的竞争力。又例如学制选择，BPP大学学院归伦敦的母体公司BPP职业教育公司领导，可以自己决定学制的选择。例如，既可以遵循惯例，开设三年制的本科学位课程，又可以进行学制创新，开设两年制的本科学位课程，这在公立院校是做不到的。又例如课程教学，BPP大学学院可以采取与其母体公司美国的阿波罗集团凤凰大学同样的以学生为中心、更受学生欢迎的课堂教学手段，为本校学生授课。比如说，可以提供小班教学。使用最先进的教学工具例如网络互动白板技术和在线指导服务等，这些也是很多公立院校做不到的。又例如教师聘用，与大多数私立院校采取合同制的办法签约聘用教师不同，BPP大学学院90％的教职员工都是终身聘用的，这个比例在大多数公立院校中甚至也是达不到的。
如何应对以上这两种挑战，将影响未来英国高等教育的发展方向和功能定位，决定未来英国公立和私立院校提供高等教育的方式和政府管理高等教育的方式。
关于第二点，营利型私立院校的发展将引
起高等教育管理政策的调整变化，最为重要的问题是政府持什么态度、制定什么政策来管理营利型私立院校。可以举英国大学联合会2010年3月提交的一份研究报告《私立和营利院校在英国的发展》和英国新政府2011年白皮书《高等教育：以学生为中心的体系》提出的政策建议为例加以讨论。
英国大学联合会的研究报告，以对71家公立院校和阿波罗、劳瑞德等两家大型营利型国际教育集团的访谈和调研为基础，对私立和营利院校的管理问题提出了22条政策建议。新政府的2011年白皮书部分吸收了大学联合会研究报告提出的政策建议，在此基础上，对私立和营利院校的发展和管理提出了政策建议。
英国学术界和政府部门在如何对待营利型私立院校的问题上看法是有所不同的。达成共识的看法有三点：一是营利型私立院校的发展，对于公立院校和非营利私立院校的发展来说既是压力和威胁，也是机遇和挑战。二是总体上看，营利型私立院校的发展是好事，有利于高等教育类产品的多样化，促进各类高等院校之间的竞争，给学生以更多的选择，从而整体上推动高等教育的发展，满足社会经济对高等教育的多样化需求。三是需要从整个公立私立高等教育体系的角度统一考虑管理和政策问题，研究制定相关法规和政策，加强对营利型私立院校的监管。建立在这三点共识基础上的政策建议，可以归纳为以下两个方面：
一是采取措施，扶持发展。反映在新政府2011年白皮书里，就是前已提及的20000个招生名额分配和65000个A级水平考试高分考生招生不受招生名额限制等两条政策建议。此外还有第三条政策建议：发放学生贷款应该无论公立私立、营利非营利院校一视同仁。这意味着，白皮书提出的从2012／2013学年起，把私立院校学生的申请公共经费支持的学生贷款额度从3000英镑提高到6000英镑的政策建议，也将适合选择在营利型私立院校就读的学生。正如英国商务、创新与技能部大学部部长威利茨所指出的，“政府应该提供贷款给学生，而无论学生所在院校的性质如何(营利的、非营利的，还是公立的)。当然这种贷款的提供要依法，还要监管，以保证学生能够得到高质量的教学。”
二是建章立制，加强管理。研究报告指出，面对私立和营利院校的迅速发展，通过立法整顿混乱而不完善的监管制度，建立统一、有效的监管机制，为私立和营利院校提供一个管理上“公平竞争的环境”是当务之急。白皮书则提出了三条具体的政策建议：
一是明确私立营利院校拥有向政府申请学位授予权的权利。白皮书指出：“任何提供高等教育的院校，不论接收公共经费支持与否，都有申请学位授予权的权利。”白皮书还指出：“不论在英国什么地方，英格兰、威尔士、苏格兰还是北爱尔兰，公共经费支持的高等院校在学位授予权的给予上是没有名额限制的。”㈣
二是规范和加强对私立和营利院校学位授予权的监管。白皮书第四章指出：现行管理制度规定，私立院校学位授予权的给予是与6年评估期的时间限制相联系的。期满要组织质量评估，做出继续给予或取消其学位授予权的决定。此规定目前还需要执行，但是可以做一些简便评估程序、确保评估质量的改进调整，以规范执行办法。研究报告则指出，有关6年评估期的政府监管环境需要改善，目前存在着信息不完全等问题。研究报告因此建议，政府有必要建立一个各部门协调的、信息全面、共享的审批私立院校学位授予权并保证其质量的监管环境。
私立学校的管理模式篇2
探讨。
【关键词】PPP模式;高校负债;社会办学
一、我国高校负债经营的现状
随着我国高等教育由精英化向大众化的转变,教育规模不断扩大,办学条件与教育发展的矛盾也日益突出,资金匮乏成为制约高校跨越式发展的关键因素。在政府拨款增长不多的情况下,各高校负债办学已经成为一种普遍采用的方式。国家发改委社会发展司2007年8月14日在《上半年社会事业发展和下半年政策建议》中指出:据人民银行统计,截至2005年底,高校贷款余额达2001亿元,个别高校由于债务问题已影响到学校正常运行。这是官方第一次公布全国高校负债的整体数据。北京大学教育学院教育经济所完成的《高校负债问题的专题研究》报告显示,截至2005年底,央属的76所高校贷款总额已高达336亿元,校均贷款额4.4亿元,平均年度增幅达到76%,而这76所高校的总收入是656.66亿元,校均收入达到8.64亿元,也就是说现有的贷款规模已经相当于这部分高校收入的51.1%。我国高校负债运营目前呈现涉及面广、金额大、还款渠道单一、用于改善办学条件的投资回收期长、变现能力差等特点。2008年前后,高校逐渐迎来了还款的高峰期,在预算资金本来就紧缺的情况下,其在资金运用上更显得捉襟见肘,由举债经营带来的财务风险日趋显现。2009年教育部首次将“化解高校债务风险”列入年度的工作要点,探索如何化解高校负债已成为我国高等教育持续、健康发展的迫切需要。
二、基于PPP的高校负债化解模式
(一)PPP的国外发展现状及PPP的基本模式
1.PPP的国外发展现状
PPP(Public-PrivatePartnership),可以理解成为由政府公共部门和私营企业所建立的一种新型的伙伴关系。以这种伙伴关系为基础开发的公共服务项目,既可以使政府公共部门在一定程度上减轻负担和风险,提高公共服务的质量,同时也可以在制度和体制上保证私营企业的盈利。这种新型的合作模式,目前在欧美等发达国家已经被广泛接受,在发展中国家也日益被重视和应用。
(1)英国的发展现状。英国作为PPP的发源地和其发展历史有着必然的联系。第二次世界大战后,执政的劳动党把走国有化道路作为解决经济衰退的出路,带领英国走上了以“大政府”为目标的社会民主主义路线,截止到上世纪70年代,英国已经有10%的企业成为国营企业。1979年保守党执政后,转变了执政方针,打着“小政府”的旗帜开始了国有企业民营化的历程。在民营化的过程中,私营企业多年积累的经营理论和实践经验被政府广泛采用并发展,大大提高了政府的行政效率,就政府职能转变方面来说改革的成效是显著的。但是,国民所期待的公共服务质量的改善问题却没有进展。围绕这一问题的解决,私营企业和居民在公共服务领域的参与意识逐渐被政府所重视,改变了公共服务单纯由政府负责的状况,进而形成了政府与私营企业间的新型伙伴关系。这就是PPP模式产生的雏形。
目前,基于PPP模式的投资项目已经贯穿政府活动的各个领域。在道路、桥梁、轻轨建设的交通领域,新建或修缮学校、建设大学生宿舍等教育领域,新建医院和医疗卫生设施等医疗卫生领域,以及要塞、营房、军事培训院校等方面的国防工程项目都取得了长足的发展。
(2)美国的发展现状。美国是最早将PPP模式应用在旧城改造和城市基础设施建设领域的国家。这是由于上世纪70年代到90年代美国政府的开支特别是军事开支大幅攀升,造成了财政赤字逐年增加。到90年代初期政府开始面临严重的财政困难,大量城市基建项目由于经费紧张而不能动工。与此同时,联邦政府投资完成的44000英里的高速道路网络已基本完成,围绕道路的运营管理和以道路为资金来源进行的都市再生问题的研究,1991年美国国会通过了“综合地面运输效率方案”(ISTEA)。
ISTEA的实行,使美国各州有了更多的自,可以将联邦资金与州和私人资金混合用于项目实施。可以说,该法案的制定对于PPP模式在美国的应用具有划时代的意义。据不完全统计,截至2004年,全美国大约有超过750亿美元的开发项目借助该法案得以实施。
(3)日本的发展现状。PPP模式在日本应用的最早起源是以上世纪80年代建立的第三部门为标志。第三部门是相对于政府计划经济部门(第一部门)和民营市场经济部门(第二部门)而言的官民共同体,是既追求公共利益,又追求经济利益的社会团体或经济组织。但由于政府并没有把来源于民间的一些积极的想法付诸实施,加上政府和私营企业的责任划分不够明确,造成很多由第三部门开发的公共设施项目陷入亏损的困境。1999年PFI(鼓励私人投资行动)法案的制定带来了PPP模式在日本发展的生机。该法案吸取了第三部门失败的教训,加强了项目事前的风险评价,在政府和私营企业建立的伙伴关系中明确责任划分,大大减少了开发项目失败的风险性。2002年日本经济产业省召开的PPP研究会的中间报告“日本PPP的实施”中指出,应用PPP模式在公共服务领域引进市场竞争,大大提高了公共服务的效率性,创造出了对民间开放的新型的雇佣和服务性产业。
2.PPP的基本模式
PPP运作的基本模式如图1。
如图1所示,对于策划实施PPP模式的项目,政府应该成立专门机构负责项目方案的选定,参与制定项目实施过程中税收优惠制度的制定,并和企业一起完成整个项目的运营管理。既要保证项目实施过程中风险共担,减少企业的投资风险,又要监督项目基础设施的服务质量,达到公共服务的目的。企业通过参与开发项目的政策制定,以签订合同的方式保证投资的收益。
(二)PPP应用于化解高校负债模式的可行性
高等教育不属于义务教育,政府并不负有义务办高校的责任。在目前状况下,中国的教育还比较落后,义务教育尚且没有得到充分的保障,中国完全应该而且可以把高等教育的主要任务部分转交给社会。其实,在欧美发达国家,高等学校大多是私立的或半私立的,包括哈佛、耶鲁等世界著名大学均属此列。2004年日本也实施了国立大学独立行政法人化改革:各国立大学由文部科学省的直属机构变为独立法人,不再依赖国家拨款,通过学费、经营收入等维持正常运转,大学财务管理也采取企业会计制度。总理在2009年初的国家科技领导小组会议上的讲话中也明确表示:非常赞同教育资金的多样化来源,在全社会崇文重教要利用全社会的资源,可以把这项工作列入规划。总理同时也指出,企业家身上要流淌着道德的血液,他的收益回报社会最好是投资教育。可见,我国高校管理中存在的一些问题,尤其是高负债带来的财务风险完全可以通过转换高校的管理方式,借助社会资金参与高校运营,通过建立政府、学校和私营企业的合作关系来加以解决。
据《中国民营经济发展报告(2005―2006)》显示,自2000年以来,民营经济税收增速已经明显快于全国税收平均增长速度。从税收总量看,目前民营经济税收比重已经超过国有经济。其中2005年,民营经济在GDP中的比重已经由2000年的55%增长到65%左右。这说明我国的民营企业在自身蓬勃发展的同时一方面具有了参与社会办学的经济实力,另一方面也具备了参与高校法人治理机构改革的管理素质。
从企业的角度来说,通过投资高等教育,可以争取政府的政策支持和税收优惠,同时借助高校科研能力进行企业新产品的研发,利用学校的教学设备进行人力资源的培训,并通过参与教学培养计划的制定针对性地培养企业的实用人才,从而缩减企业相应的支出。企业投资教育的义举也将为企业迎来较高的社会声誉,产生较好的广告效应,每年占销售收入15%左右的广告费用也可以适当减少。所以,企业投资教育不仅仅是回报社会,由此带来的经济效益也是值得考虑的。
从高校的角度说,接受企业投资,建立新型的高校运作模式,不仅可以走出高负债运营的困境,同时也可以加速科研成果的转化进程,并为学生培养提供了良好的实习基地,针对企业的人才培养也可以一定程度地解决大学生的就业问题。
政府在利用PPP模式化解高校负债的过程中,既可以缓解
办学资金的压力,使资金更多地流向关系国家科技发展的重点大学,也可以盘活现有的高校投资,以政策制定和参股等多种形式参与普通高校的运营,从而实现政府办学和社会办学相融合的高校管理模式。
(三)基于PPP的高校负债化解模式
借鉴PPP模式在公共服务领域的成功事例,结合我国高校负债的现状,本文提出了政府和私营企业合作办学的三种类型,如图2所示。
一是对负债严重,资金缺口较大的高校实施针对整个学校运营管理的PPP模式。
二是对资金缺口暂时不大,但有财务状况恶化趋势的学校实施部分二级学院PPP运作管理。
三是对改善办学条件的固定资产投资项目实施PPP运作。
基于PPP的高校负债化解模式不同于一般意义上的校企合作。校企合作教育是一种以市场和社会需求为导向的运行机制,是学校和企业双方共同参与人才培养过程的教学模式。高校与企业开展多种多样的产学研合作对双方都是十分必要和有益的。它不仅是双方优势资源的互补,而且在一些重要的技术领域有了稳定的研究队伍,有了更多创新知识的来源,提升了自主创新的能力,同时也为国民经济发展做出了重大贡献。但我国目前的校企合作模式在运营管理中由于缺乏国家宏观政策的支持,没有政府出面建立的校企合作协调机构,没有相应的财政政策和税收优惠的保证,无法保护企业的经济利益,调动企业办学的积极主动性。另一方面,学校运作机制和企业运作机制、校园文化与企业文化存在较大差异,如何实现企业运行与办学诸要素之间有机结合、相互作用,构成一个具有特定功能的整体,最优化地实现办学目标和预期效果一直是制约我国校企合作健康发展的瓶颈。而基于PPP的高校负债化解模式将作为一种全方位的新型校企合作模式,对有意向实施PPP模式的高校,政府出面设立专门机构负责整个项目的组织、管理、协调PPP有关事宜,为这种合作模式提供财政政策、税收优惠和物价管理等方面的保证,并监督学校的运营管理,使之能够正常健康地发展,不偏离我国高等教育的宗旨。
三、我国推行PPP模式化解高校负债应注意的问题
(一)加快培养相关人才及培育相关专业机构
PPP模式的实施是一个理论和实践相结合的过程,在此领域虽然已经有了一定的探索,但是由于时间短暂,还缺乏相关专业人才及专门机构。为此,通过国际合作等方式吸取国外长期实践的宝贵经验,对我国专门人才培养和专业机构培育将有重要的意义。
(二)要加强对高校的宏观调控和分类指导
根据高校负债情况对需要利用PPP模式进行管理方式改革的学校出台相关政策,并按照一定原则确定重点和优先顺序。高等教育投资回收期长,而且与居民的生活密切相关,所以在调动私营企业参与的过程中,优先选择一些现实情况下比较容易操作的地方高校,而对企业的选择上不但要考虑经济实力,保证教育投资的持续稳定,而且考虑学校的学科特点和科研优势与企业战略发展的融合,营造科技创新和人才培养的良好氛围,实现企业和学校互利的局面。
(三)应当成立专门机构协调政府、学校和企业三者的利益关系
在办学领域开展PPP模式不仅仅需要协调政府、学校和企业的关系,在项目资金筹集,税收优惠政策和服务收费标准的制定等方面还要涉及到财政,税务,物价管理以及固定资产投资管理等政府各部门,专门机构的设立能够站在公立的角度更好地协调PPP模式实施过程中更多方面的关系,保证实施PPP模式的高校运营顺利进行。
(四)政府要重视对实施PPP运作的高校的监管
在高等教育领域吸收企业投资,势必在一定程度上提高公民接受高等教育的成本,对学校合理收费的监管是保证PPP模式顺利实施的重要内容。同时培养创新人才,提高教学质量也是政府的重要责任。政府在激励企业支持教育的同时,多角度、全方位地引进社会监督机制,保证高校赢利的发挥限制在为公益目的而服务的原则之下,为我国高等教育的普及化做出应有的贡献。
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私立学校的管理模式篇3
摘要：20世纪90年代初期，俄罗斯消亡了70余年的私立高等教育复苏。私立高等教育的复苏促使俄罗斯高等教育完成了从全面的国家垄断向市场机制转轨的过程，推动了一个开放、民主、多元化的高等教育系统的形成，为解决教育问题和稳定社会秩序做出了贡献。今天，私立高等教育发展成为了高等教育系统的组成部分，但事实上仅发挥着补充国立高等教育的功能。诸多因素影响着私立高等教育的发展，其中，统一的教育政策推动了私立高等教育的发展，也导致了它失去了个性化发展的权利。此外，俄罗斯传统的社会意识对凡是私有制事物的异常反应使得私立高等教育的法律地位得不到落实，合法权益受到损害。
关键词：私立高等教育；教育政策；规模与结构；评价
中图分类号：G6493/7∶5121文献标识码：A文章编号：1671-1610（2011）05-0033-05
俄罗斯私立高等教育起源于19世纪初期，晚于国立高等教育，在1917年十月社会主义革命胜利后被新兴的无产阶级政权彻底取缔，长达70余年，直至20世纪90年代初期，当俄罗斯再一次发生社会转型时才得以复苏。如今，它即将迎来复苏与发展的20周年。在此之际，本文从私立高等教育的政策、规模与结构、不同利益主体对它的评价回顾私立高等教育的发展，并作出评价。
一、私立高等教育的发展状况
20年来，俄罗斯私立高等教育的发展明显地分为两个阶段。
（一）1992年下半年－1999年底：规模扩张阶段
1.教育政策
“俄罗斯不是缺少教育政策的国家”，[1]但迄今为止没有专门的《私立（高等）教育法》，私立高等教育与国立高等教育共同遵守着联邦《教育法》和联邦《大学及大学后职业教育法》。此外，《俄罗斯联邦教育发展纲要》、《俄罗斯联邦教育民族学说》等教育文件以及联邦《税收法典》、联邦《土地法》、联邦《预算法典》等非教育领域的联邦法也直接约束着私立高等教育。
联邦《教育法》是俄罗斯政府在新的历史时期制定的第一部联邦级法律，颁布于1992年，该年被定为私立高等教育的纪元年。它首次提出了“私立教育”这一概念，确立了其法律地位，并制定条款鼓励、扶植私立教育的发展，比如第41条第10款规定“国立和市立高校与自然人、非国有企业、机关、组织签订为其有偿培养法律、经济、管理等人才的合同时培养，招生人数不得超过该专业招生总数的50％。”联邦《教育法》的颁布掀起了私立高等教育规模第一次大扩张。
1996年8月7日颁布的联邦《高等及大学后职业教育法》标志着私立高等学校的权限划分完毕，其中第3条第6款规定“鼓励私立高等学校创办和运营”，与1996年版联邦《教育法》（将第41条第10款中的50%降到“25%”）共同推动私立高等教育掀起了新一轮的规模扩张。
私立高等教育规模大扩张客观上要求财政投入不断递增，否则，“在不降低质量的前提下满足学生数量增加的要求，确实是一个令人生畏的挑战”。[2]到90年代下半期，受“休克疗法”灾难性后果以及1998年国内金融危机的影响，私立高等教育规模大幅度持续扩张和资金紧缩的矛盾突出，规模增加过快、办学条件不达标、专业设置重复率高、教育质量低等问题引起了政府的警觉和担忧。于是，紧缩教育政策陆续出台，比如1999年5月教育部颁布的《关于俄罗斯私立高等教育发展问题》（№1314）要求私立高等学校严格执行国家高等教育标准。
2.教育规模与结构
学校规模。到2000年初，私立高等学校数量增加了近4倍，占全国高校总数的37%，而国立大学仅增长127倍。[3]
学生规模。学生增加的速度慢于学校增加的速度。到2002年，招生规模增加了320%，其中，全日制为280%，夜校部为320%，函授部为450%。[4]
层次结构。绝大多数私立高等学校定位学士教育。90年代末期，全国17%的学士文凭是私立高等学校颁发的。[5]到2002年末，约40%私立高等学校可以颁发国家统一式样的毕业文凭；42所可以培养硕士研究生和文凭专家；12所有资格培养博士研究生。[6]
形式结构。俄罗斯高等教育形式包括综合大学、学术学院和专门学院。私立高等学校多是单科性专门学院。2002/2003学年，私立高等学校的综合大学、学术学院和专门学院的比例为15∶2∶965，而国立大学为4970∶27∶23。
科类结构。超过95%的私立高等学校培养人文社科类人才。其中，经济学、管理学、法学、财经和信贷、管理、会计、审计等最为普及，工程师所占比例不超过15%。[7]
师资结构。此阶段，私立高等学校以兼职教师为主。2000/2001学年初，编制内教师占私立高等学校教师总数的341%，比1995/1996低04%，其中，具有博士和副博士学位的占527%。
办学用地。截止2000/2001学年初，只有极少数学校完全拥有自己固定的办学用地。在莫斯科市和莫斯科州私立大学同盟会的32所会员学校中，只有3所拥有自己的完整办学用地，12所100%靠租赁，12所租赁60%-80%，3所租赁30%-45%，2所租赁15%-20%。[8]
3不同利益主体对私立高等教育的评价
顾鸿飞谢作栩：俄罗斯私立高等教育发展20年回顾及其评价
尽管苏联解体让俄罗斯彻底走上了市场经济的道路，但是几百年来的专制主义制度和“国家思想一元化”的社会意识对凡是“私有制”的事物都有一种特别的反应。私立高等教育的复苏，特别是规模的急剧扩张遭到了社会意识的排斥。
私立学校的管理模式篇4
关键词：民办高等教育；经费资助；政策建议
WadiD·Haddad和TerriDemsky认为，一项好的政策建议的提出，根据有三：一、满意度，考虑它所涉利益群体的多样性；二、实施能力，考虑国家在财政上的承受能力；三、可行性，以及它能否持续足够长的时间以便显示出相应的政策结果。［1］那么一项好的民办教育政策建议应该满足什么条件呢？首先是能满足社会中特定群体的某些需要并符合大多数人的利益，对于社会的发展能够产生持久的促进作用；二是要有明确的实施目标、范围和方案；三是要充分考虑政府的财政成本以及社会成本、政治成本；四是要充分考虑实施这种政策所需要有效配套措施。本文将以此为框架，在考察中外民办（私立）高等教育经费资助政策的历史背景及现实状况的基础上，对制定我国民办高等教育经费资助政策提出相关的建议。
一、要不要资助
（一）举步维艰：我国民办高等教育经费来源现状
从总体上看，我国的民办高等教育的经费来源渠道十分单一，主要靠收取学杂费（见表1)（略）。
上表表明，办学资金来源主要靠收取学生学费的学校有42所，靠自筹贷款的学校有45所，两项相加共占被调查对象总数的84·5％，政府资助只占到了3·9％。
1999年，华东师大伊丽博士对当年具有颁发学历文凭资格的22所民办高校及其所在的15个省、自治区、直辖市教委进行了调查，将经费来源与经费数量相结合，把民办高校分成完全依赖型和部分依赖型两种（见表2)。完全依赖型是指办学经费主要来源于学费，并且完全依赖于学费开展教学活动；部分依赖型是指办学经费中的一部分依赖于学费，其它部分则靠多种渠道筹集。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示（见表3)，现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分，占全部收入的近80％。显然，目前我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实。表2民办高校经费构成类型类，表3样本民办高等教育机构的办学经费收入［2］（略）
（二）它山之石：国外高等教育资源分配形式、公平原则及对私立高校资助政策
它山之石可以攻玉，引进模式是政策建议产生过程模式之一。在探讨我国民办教育资助政策之先，我们不妨看看国外高等教育资源分配形式、公平原则和国外私立高等教育资助政策。在高等教育方面，阿尔布雷奇和齐德曼归纳了四种高等教育资源分配形式：1·国家支配模式，即政府直接给大学，或通过大学基金会拨款；2·成本补偿模式，除了政府直接拨款外，政府到学生提供直接资助（如贷款）；3·收入多元化模式，有政府拨款、政府对学生的直接资助（包括奖学金贷款）、学杂费、科研合同收入、工商业对学校的投入等；4·资源转移模式，包括直接拨款和通过基金会拨款，以及政府通过给学生提供直接贷款和奖助学金等以学费方式付给学校。这四种资源分配形式中都包涵了政府的直接拨款（包括对私立高校的拨款）。到目前为止，较为公认的教育资源分配的公平原则有以五项：1·资源分配均等的原则。2·财政中立原则。3·调整特殊需要的原则。4·成本分担和成本补偿的原则。5·公共资源从富裕流向贫困的原则。最后一个原则是现阶段各国学者判断教育资源分配是否公平的最终标准，是教育财政公平的最高目标，也是实现教育机会均等的最根本的财政要求。［3］就国外私立高等教育资助政策而言，模式主要有：1·美国模式。在美国私立大学经费收入中，联邦政府拨款占第三位，1993－1994年度，私立大学获取联邦政府经费资助为96·11亿元，占私立大学总经费的14·5％;1994－1995年度为100·51亿元，占经费总额的14·4％。美国强调私立大学的公共服务功能，因此会对私立大学提供较多的公共资助。［4］2·英国模式。英国高等教育机构往往很难区分是公立的还是私立的，从财政上讲，大学经费的80％以上都来自于政府，但从教育行政上国家对私立学校不作干预。完全由大学来自律经营。这其中只有在财政上完全独立的伯明翰大学可视为真正的私立大学，但实际上该校也有三分之一学生接受政府的个别资助。3·日本模式。日本通过“助成三法”［5］对私立学校进行财政援助，同时，还在税制上对私立学校采取了一些优惠措施。目前，政府对私立高等教育机关的援助占其经常事业费的17％左右，地方政府对私立高中的补助占其经常事业费的30％左右。［6］此外，还有法国的补贴与改造模式、荷兰的教育折价券模式、因省而异的加拿大模式、以资源指数为本的澳大利亚模式等等。［7］总之，各国对私立学校的资助方式是多种多样的，但从资助经费的构成来看主要有：提供减免税的优惠措施、提供直接资助、提供教育教学服务、向学生提供奖学金、提供长期低息贷款优惠等等。
（三）历史之鉴：我国历史上对私学、私立教育的资助
我国的私学、私立教育的发展具有十分悠久的历史，政府在对私学、私立教育的财政资助上经历了一个从任其自生自灭到给予精神褒奖和拨款补助的过程。以我国古代私学形式发展最高、最完备的书院为例，其产生后就得到封建政府的经费资助。如南宋建康明道书院“州府累拨到田产四千九百八亩三角三十步，岁入米一千二百六十九石有奇，稻三千六百六十二斤，菽麦一百一十余石，折租钱一百一十贯七百文，又有白地房廊钱，本府每月拨下赡士支遣钱五十贯，十七界官会并芦柴四十束。”［8］民国时期，1934年，国民政府教育部专门制定了《私立专科以上学校补助费分配办法大纲》，对私立专科以上学校的补助费总额、分配办法、申请程序作了规定。1934年，私立专科以上学校从政府得到共计76万元的补助，资助的私立大学共计32所。虽然经费数量不多，但对办学者是极大的鼓励，对于改善私立大学的办学条件具有一定的积极作用。据《革命文献》第56辑记载，自从教育部实施制度化的补助之后，私立大学“设备之增加，为数尤巨”。［9］除了教育部的资助外，卫生部、司法部、财政部、铁道部及其它党政部门都曾为私立大学提供了经费资助。如20世纪30年代初直至抗战前夕，中央和地方政府对南开大学的资助款占学校总收入的三分之一。又如，1929－1937年，中央与地方政府给予了厦门大学的津贴与基金共计百万，这期间，学校行政经费实际上仰赖于此。［10］对私立大学的经费的资助政策一直延续到新中国成立初，当时，民办高等院校（含教会学校）共有81所，政府的政策是以“积极维持、稳步改造、重点补助”为方针。在第一次全国教育工作会议上，当时的教育部副部长钱俊瑞作“总结报告”时也谈到“对经费困难而办学成绩不坏的立学校应给以补助”。［11］但可惜的是，这项政策由于随之而来的“院系大调整”运动导致私立学校被取消而结束。在近代私立大学的发展过程中，国民政府不仅给予经费、校地、物资设备等等直接的物质支持，而且还通过有关政策与措施间接支持私立大学。如私立大学向国外购买教学用品可以申请免税，教育部还可以出面担保私立大学向国家银行贷款。［12］
目前，我国民办高等教育面临生存性、发展性短缺已是不争的事实，国际的经验和历史的经验表明：对要不要资助民办（私立）高等教育的回答是肯定的，政府制定并逐步完善经费资助政策是解决民办高等教育发展困境的有效途径。［13］之所以如此，就是要解决当前我国民办高校所面临生存性、发展性短缺问题，满足我国民办高校、民办高校教师、民办高校学生发展的需要，这从根本上来说符合我国大多数人的利益，对于我国教育的进步、社会的发展能够产生持久的促进作用。具体理由有三：首先，高等教育的内外部性、准公共物品属性以及公共性、竞争性的特征，决定了高等教育必须建立政府、受教育者和社会“三位一体”的经费筹措机制，民办高等教育当然也不例外，政府理应支持民办高等教育的发展。就高等教育的内外部性特征而言，依据人力资本理论，教育是一种投资，既需要支付成本，又能为个人和社会带来效益，这就是教育的内部特性和外部特性。个人的收益主要表现为未来较高的收入，更大的就业和适应能力，更高的升迁机会和社会地位等。社会收益则主要表现在国民收入的增加，国民素质的提高等等。按照市场经济“谁受益谁付费”的原则，受益各方都应当支付相应的教育成本，实行成本分担。所以在非义务教育阶段，实行教育成本分担，尤其是作为受益者的政府资助私立教育使之成为一种实际需要。［14］这也有助于缓和国家教育经费短缺与国民对高等教育的巨大需求之间的矛盾。
第二，出于提高民办高等教育质量的需要，政府应该对民办高等教育进行资助。教育质量标准与教育成本呈正相关，提高教育质量标准，则意味着教育成本的提高，如果教育质量标准达到某一个水平，就可能出现收益等于或大于成本的情况。这种情况会随着高等教育普及程度的提高会变得越来越明显（由于生源问题，为达到同样的教育标准，需要支出更多的教育成本）。［15］因此，为了保证教育质量，政府有必要对民办高等教育进行资助。
最后，对民办高校的资助也是真正落实其承担职业教育这种责任的需要。发展职业教育是国家对民办高校的政策定位（这一定位到底合不合理，我们姑且不论），但目前民办高校开设的职业教育类型主要是财会、计算机、外语、旅游等，工程类专业则很少，以研究为导向的人文科学、社会科学等也被忽视和丢弃了（见表4)。由此容易而且已经造成民办高校专业布局上的不合理，千校一面，培养的学生结构性失业严重，不能真正满足市场对人才尤其是大量工程技术人才的需要。之所以如此，是因为缺资金、缺师资，纯属无奈之举。显然，从目前的条件看，学校的运转费用主要依靠学生交纳的学费的民办高校是无力承担某些高投入的职业教育，从而真正实现高等职业教育的目标的。在日本，文部省曾预测到1962年将缺少大量科学技术人员，于是要求私立大学从1958年起3年内增加培养3000名理工科学生，并在私立大学的争取下给予相应的新设理工科学部或由文转理的经费。［16］这一举措应值得我国借鉴。
表420所民办高校专业设置与开办数量［17］（略）
二、向谁资助———非营利民办高校
受资助的民办高校必须是非营利的。非营利性是非营利组织的一个基本属性，主要表现在：一、不以营利为目的，二、不能进行剩余收入的分配（分红），三、不能将组织的资产以任何形式转变为私人财产。［18］就教育而言，国外营利性学校和非营利性学校的具体差异体现在：表5国外营利性学校和非营利性学校的具体差异比较（略）
以美国为例，政府不仅在管理上将营利性和非营利性私立高等学校严格区分开来，而且同政府的资助紧密相联。在大多数州，对非营利性私立高校的资助，明显区别于营利性私立高校的就是实行了免税制度，非营利性私立高校的房地产、捐赠给学校的财产基金，以及收益用于学校发展的产业都免税。
我国的《民办教育促进法实施条例》第三十八条规定：“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”这种规定类似于国外区分的营利性与非营利性学校，对保护真正的非营利性民办学校具有重要的意义。捐资办学和不要求取得合理回报的投资办学满足非营利性组织的三个特点，理应获得非营利性组织的税收优惠等政策优待。尽管它在我国目前的民办学校中所占的比重非常少，但它代表了真正意义的非营利学校类型，将是未来我国民办教育发展的方向，理应大力支持。［19］
三、怎样资助———立足国情，直接间接结合
由上所述，我们知道，国外多对非营利学校进行资助。其中不仅包括直接的经费资助，也包括给这—些机构的学生奖学金、助学金、学生贷款贴息、减免税收等间接补贴。我国《民办教育促进法》及其实施条例也有类似规定，［20］与国外相比有相通之处，但仍然存在许多问题。如回避了对民办学校办学成本的规范、要求回报的民办学校的税收优惠政策还需要等待等等。此外，在《促进法》中有原则规定的金融信贷、用地建设优惠等重要问题在《实施条例》中并没有得到应有的体现。从总体上看，目前政府给予民办高校的直接和间接的资助还非常少，尚不足以解决我国民办高等学校目前面临的经费短缺困境。直接影响了民办高校的稳定、健康发展，因此我们建议政府应该加大对优质非营利民办高校、民办高校学生的资助力度。考虑到教育政策的目标指向不应该是教育机构，应该是在教育机构中学习的学生以及工作的教师；考虑到目前我国教育发展所面临严重的财政压力，政府在依法实施资助时应该以间接资助（对民办高校本身）为主，直接资助（对民办高校的教师和学生）为辅。
（一）间接资助为主———针对民办高校本身的资助形式同公办学校一样，政府应该给高质量规范的非营利民办高校提供间接资助，包括减免税收和实施土地优惠等方面措施；改革捐赠税制度；实行市场导向的收费政策，等等。
第一，实施税收和土地等优惠政策、改革捐赠税制度。“税不进校”，是世界通行的做法，我国应该尽可能减少对非营利民办高校的收税，以扩大民办教育的规模。但从实际操作来说，单有税收优惠，并不足以保障民办高校的建立和稳定、健康发展。民办高校建立之初所需要的土地等各方面的配套发展，同样依赖于国家其他优惠政策。澳大利亚政府对私立学校用地采用政府辅助贷款的方式给予扶持，香港政府则以对政府所有的土地或者校舍采取一元钱批租给私立学校承办者的方式，为私立学校提供辅助，等等值得借鉴。对民办高校的直接减免税固然不可少，但其解决的只是民办高校的支出的问题，只有同时采取鼓励社会捐赠的措施，在制度上确立资产捐赠机制，并促使人们在思想上形成与这一机制相一致的观念，才能解决民办高校的生财之道，为民办高校健康、稳定发展所需资金找到不断的源泉。在国外，捐赠收入是私立大学收入的重要来源，以美国为例，越是著名的私立大学，捐赠收入在总收入中所占的比例越高。［21］在我国，由于种种原因，所得税法关于捐赠的规定，无论是捐赠额度上还是在捐赠步骤上，与其他国家或地区相比，都要小、要严格得许多。如1999年出台的《公益事业捐赠法》由于没有与其他法律体系的衔接以及落实的细则，很多没有落到实处，企业对公益事业的捐赠只有对十几个社会团体的捐赠可以得到税收减免，对学校的捐赠则不能享受税收优惠。这大大限制和制约了我国捐赠机制的形成和发展，不利于吸纳更多的民间资金投入到民办高校。因此，必须改革捐赠制度，简化捐赠程序，适当开放并扩大社会向民办高校捐赠的额度，以形成良好的捐赠传统和氛围，吸纳更多的民间资金投入到民办高校，扶持民办高校的发展。
第二，改变现行收费政策，实行市场导向的收费政策。学费是民办高校主要的收入来源。目前各地民办高校基本上是实行“准成本收费”，收费标准为审批制。这种收费制度产生的问题较多，主要有：一是收费标准一刀切，不能准确反映培养成本；二是收费的行政管理体制不顺，由物价部门统一定价，使得民办高校在收费问题上来自物价部门的阻力比来自行政部门的扶助要大得多。因此必须对现行收费制度进行改革：一是由按培养成本收费转变为脱离成本收费；二是由行政主管部门核定调控收费方式转变为以市场调控为主的收费方式，有关行政主管部门可提供本地指导性收费幅度，但不决定最高收费标准，民办高校收费高低主要靠市场调节。如韩国在1980年代改变此前实行的国家控制学费的政策，实行私立大学学费自律化政策，增大了学校的投入，学校的办学条件得到了改善，学生得到了更好的服务。［22］
（二）直接资助为辅———针对民办高校教师和学生的资助形式
尽管近年来我国财政性教育经费总量在逐年快速增长，财政性教育经费占GDP的比例已经达到3·14％，但民办高等教育基本上不参与分配，政府财政“缺位”现象严重。为进一步促进民办高等教育的发展，建议政府在教育财政政策上作一些调整，政府除了应对优质非盈利民办高校给予间接资助外，政府还应对民办高校和教师和学生直接在财政上给与补偿和资助。
第一，针对民办高校教师的资助。建立民办教育发展基金或专项资金是《民办教育促进法实施条例》的规定，也是促进民办教育发展的有效途径之一，其中尤其重要的是建立民办高校科研基金，对民办高校教师进行资助，这是鼓励民办高校开展科研活动的需要。民办大学之所以为大学，首先就暗含了大学的本义，即高深学问。民办大学只有接触到了科研这一层面，高深学问这一大学本质才会得以充分体现。受经费的限制，民办大学无法顺利地开展科研工作，这对它们提高办学水平和质量具有很大的影响。可以借鉴西方科研活动中的基金制，设立民办大学科研基金，鼓励那些想搞科研、提升办学水平的民办大学跟踪申请。此外，政府还可以通过一定的财政拨款，直接支持民办高校进行教材开发、教学改革以及重点学科和实验室建设，使一批民办高校能在某些领域达到国内领先水平。
第二，针对学生的资助。谁在接受民办教育，对于制定民办教育政策具有重要影响。一般而言，民办高校的学生家庭处在社会的中下层，政府的对民办高校家庭经济收入低下的学生资助可以更有效地解决社会平等问题。其资助的重点有以下二个方面：一是增加助学金的数量和范围。由于民办高校普遍学费较高，学生及其家庭经济方面压力较大，部分民办大学的学生在入学以前就有沉重的家庭债务，对贷款的承受能力有限，或者不愿意过多贷款，或者贷不到必要的款项以维持正常的生活和学业，对这类学生应该提供一定数量的助学金，以减轻他（她）们的负担。二是完善国家助学贷款制度。部分民办大学学生迫切需要获得同公办院校一样的国家助学贷款，但目前国家助学贷款制度在民办高校则基本上没有开展。为此，政府可以通过贴息和提供担保等方式，加大对民办大学学生贷款的支持，并加强管理，建立学生贷款和还款的具有强制性的规定，从而降低贷款风险，增加银行提供贷款的积极性。此外，在有关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金等方面，也应该建立对所有学生（包括公办学校和民办高校）同等的政策。真正形成公正、公平的公民办学生资助机制。
四、怎样保障———健全相关配套措施
第一，制定以市场为主导的民办高等教育质量政策。从美国的经验看，其私立高等教育质量是由市场主导而不是由政府或行政力量主导的，我们应以此为鉴，在制定民办高等教育质量政策时以市场为导向，由市场来检验学校的办学水平，约束学校的办学质量。政府应切实实现由微观的、直接的、以行政手段为主的质量管理向宏观的、以法律、拨款、评估和信息、服务等手段为主的间接质量调控的转变，主要发挥对民办高等教育质量的督导服务职能。民办高等教育质量的评估应在参照公办高校的质量标准并充分考虑民办高校的差异性、特殊性的基础上综合考察学生质量（包括考试成绩、实践能力、创新精神、就业率等）、师资质量（包括教学水平、高职称教师所占比例等）、办学条件（生均图书数、生均固定资产净值、生均宿舍面积等）、办学特色（新课程体系、专业调整、培养创新人才等）、校园文化（学生社团、社会实践等）等五个方面的指标。在此基础上决定是否给予民办高校资助，以及给予资助的比例，并由此建立经费绩效预算，构建经费资助与质量挂钩的机制。
第二，健全非营利组织的管理体制。非营利民办高校的发展与整体非营利组织发展的法律制度环境密切相关。因而，健全非营利组织的管理体系，建立详细、配套的规范标准和监督方法，是非营利部门成为与政府部门和企业部门相并存的社会结构的一部分，是实现其规范发展的前提。政府应该不仅在法律上、政策上而且在实践层面上认可民办高校与公办高校平等的地位，并逐渐完善非营利组织的管理体系，为非营利民办高校创造良好的法律政策环境，从而促进我国民办非营利高效的发展，是民办教育结构更趋合理，是民办教育事业走向多元化、规范化、法制化的健康发展轨道。
第三，推进教育管理体制改革，打破教育资源垄断的局面。［23］改善民办高等教育生存性、发展性短缺的有效措施之一是打破对政府对教育资源的垄断，彻底改变议行合一、裁判员兼运动员的教育管理体制。应该认识到，没有一个国家能够垄断、包办高等教育，因而有必要使教育改革走出单纯的财政视角，［24］进入更为实质性的管理体制、办学体制改革，打破目前政府包揽过多，教育与教育决策中行政化，决策权、财权、执行权三者合一的局面。教育垄断的打破，有利于吸引社会资金向教育的流动，把教育办成全社会共同参与的事业，建立民办教育与公办教育公平竞争的制度环境，促使包括民办高等教育在内的民办教育良性发展。
第四，适时颁布民办教育资助法。由于目前我国的民办教育资助法规很不完善、很不健全，因此适时制定《民办教育资助法》，完善我国的民办教育资助法规时十分必要的。从日本的经验来看，日本的私学助成政策的发展经历了不支持且控制、不支持也不控制、支持且控制三个时期。［25］其私学“助成三法”在法律上对私立学校的经费问题的规定，集中在以下方面：一是强调办学者的公益性经费投入；二是捐款必须保证用于私立学校的办学；三是允许存在赢利行为，但对其严格控制；四是规定国家和地方政府对私立学校有进行资助和义务。我国应该以此为鉴，审时度势，在《民办教育促进法》及其实施条例的基础上尽快颁布实施《民办教育资助法》。以促进我国民办教育健康、稳定、快速的发展。
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［20］在关规定主要集中在《民办教育促进法》第四十四、四十五、四十六、四十七、四十八、五十、五十二条及其实施条例第三十六、三十八、三十九、四十、四十一条上，包括税收优惠政策、捐赠政策、信贷政优惠政策、设立民办教育发展专项基金政策等等。
［21］如1996年排名前十位的大学的捐赠率，除斯坦福大学为28％较低外，其余均超过30％，其中哈佛大学为54％，普林斯顿大学为56％。
［22］杨金成。韩国私立大学的学费政策评析［J］.外国教育研究，2000，(6).
［23］近来这种垄断的突出表现是：有关教育行政部门鼓励公立大学举办独立学院，取消学历文凭试点招生，缩短高等职业教育的学制，限制高等职业教育从专科层次升入本科层次等。被喻为是砍向民办高等教育的“四把利斧”。
［24］杨东平。辨析“教育产业化”［N］.南方周末，2004－10－07.
私立学校的管理模式篇5
关键词：私立高等教育；全球扩张；政策；世界高等教育大会；报告文本
中图分类号：G649.1文献标识码：A文章编号：(2012)01-0026X08
一、引言
在2009年7月法国巴黎召开的2009年世界高等教育大会上，私立高等教育成为一个受人关注的重要议题。联合国教科文组织在题为《为满足社会变革和发展需要，高等教育和研究的新动力机制》(联合公报)第10条中写道：“知识性社会要求高等教育系统具有多样化的特征，不同的学校履行不同的使命，满足不同学习者的需求。除了公立学校之外，追求公共目标的私立高等教育将扮演重要的角色。”(这与本文后面涉及的该组织对高等教育公共产品属性的看法是相一致的)与1998年世界高等教育大会相比，这是此次会议表现出的一个新变化。1998年，世界高等教育大会了《面向21世纪高等教育世界宣言》，只是在第8条简要地提到：“更加多样化的高等教育系统，需要新型的学校形式：公立、私立和非营利以及其他类型。”除此之外，该宣言没有对私立高等教育再做其他的论述。而2009年的会议则明显不同，除了《联合公报》，为会议准备的三份工作报告——《新动力：私立高等教育》、《国际高等教育发展趋势：学术革命的轨迹》、《高等教育的公共责任》——都直接或间接地论及了私立高等教育的发展状况及有关问题。阿特巴赫教授等人在《国际高等教育发展趋势：学术革命的轨迹》中写道：“如果不了解私立高等教育的发展状况，就难以全面理解此次会议若干专题的含义。私立高等教育对于诸如质量、公平、新的学习模式，尤其是入学机会问题，有重要的影响。”
在相隔十年的两次世界高等教育大会上，为什么会对私立高等教育问题有如此不同的关注呢?主要原因是，在过去十年里，私立高等教育规模有了很大的发展，逐渐从高等教育系统的边缘走向了中心。根据此次会议工作报告中提供的数据，2009年与1999年相比，世界高等教育规模增长了53％；2006年，世界高等教育总规模已经超过了1.5亿人；2000年，世界高等教育平均入学率为19％，到2007年该比率提高到了26％。需要特别指出，高等教育规模增大主要发生在私立高等教育系统内部，目前约有30％的学生在私立高等学校学习。除了古巴、朝鲜、不丹等少数几个国家只有公立高等教育系统之外，其他国家都先后建立了公立与私立并存的双轨体制。另外，伴随着私立高等教育系统的扩张，也出现一些以前不曾出现或者表现不明显的问题，比如营利性、“学店”(degreemill)行为、质量保障、公平性等。
私立高等教育取得了如此令人瞩目的发展，并且伴随着一些新问题的出现，各国制定了怎样的相关政策?联合国教科文组织对其持怎样的态度?由于私立高等教育规模在短期内取得了迅速的扩张，学校类型多样，并且与之相伴随的问题也比较复杂，各国正在积极探索适合自身情况的有效治理办法，尚没有取得一致性的经验和知识。因此，我们在《联合公报》中只看到，除了国际社会对跨境高等教育贸易活动中的欺诈、劣质、以牟利为动机的“学店”行为旗帜鲜明地表示反对和制止外(第29条和49条)，还没有对一般私立高等教育的发展态势发表明确的意见。我们只能从具有研究和知识共享性质的几份工作报告中，来了解各个国家的具体应对策略。概括起来讲，对于私立高等教育的态度，是仁者见仁，智者见智。承担私立高等教育报告撰写的利维(DanielLevy)教授，在给笔者的邮件中谈了他的看法。他说，多数参与工作报告撰写的作者，对于私立高等教育的发展持一种“中立”(balaneed)或者稍微偏正面的看法，而联合国教科文组织及其代言人所持的态度，则显得比较负面。
本文主要依据《为满足社会变革和发展需要，高等教育和研究的新动力机制》(《联合公报》)以及《新动力：私立高等教育》、《国际高等教育发展趋势：学术革命的轨迹》和《高等教育的公共责任》三个分报告，对于目前世界范围内的私立高等教育发展状况做一个介绍和分析，以期对于我国教育改革与发展中长期规划的制订，提供一些参考。
二、私立高等教育的全球扩张趋势
据估计，在世界高等教育总规模中，私立高等教育部分约占30％。也就是说，在世界1.5亿第三级教育在校生中，约有4，500万学生在某种私立高等教育机构接受教育。
私立高等教育在世界范围内的发展水平是非均衡的。如表1所示，从区域分布看，东亚和拉美位居前列，其次是北美(主要指美国)、中欧、东欧以及非洲英语区国家，最后是西欧、英联邦、非洲法语区国家和阿拉伯国家。
私立高等教育的发展状况，在发达国家与发展中国家之间是否有明显的不同?表2为一些典型发达和发展中国家私立高等教育的发展情况。在发达国家中，除日本和韩国外，其他国家私立高等教育规模所占的比例都比较低，多在10％以下。美国私立高等教育规模的比例，几十年来一直稳定在20％～25％。虽然荷兰和比利时私立高等教育所占比例相对较高，但是私立高等学校可以获得公共资助，并且受公共管制程度高，与其他公立大学差别不大，私立特性不太明显。一般而言，多数发达国家高等教育大众化和普及化的目标，是通过扩大公立高等教育规模实现的。相反，多数发展中国家具有比较庞大的私立高等教育系统，私立高等教育规模所占的比例多在10％以上，只有古巴、朝鲜等少数例外。近年来，发展中国家主要依靠发展私立高等教育，来实现其高等教育大众化的目标。
除了比较私立高等教育在不同区域和国家之间的分布不同外，我们还有必要关注它的发展和变化速度。私立高等教育的快速扩张主要出现在发展中国家，原因在于发展中国家公立高等教育系统无法满足日益增长的入学需求，供需之间的差异在20％以上。在中欧和东欧，随着一些国家政治体制的转变，私立高等教育在上世纪80年代末迅速发展起来，到90年代初达到了高峰，之后发展速度减慢，甚至出现学校无以为继的倒闭现象。最近，在德国、意大利、英国等国家，出现一些对高等学校的慈善捐赠行为，在传统大学系统之外，出现了非大学类型的私立高等教育机构，MBA等专业教育私有化倾向明显。在西班牙，甚至出现了学术优异性的私立大学。在一些中东阿拉伯国家，私立高等教育的发展是政府推动的结果，政府鼓励本国私立大学与美国和欧洲大学合作办学。另外，私立高等教育与经济全球化趋势结合起来，形成了一些跨境教育机构和跨境教育行为。跨境教育被纳入WTO国际贸易范畴。2006年，跨境高等教育带来了约300亿美元的贸易额。在高等教育国际贸易活动中，出口国以英国、澳大利亚、美国为代表，进口国包括几乎所有发展中国家。英、澳、美一些大学与境外的公立或私立大学建立合作伙伴关系，开展具有商业性质的教育活动，虽然这些大学在本国是公立大学，但是在教育出口方面则表现出明显的私立性特征。
私立高等学校具有多样性的特征：既有完全依靠非公共资源办学的学校，也有可以从公共渠道获得办学资源的学校；既有营利性的学校，也有非营利性的学校；既有所有者或投资者创办的学校，也有采取基金会方式管理的学校；既有受政府严格管制的学校，也有完全自由运行的学校。利维教授根据学校的质量、特点以及属性等因素，将私立高等教育划分为四种主要形式：精英／准精英型、宗教／文化型、非精英／需求吸纳型(demandabsorbing)、营利型。
有些人认为，私立大学中精英性大学占有很高的比例。其实，这种看法有误，精英性的私立大学为数不多，只出现在美国、日本、拉美等少数国家，尤其是美国。美国拥有一批质量高、研究密集、社会声誉好的私立大学，如哈佛、耶鲁、芝加哥、斯坦福等。利维教授比较了《泰唔士报高等教育副刊》以及上海交大世界大学排行后发现，在前100所大学中，有63所大学在两个不同排名中是相互重合的，其中有私立大学2l所，这21所全部位于美国。日本的早稻田大学和庆应大学属于精英型私立大学。拉美国家也有为数不多的私立大学可以算做是精英型的，它们具有高水平的师资和学术成果，开展研究和研究生培养工作。在精英型私立大学之后，逐渐发展出一些准精英型的私立大学，它们不仅办学行为规范，而且在教学质量和对学生吸引方面，可以与公立大学相媲美，孟加拉、巴基斯坦、波兰、泰国、土耳其就有一批准精英型的私立大学。
在自由、文化多元和民间办学资源比较雄厚的国家，有一些办学具有“特色”(identity)的私立大学，如教会大学、女子大学、文理学院等，满足社会差异性需求，办学特色表现在办学理念、人员构成、课程设置、经费来源等方面。多数私立高等学校属于需求吸纳型，满足公立高等教育无法满足的过度需求，瞄准市场缝隙，开设实用性的课程，以就业为办学导向。
从经济属性看，我们可以把私立高等学校区分为营利性和非营利性两类。在许多国家，法律上并不允许营利性教育机构的存在，所以不存在合法的营利性高等学校，但是，仍然难以避免私立高校的实际营利行为，办学者通过多种途径参与办学经费盈余部分的分配。在少数国家，法律允许营利性教育组织的存在，并区别对待营利性与非营利性高等学校，参照公司法注册和管理营利性教育机构。例如，美国允许营利性教育机构存在，在税收方面，将其与企业一视同仁。美国营利性高校在校生人数占高等教育规模的8％～10％，约占私立高等教育规模的1／3。Laureate是美国一家最大的高等教育公司，通过股票市场融资，不仅在国内多个地方办学，而且收购智利、墨西哥等国的私立学校，从事营利性高等教育活动。南非也允许营利性高校存在，按照公司法注册，营利性高等教育规模占私立高等教育规模的2／3。2005年，巴西营利性高校在校生人数占高等教育规模的19％。乌克兰的私立高等教育以营利性为主。无论是合法的或不合法的营利性高等学校，多采取企业运行模式，权力集中在董事会或其他少数管理者手里，教师的权力和影响力很小，把学生当作消费者对待。
除了上述四种比较清晰的私立高等学校类型外，还出现了一些公私界线模糊的混合形态，即所谓的“公私合作伙伴关系”(publicandprivatepartnership，简写为PPP)。合作伙伴关系之所以能够形成，在于合作双方都有一定的利益企图。对于私立方来说，主要是为了增强自身的合法性；对于公立方来说，则是为了增加经费收入，弥补办学经费不足。这种情况出现在加纳、南非、捷克、德国、印度、立陶宛等国家。
私立高等教育为什么会在全球范围内有如此快速的扩张呢?虽然各个国家的具体原因不尽相同，但我们可以归纳为以下几点：第一，全民教育运动使得具有接受高等教育资格的人数迅速扩大，提高了对高等教育的需求。但是，各个国家普遍地存在着公共经费短缺的问题。如表3所示，2006年与1990年相比，无论是在高收入国家还是中高收入国家，高等教育生均经费指数都有较大幅度的降低。因而，无法通过扩大传统公立高等教育系统的方式来满足入学需求，建立和发展私立高等教育体系就是解决问题的措施之一。第二，一些国家采取了自由主义的经济政策，质疑公有部门的效率，弱化政府的作用，在经济领域进行私有化改革，降低社会福利水平，重视发挥市场机制在经济活动甚至公共事业中的调节作用。私立高等教育的发展，受到这种思潮的影响。第三，经济全球化将高等教育纳入了WTO服务贸易框架。1998年，高等教育国际贸易额达到了300亿美元，占全球服务贸易的3％。
三、私立高等教育扩张的应对政策
私立高等教育发展迅速，使之逐渐从高等教育系统的分支变为主流。但是，多数国家并没有能够对此制定一个具有战略性的长远规划，相关政策滞后于实践活动是一个普遍现象。私立高等教育具有传统意义上公立高等教育所不具备的一些特点，兼有公益性和非公益性特征，从正面看，它能够对于市场需求做出快速的反应，以较低的成本实现规模扩张，满足社会需求；从负面看，它的运行主要依赖学生学费，不能有效地顾及公平性的要求，教育质量参差不齐。如何针对这些特点制定有效的政策，是各国面临的共同问题。
要制定私立高等教育政策，首先要从理论上回答高等教育的产品属性是什么?发展高等教育应该是公共或私立责任(publicorprivateresponsibilityforhighereducation)?政府为什么要对私立高等教育进行规制?
对于前两个问题，虽然在学术界尚没有定论，仍然有不小的分歧，但是联合国教科文组织对此持有非常明确的态度。《联合公报》指出：“高等教育是一种公共产品，对于各级教育事业的发展具有战略意义，是研究和创新的基础，应该是政府承担的责任，并由政府提供经费资助。正如《世界人权宣言》中所强调的那样，‘有能力的人应该有接受高等教育的平等机会’。”在肯定政府责任的同时，《联合公报》也指出，大学自治和学术自由是高等教育的两项基本制度，应该得到保护(P2第3条，P6第37条)。印度学者提拉克(JandhyalaTilak)等人认为，不能简单地用经济学中关于“非排他性”和“非竞争性”两个标准去衡量高等教育的产品属性，发展高等教育是一项公共责任，这既是出于政治方面的考虑，也是出于经济方面的考虑。从政治角度看，接受高等教育是人的一项基本权利，是实现社会流动和社会凝聚力的主要途径，高等教育对于其他各级教育产生重要的影响作用。从经济角度看，公共经费仍然是多数国家发展高等教育的主要经费来源，高等教育的外部性特征明显，高等教育投资可以提高一个国家的经济竞争力。当然，从理论上将高等教育看作是一种公共产品，也不能无视学费制度的普及、知识产权和专利、世界贸易组织将教育视为国际服务贸易范畴等现实。因此，报告指出，应该把高等教育看作是一项具有公共利益的服务，不论是采取公共或私人资助形式，必须将其纳入公共政策范围加以考虑。唯有此，高等教育才能满足社会发展的需求。(PIILIV)
政府为什么要对私立高等教育进行规制呢?主要原因是：第一，市场会失灵，特别是在保证公平、质量以及消费者权益方面，市场的作用是有限的。联合国教科文组织教育规划国际研究所(IIEP)负责治理和管理问题的主任沃基斯(NVVerghese)在世界高等教育大会上说：“私立高等教育的快速发展，在公平入学和质量控制两个方面，向政府提出了挑战。”从公平性方面看，如果学生学业成绩达到了入学要求，但是交不起学费，私立高校往往会拒之门外。最近，印度政府规定，私立高校必须无条件地接受一部分低种姓的学生，以解决公平问题。从质量方面看，存在着一些自由选择的“困境”，从学生角度看，学生未必会去选择质量好的学校，有些学生会选择最容易获得学位的学校，这种选择可能会诱使学校放宽学业要求，甚至出现贩卖文凭的行为；从学校角度看，学校也未必会主动选择提高教学质量的做法，它们可以选择降低收费标准和增加广告支出的做法，吸引学生入学；第二，信息是高等教育市场选择中必不可缺少的要素。高等教育市场无法进行自我调节的主要原因是，存在着严重的信息不对称，学校可能会隐藏一些对自己不利的信息，使学生无法做出明智的教育选择。没有其他机构可以代替政府提供利益相关者所需要的办学信息。美国消费者保护法要求，任何接受联邦资助的学校(包括私立高校)，必须向学生提供学业完成率、接受认证的结果以及学校制定的关于和犯罪的政策；第三，高等教育不同于只具有经济属性的商品，它还兼有社会和文化功能；第四，有必要对营利性教育组织的经济行为进行监控，以掌握其营利情况，为制定合适的税收政策提供依据。有些国家曾经试图完全依靠市场机制调节和规制私立高校的办学行为，通过优胜劣汰的竞争方式，保证办学质量。然而实践证明，效果并不理想，甚至出现了严重的问题，智利就是一个典型的例子。在上世纪80年代，智利政府对于高等教育采取了全盘市场化的做法，对于新建立的私立高校没有任何设置条件的要求，短时间内成立了大批的私立高校，质量无法得到保证，局面混乱。1990年，智利政府不得不建立学校注册体系，对于新建的私立高校进行年度评估，并且关闭了一批不合格的学校，增强了高等教育市场的规范性和有序性。
政府可以采取什么途径对私立高等教育进行规制呢?在这里，规制不仅是规范和约束之义，同时含有鼓励和激励的意义。归纳起来讲，包括如下六个方面：一是制定相关的法律。近年来，保加利亚、喀麦隆、捷克、马来西亚、独联体、泰国、突尼斯等国颁布了有关私立教育的法律；二是制定明确的政策，说明私立高等学校的角色、贡献、权益等，以便办学者对于其办学行为有一个稳定和理性的预期；三是明确创办私立学校、开展评价等程序，减少办学过程中的模糊性和随意性；四是通过设立独立的外部质量评审机构，从而建立私立高等学校质量保证机制；五是私立高校与公立高校享受相同的学生资助政策、教师研究资助政策待遇，享受公共学术资源，如网络、图书等；六是私立学校有义务提供办学信息，供学生选择学校时参考，同时接受外界对其办学行为的监督。
在上述法律和政策框架体系下，如果政府出于某种考虑想要促进私立高等教育的发展，它可以采取如下一些具体措施：划拨学校用地，提供建设资金，允许私立高校使用公共设施，如网络、图书馆际互借系统；税收优惠政策，实行免税和进口退税；对于个人或企业的教育捐赠行为，实行税收优惠政策；私立高校学生与公立高校学生享受同等的资助和贷款政策；私立高校教师与公立高校教师享受同样的申请研究经费的权利；支持私立学校教师进修，提高业务水平。国际经验表明，政府对私立高校学生和教师提供的间接资助，可以有效地促进私立高校的发展。
政策是一把“双刃剑”，具有两面性：规范不够就会乱，过度规范就会死。面对私立高等教育中存在的多种复杂问题，政策制定者要遵循适度性和渐进性的原则，既要顾及一致性和稳定性，也要兼顾差异性和变动性，将公民办高校同等对待与差别对待政策有效结合起来。例如，在学生资助和教师进修和业务能力提高方面，需要将公立高校与私立高校一视同仁；而在制定设置标准和评价指标体系方面，则视情况可将私立高校与公立高校做区别对待。在一些国家存在着如下的问题：对于私立高校采取与公立高校同样的认证标准，如纸版图书册数、实验室、全日制教师、获得博士学位教师的比例、教师的研究能力等，但这些标准未必适合新建的私立大学，对于私立大学来说，聘请有实践经验的专业人员担任教师，可能比聘请获得博士学位的教师更合适。私立高等教育处于变动和发展阶段，要注意政策的时效性，在私立高等学校创办初期，政府可以对其实行一段时间的优惠政策，包括税收优惠，一旦学校步入正轨，经济状况良好，则可以取消特别的优惠待遇；另外，对于私立高等教育的创新探索，要给予一定的自由度和宽容度，防止出台过激的政策。政府既要对私立高校的设置、过程和产出提出一定的要求，但又不宜提过分高的要求。政策要处理好私立高等教育发展过程中多样性与统一性之间的关系，多样性是私立高等教育的价值和生命力所在，但是为了保证质量，又有必要采取一些统一的标准和程序，这样就与其多样性目标之间存在着一定的张力。这时，存在着两种选择：一是要求私立高校满足其自身制定的目标，学校的目标可以是个性化的，采取这种方式有利于促进实现多样化的目标；二是私立高校在制定目标时要满足社会发展的需要，这种限定虽然有利于符合社会目标，但是却会对多样化产生制约作用。总之，政策制定者在追求某些价值目标时，就不得不在其他方面做出让步或牺牲，这是制定私立高等教育政策的难点所在。四、对发展中国民办高等教育的启示
上面分别介绍了私立高等教育的全球扩张趋势以及相关政策，私立高等教育今后的发展趋势如何呢?在可以预见到的未来，扩大高等教育的规模和入学机会，仍然是各国高等教育发展的一个重要内容。据估计，到2025年，世界高等教育的总规模可能达到2.62亿，与目前的1.5亿人相比，增加1.1亿人，年均增长率为4.6％。此次会议认为，将高等教育入学率从目前的26％提高到40％～50％，将对于促进经济增长产生重要作用。在公共资源约束下，私立高等教育的发展也将是一个必然趋势。联合国教科文组织高等教育部主任GeorgesHaddad在《新动力：私立高等教育》报告的前言中写道：“面对私立高等教育机构重要性的提升，成员国期望从联合国教科文组织获得关于制订政策框架的指导性意见，这将是联合国教科文组织2010—2011年活动和预算的一个内容。”
与国际私立高等教育发展的总体趋势相同，中国民办高等教育在改革开放环境中得到了长足的发展。2008年，我国可以独立颁发文凭的民办高校和独立学院合计640所(其中独立学院322所)，在校生规模为401万，占我国普通本专科教育规模2022万的20％。如果再加上866所民办高等教育机构的92万学生，以及民办高校和独立学院录取的28万其他类型学生，民办高等教育的总规模已经达到521万，约占世界私立高等教育规模4，500万的12％。中国民办高等教育对于实现高等教育大众化目标发挥了积极的作用。
私立学校的管理模式篇6
【摘要题】比较教育研究
【关键词】高等教育/大众化/东南亚/比较
东南亚各国独立后不久，在发展中国家掀起的“经济救国”浪潮推动下，开始制定和实施雄心勃勃的社会经济发展战略，并取得出乎意料的成绩。经济持续增长，社会安定，人民生活水平日益提高，但随之也出现了人才短缺的问题。技术力量不足，劳动力素质差，限制了经济的进一步发展，这使东南亚各国意识到，要发展经济，必须有各级各类人才。由于人才必须通过教育来培养，大力发展教育，特别是高等教育，培养各级各类人才，对国家的经济建设和社会发展具有重要意义，因而从20世纪60年代起，东南亚各国根据各自的情况，相继制定了扩大高等教育规模、增加受教育的机会、推进高等教育大众化的策略和措施。
一、推进高等教育大众化的主要策略
1.老校挖潜与兴建新校并举
为了快速发展高等教育，东南亚国家首先在原有的高等学校身上做文章，具体是给这些学校增加经费、设备和师资，增设专业，逐年增加招生数。例如，泰国的朱拉隆功大学、菲律宾的菲律宾大学、新加坡国立大学等，都是在这个阶段迅速发展起来的，后来都成为了亚洲知名的大型高等学府，每年招生逾万人。
为了扩大高等教育规模，东南亚各国政府还兴建了一大批高等院校。例如，印尼在独立之初只有3所学院，但到了20世纪60年代中期已有243所高校，到1986年时有44所国立大学和650所部立、私立高等学校。菲律宾1946年时只有十几所高校，到1987年则有1169所。泰国在20世纪50年代初只有5所官办高等学校，到1983年时已有各类高等学校241所，1998年为630所。
2.鼓励私人办学，放宽对私立院校的控制
允许私人办学是促进高等教育迅速发展的重要措施。私立院校在满足广大民众接受高等教育需求的过程中发挥了很大的作用。对于菲律宾和印尼来说，则起了决定性的作用。例如，在20世纪80年代中期，菲律宾、印尼和泰国的私立高等学校数所占比例分别为72%、93%和11%，在校生人数所占比例分别为85%、67%和39%(Unesco,StatisticsYearbook,1987)。
在东南亚国家中，菲律宾私立高等学校的历史较长，印尼和泰国私立高等学校的历史则较短。印尼和菲律宾的私立高校在二战后有了较大的发展，但泰国则在70年代以后才开始有所发展。这是由于在1969年以前，泰国一直不允许私立院校的发展，只是到了政府实在无法满足社会需要的时候才有所松动。
泰国私立院校由大学事务部统一管辖，并通过下设的“私立大学委员会”对私立院校实施严格的监督与控制，学校除了只有内部行政管理权外，各种学术活动和教育指标都必须接受政府的统一“指导”，从而保证了私立高等院校的质量。私立高等院校的一些专业，如大众传播、统计和工商管理的毕业生比历史悠久的公立大学毕业生更受劳务市场的欢迎。
菲律宾政府一直鼓励私人办学，但在70年代以前，政府对私立院校采取放任自流的政策，没有严格的规章，致使很多私立院校乱收费，滥招生，教学质量低下，受到社会的责难。进入20世纪80年代以后，菲律宾政府不得不采取措施，对私立院校进行整顿。首先，规定所有私立院校都要先取得教育文化体育部的批准，才能颁发毕业证书、文凭或授予学位等。其次，支持几个民间的“认可委员会”对私立院校定期进行考核认可，以控制私立院校的发展，保证最起码的教育质量。
1961年11月，印尼公布“高等教育法令”，该法令同时为私人办学大开绿灯。为保证私立院校的教育质量，从一开始印尼政府就对私立院校的设立、教学计划、经费及师资等作了明确的规定，并成立了“私立高等学校委员会”来加强对私立院校的领导和监督。1978年，印尼政府决定对私立院校进行整顿，以加强质量管理。
马来西亚和新加坡原来几乎没有私立院校，但是为满足社会日益增长的高等教育需求，两国也开始允许私立院校的存在与发展。新加坡从1987年起在中等教育阶段推行自主化政策，后来逐步推广到初级学院和高等院校，并且在1994年将新加坡管理学院升格为大学，这是一所私营性质的大学。1996年马来西亚的高等院校开始私营化。马来西亚首相马哈迪尔说：过去，由于马来西亚私人没有提供教育设施的能力，所以政府有责任为人民提供大专教育。现在，私营经济已经具有这种能力，我们可以将它交由私人去发展。不过，他也强调，有关大专私营化的政策将由政府制定。20世纪80年代中期以来，随着政府政策的调整，新加坡和马来西亚的高等教育发生了重大的转变，从清一色的公立院校，逐步向公、私立院校兼有的方向发展。据马来西亚教育部2001年5月31日公布的数字，2001年马来西亚已有各级各类私立院校666所。新加坡除了已有一所私立的新加坡管理大学以外，还有若干所私立学院。
3.创办开放大学，办学形式多样化
“开放式”大学是发展中国家值得借鉴的发展高等教育的模式。开放大学投资少，容量大，教育方式灵活，采取宽进严出的入学政策，既使有志求学的人有门可进，又能保证毕业生有一定的质量。开放大学这一模式对高等教育不甚发达的发展中国家来说是很有参考价值的。
东南亚第一所开放大学是1971年泰国创办的兰甘亨开放大学。兰甘亨开放大学实行开放式招生的政策。凡是高中毕业生、受过中等教育的公务员或同等学力者都可申请入学。该校以培养具有学术水平的人才为目标，当年招生3万多人，1983年最高峰时，在校生曾达到80多万人，以后逐步下降稳定在45万左右。兰甘亨大学现已成为亚洲规模最大的开放大学。第二所远距离教学系统的开放大学—素可泰探玛提叻大学成立于1978年，办学的宗旨是：使高等教育民主化，促进终身教育，满足人民接受高等教育的愿望。现有在校生12万多人。
两所开放大学规模如此庞大，国家的投资却是很少的。兰甘亨大学校长塞坤·暖沙功1984年5月10和11日在泰国《淡炎叻》报上所发表的《兰甘亨开放大学究竟是造成问题还是解决问题？》中谈到国家拨给两所开放大学的经费时说：当前，国家拨给两所开放大学的预算2亿余铢，而两校承担培养50多万学生的任务。与此同时，国家拨给其他12所大学的教育经费超过58亿铢，但它们仅承担培养5万学生的任务。因此，开放大学是在国家投资人均只及民办小学生人均数字（人均364铢）的情况下进行教学的。
泰国的经验引起了许多国家的关注，有的国家开始设立自己的开放大学。印尼于1984年9月在雅加达开办了一所全国性的开放大学，第一学年就招生6.5万。人们把开放大学的设立说成是印尼政府及教育工作者的一系列富有创新精神、雄心勃勃的计划之一。新加坡于1994年建立开放大学；马来西亚在1996年建立开放大学。开放大学灵活的办学方式和开放性的招生政策，的确是满足民众接受高等教育的需求和社会发展需要的好办法。
4.放宽招生政策，入学途径多样化
高等教育大众化使高等学校的入学途径也趋于多样化。为适应高等学校扩大规模、增加学生人数的需要，东南亚各国在招生政策方面也进行了许多改革。
以前，泰国大学不多，因此各大学大都单独组织考试。20世纪60年代以后，泰国大学迅速发展，报考大学的人越来越多，于是，从1962年开始，改由国家组织联合考试等方式选拔招收学生。目前，泰国大致上形成了5种招生方式：①国立大学联合招生；②学校自行招生；③定向招生；④免试推荐入学；⑤免试入学。任何高中毕业生，除获得毕业证书外，都应通过某一种招生方式，才能进入大学学习。但国立学院或私立大学可自定资格，最低下限应有初中文凭。持有职业技术中学和普通中学文凭者均可报考。
菲律宾高等学校除要求报考学生有中学毕业证书外，还需参加入学考试。1973年以前，入学考试由各校自行组织，从1973年开始，规定必须通过全国统一考试。统一考试最初是由私立考试促进基金会(FAPE)和教育文化部合作举办的。1975年教育文化部新成立了“国家教育测验中心”(NETC)，统一考试就由该中心负责。统一考试的目的是为了保证高等教育的质量，保持国家各种类型人才的平衡。现在菲律宾全国设有1300个考试中心，每年9月26日举行考试。每年大约有97%的中学毕业生参加统一考试。
新加坡政府规定，受过中等教育（包括大学预科和初级学院）并获得高级考试普通考试证书的学生，才能进入大学学习。从1975年开始，所有报考者都须通过由新加坡教育部与剑桥地方考试委员会联合举行的新加坡—剑桥普通教育证书高级考试。由于各个学院都有各自的入学标准，因此考生被接受进入某一学院或学科学习之前，还必须参加与所学学科有关的科目测试，达到规定的标准，才能被正式录取。例如，报考新加坡国立大学的考生，按规定要在大学预科学满3年，通过新加坡—剑桥普通教育证书普通级考试并加试有关科目后，方可入学。而艺安技术学院则只要求考生能通过普通教育证书的普通级考试就可以录取。从2004年开始，新加坡将实行新的大学入学标准，使进入第三级教育机构学习的途径更加多样化。
二、经验与教训
首先，高等教育的发展必须与国家的经济和社会发展相适应。新加坡可以说是这些国家中最为成功的范例。独立之后，新加坡政府非常重视发展高等教育，但反对脱离国家需要的盲目发展，强调高等教育的发展必须与国家的社会经济发展目标相配合。根据这一原则，新加坡政府制定了比较实事求是的高等教育发展目标和实施计划，并及时根据国家的需要调整专业设置和招生人数，从而使新加坡高等教育专业结构及总体发展水平与国家的经济建设和发展需要基本相适应。例如，1980年新加坡共有大学生22511人，其中理工科占62%（而同年菲律宾和泰国理工科学生分别仅占21%和19.5%）。相反，菲律宾和泰国则屈从于社会压力，不顾社会的供求关系，大量开设人文、社会、工商管理、法律等花钱少、易上马的学科和专业。菲律宾工商管理学科的比例竟达40%，1986～1987学年，主修文理、师范、工商管理和法律的学生占在校学生的63%。泰国开放大学中修习上述学科的学生占98%。上述状况不仅使菲、泰两国高等教育学科结构失调，也造成这些学科毕业生的失业。
其次，在数量大发展时要维持高等教育的质量。20世纪70、80年代是大部分东南亚国家高等教育发展的黄金时期，高等学校数和在校学生人数都迅速增加，但这种发展往往是无序的发展，并以低质量和大量专业人才的失业为代价。特别是在菲、印、泰三国，低质量、低效率问题比较突出。从数量上看，菲律宾可以算是一个高教大国，但是这一成就的取得在很大程度上是以牺牲质量为代价的。除少数几所水平较高的院校（如菲大）外，大部分高等学校的水平普遍较低，甚至还有一些所谓的高等学校就是以赢利为目的的“学店”和“文凭工厂”。印尼和泰国在发展过程中也存在类似的问题。泰国两所开放大学的招生数约占其全国学生总数的70%，所设专业大多数是一些投资少、容易上马的，加之采取开放式招生，要求过低，其教育质量就难有保证。而印尼在20世纪80年代中后期也放松了对私立高校和开放大学的质量控制，导致了教育质量下滑。
从以上对东南亚国家推进高等教育大众化策略的简要介绍和分析中，我们可以看到，一个国家在推进高等教育发展的过程中，一定要根据本国的国情和实际需要，制定切实可行的政策和措施。高等教育的发展不可脱离社会经济发展和国家的需要，高等教育的发展必须与国家的经济与社会发展相适应。在发展过程中，要时时关注数量发展与维持高等教育质量的问题，不可为了追求数量而降低质量。
【参考文献】
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