司法制度的改革范例(12篇)

司法制度的改革范文篇1

关键词：司法的广场化;媒体审判;司法的剧场化;应对

一、媒体审判---司法广场化的另一种解读

司法，是纸面上的法律对现实社会具体介入的一种形式，它的实施直接影响着法的品格和形象。舒国滢教授在1999年提出了“司法的广场化”的概念。他提出，不同的利益团体、机关和个人都在“追求正义”的信念支持下把过高的期待寄予司法的活动过程：各级政府可能会把消解社会危机和进行社会整合的负担交由司法机关承受，新闻媒体通过张扬案件事实中的催人泪下的细节和判决理由的争点来介入对司法公正的解释和判断，普通的民众则企望司法官员扮演“青天老爷”或“上帝之手”来拯救他们所遭受的社会冤苦。这些不同的初始期待使人们在朦胧的“正义”观念的驱动下对司法过程产生积极参与的热情，而更愿意选择一种人人直接照面的、没有身份和空间间隔、能够自由表达意见和情绪的司法活动方式，他把这一司法活动方式称为“司法的广场化”。[1]

在历史上，历代的统治者都或多或少采用司法广场化这一“即时性策略”来达到安定秩序之切近目的。到了现代社会，在一定意义上，司法的广场化所潜在的一种道德正当性，就是追求所谓“阳光下的司法”之目的。它把司法活动的每一细节（控诉、辩论、审判、惩罚等）均诉诸民情的反应和置于众人的凝视之下，以防止司法的“暗箱操作”所可能导致的司法冤情和腐败，也可能借助“民愤”的正当性处理一些通过正当程序难以解决的问题或案件。但是，舒教授也尖锐地揭示了这种广场化所留下的“阴影”。

首先，司法的广场化强调直接从人的内心和历史传统中生发“活的法律”并且崇拜这样的法律，这将使人们相对轻视所谓“法律的书写（本本上的法律）”，把法律的言说看作是第一性的或居于首要地位的。而法律言语的表达，与司法广场化的生动境况直接融为一体，就难以避免任何一个广场空间之特定气氛（如民众情绪的表达）的影响。其次，司法的广场化趋向于生动形象的、可以自由参与的法律表演，把裁判的结果和实施惩罚的轻重诉诸人们直观、感性的正义观念或道德感情，这也容易使所有的参与者（包括司法官员在内）偏好结果的“实质公正”，而并不在乎实现这种所谓“实质公正”的程序的安定性与合法性。甚至相反，热衷于追求“心目中的正义”，反而可能厌恶与自我产生隔膜的复杂的法律程序设计、严格的法律逻辑和经过专门创造的法律语汇和法律规范，更愿意使用浅白平直的日常生活语言。所以，司法的广场化并不完全适应现代法治之复杂性、专业化性质，与法治之品质和旨趣也并不完全和谐一致。再次，司法的广场化对感性的张扬，也可能会使一个社会（社群）、国家或民族过分持守由广场的表演生发的本地的经验和礼俗或本民族的精神和意志，而把法律视为“民族精神”、“民族意志”或“乡理民情”的体现。并且依此为借口排拒跨越地域界限的法律观念和原则，否定法律制度之间的可通约性，拒绝合理吸收其他民族、国家的法律文化。

传统的司法广场化往往依托于一个法律地理空间的概念——即一个露天广场或是类似的露天空间，一个可以自由出入与外界没有间隔的空间。比方说，由来已久且盛行于当世的媒体审判就可以视作司法的广场化在当代的最为形象的表现形式。

最近十多年来，随着中国媒体法制报道和评论的发展，对媒体审判的关注和批评也在增加。中央人民广播电台法制处处长徐迅女士指出，在中国，媒体审判的情形确实存在，其主要表现包括：对案件作煽情式报道，刻意夸大某些事实；偏听偏信，只为一方当事人提供陈述案件事实和表达法律观点的机会；对采访素材按照既有观点加以取舍，为我所用；断章取义，甚至歪曲被采访者的原意；对审判结果胡乱猜测，影响公众判断；未经审判，报道即为案件定性，给被告人定罪；发表批评性评论缺乏善意，无端指责，乱扣帽子，等等。从根本上来说，媒体审判是在法院判决前对案件进行定性，把媒体自己对案件的理解强加给公众。

之所以称媒体审判为司法广场化的另一种表现形式，主要是因为二者在许多方面都有相似之处：

第一，二者产生原因类似。媒体审判与司法的广场化都是基于群众对于司法活动的参与热情而产生的。

司法制度的改革范文

（天津商业大学公共管理学院，天津300134）

摘要：经过多年的实践，中国行政复议制度在监督政府依法行使职权和保障相对人合法权益方面取得了一定的进步，但是由于对行政复议功能的定位偏差，过于强调行政复议的行政性，造成了行政复议制度没汁的缺陷，难以达到公正复议的目标，从而阻碍了行政复议功能的发挥。司法化己成为当代各国争议解决机制的发展方向。行政复议制度的司法化，是指行政复议在解决行政争议的过程中，引入司法活动中有利于促进公平公正的基本理念和制度，以保证行政复议机关依法公正地解决行政纠纷，进而充分实现行政复议制度的价值。目前，行政复议制度所面临的问题主要表现在行政复议的功能定位不明确、复议机构不独立、复议程序过于行政化以及行政复议与行政诉讼不衔接等方面。完善中国行政复议制度，保障复议机关独立、公正地解决行政争议从而发挥其功能，必须把行政复议制度的司法化改革作为突破口，而这也正是顺应建设社会主义法治国家的必然要求。

关键词：行政复议；复议机构；司法化；功能定位；行政诉讼

中图分类号：DF74文献标识码：A文章编号：1002-3933(2015)08-0078-09

中国行政复议制度经过多年的实践，既获得了一定的发展，又面临着一系列的问题。要改革和完善行政复议制度，充分发挥行政复议在解决行政争议、化解社会矛盾、促进政府依法行使职权等方面的作用，就必须在制度层面对行政复议进行深入研究。行政复议制度司法化改革有利于解决行政复议在实践中暴露出的问题，同时也有利于完善我国的行政救济体系。

一、中国行政复议制度的缺陷

在《行政复议法》实施之后的几年时间里，行政复议案件的申请数量曾有过一定程度的上升，但随后却呈现大幅度的下降趋势，甚至在一些地方出现了一年内无复议案件的情况。与此同时，从全国范围看，行政复议决定的维持率偏高，几乎占到了一半以上，由于行政复议机构设置在行政系统内部，缺乏独立性，因此偏高的维持率容易使行政相对人对行政复议的公正性产生怀疑，从而选择公正性程度更高的诉讼救济方式维护自身合法权益。此外，从人民法院受理的行政诉讼案件来看，70%以上的行政诉讼案件，之前没有经过行政复议而直接提起行政诉讼。这些情况表明，公众对行政复议的公信力产生了怀疑，更愿意选择其他的权利救济方式，行政复议制度的功能，如简便快捷地解决行政纠纷、减轻法院的负担、促进行政机关依法行使驭权等，没有得到充分的发挥。由此可以反映出，尽管国务院颁布了《行政复议法实施条例》，以进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、保障相对人合法权益等方面的作用，但实践中行政复议制度在及时、公正解决行政纠纷方面仍存在较大缺陷，从而导致公众对行政复议的不信任。行政复议制度的缺陷与制度设计的司法化不足有着直接的关系。行政复议制度的缺陷主要表现在：

第一，行政复议功能定位不明确。行政复议的功能定位决定了行政复议制度司法化的必要性。随着经济社会的发展，政府与社会的关系正发生着深刻的变革，行政权的行使不可避免地引发了大量的行政争议，为了公正解决争议，运用严格程序解决争议的司法机关就成了公众的首选，但由于争议数量的大量增加以及争议涉及专业性的不断增强，导致司法机关在解决行政争议时会感觉到明显的压力，因此，行政复议作为化解行政纠纷、保障行政相对人合法权益的重要渠道就显得至关重要，而要充分发挥行政复议在解决行政纠纷中所具有的快捷、全面、专业性等方面的优势，就必须要保证复议机关公正解决行政争议。行政复议的司法化作为实现公正复议，发挥行政复议功能的保障，决定了行政复议必须以解决行政争议作为其首要功能。对行政复议功能的定位关系到行政复议机构、程序、审理机制等方面的制度设计，而具体的制度设计是否有利于实现行政复议的效率和公平，决定了公众对行政复议的信任程度。目前，学术界关于行政复议功能的研究主要有：行政机关内部权力监督说、行政相对人权利救济说与行政争议解决说。持权力监督说的学者认为，行政复议体现的是行政机关的内部上下级权力监督关系。该说认为行政复议行为实质上仍是一种行政机关的具体行政行为，是行政机关的行政活动，复议机关与被申请人之间是一种行政监督关系，与申请人之间仍是一种管理与被管理的关系，因此行政复议行为与其他具体行政行为并没有本质区别。此说也体现出了国务院当初的立法本意，国务院向人大常委会所作的行政复议法（草案）说明中开宗明义提出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。权利救济说认为，行政复议应当将对被侵害的行政相对人的权利救济作为其首要任务，权力监督功能是在对受侵害行政相对人的合法权利救济之后得以发挥的。姜明安认为：“行政复议与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济，是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”行政复议活动域外的一些法律也将权利救济作为行政复议的重要功能。如韩国的《行政复议法》、日本的《行政不服审查法》等均将权利救济作为行政复议的基本功能。关于行政复议的纠纷解决功能，在我国的《行政复议法》中并没有得到体现，对此章剑生认为：“事实上，如果行政争议得不到有效解决，那么行政复议的‘监督’、‘保权’等立法目的也都是没有法律价值的。”刘东生认为：“行政复议的核心功能是解决行政纠纷，反射功能包括监督功能和管理功能。”刘莘认为：“行政争议是引起复议的原因，裁决争议是复议制度存在的理由。复议始于纠纷，终于争议的解决。如果说复议也是层级监督的话，那是因为复议在解决行政争议中实现了对公民权利的救济，同时，也实现了上级对下级的层级监督。如果不明确行政复议解决行政争议方面的功能定位，就意味着行政复议活动与行政系统内其他层级监督活动并无区别，从而抑制行政复议功能的发挥。”

在行政复议法起草的过程中，对行政复议的功能定位也存在不同意见。一种意见认为，行政复议制度属于行政机关内部监督制度；另一种意见认为，行政复议制度是公民的权利救济制度。在全国人大常委会审议草案时，一些委员曾提出，由于行政机关在作出具体行政行为之前一般都会向上级行政机关或主管部门请示、报告，上下级形成了行政一体关系，因此上级行政机关或主管部门作出的行政复议决定难以保证公正性。为了保证行政复议的公正性，应当在行政机关内部设立复议委员会，并保证委员会成员中必须包含一部分行政机关以外的兼职委员。还有观点认为，应当设立两级复议，第一级复议机关为作出具体行政行为的行政机关的上级行政机关，第二级复议机关为行政监察部门。一些委员明确提出，行政复议制度与行政诉讼制度一样，都应当是保护公民合法权利的重要制度，应将公民的权利救济功能作为行政复议制度的首要功能。

行政复议的有效性很大程度上是建立在对行政复议制度的定位上。毫无疑问，行政复议法制定的宗旨和目标在于对公民合法权益的保护，这一点在行政复议法第1条中已明确指出，但从行政复议的特征来看，其直接目的在于解决行政纠纷。行政机关在行使行政管理职能的过程中，必然会产生行政纠纷，而作为行使公共权力的行政机关来说，其也有责任主动解决因其行使管理职能而产生的纠纷，并依其内部的层级监督关系监督和纠正权力的依法行使。同时，也正是通过解决行政争议，从而达到保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权的立法目的。虽然行政复议相比于行政诉讼在解决行政争议方面体现出了更快捷、全面、专业等优势，但由于其存在于行政系统内部，容易受到各种因素的影响，导致其难以公正解决行政纠纷，而能否公正解决纠纷关系到行政复议功能的实现，因此，行政复议这一功能定位，需要行政复议制度司法化的支持，只有通过制度的司法化，才能保证行政复议公正的解决行政纠纷，从而发挥其功能。

第二，行政复议机构缺乏独立性和自主性。公正是司法的生命，人们之所以选择司法维护自身合法权益，是因为司法能够实现和保障公正，而司法化正是通过运用司法所具有的原则、规则来保障公正的实现。我国正在进行的司法体制改革追求的重要目标就是为了建立起司法的独立性与权威性，只有保证司法主体具有独立性，才能使其严格按照法律规定作出公正的争议处理决定。行政争议裁决主体的独立性即是司法独立性的具体体现，只有按照司法程序规则设置行政争议裁决主体，才能实现公正裁决，进而取得民众的信赖。保证行政复议机构的独立性，使其能够中立、不受任何干扰的作出行政复议决定，不仅有利于行政复议机构公正的作出行政复议决定，而且也有利于提高公众对行政复议机构的信任程度，从而更愿意选择行政复议维护自身合法权益。根据《行政复议法实施条例》的规定，行政复议事务由政府法制工作机构负责，政府法制工作机构即为行政复议机关的行政复议机构。为了扩大行政复议机构的职责，《行政复议法实施条例》在《行政复议法》规定的基础上增加了转送、行政赔偿、督促复议申请的受理和复议决定的履行、行政决定备案等行政复议机构的职责。同时，为了确保复议机构的专职人员顺利开展工作，《条例》第4条规定：“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。”实践中，尽管行政复议制度在不断的进行完善，但行政复议机构在解决行政纠纷中并没有取得理想的效果，究其原因主要在于行政复议机构缺乏独立的地位。由于行政复议机构被设置在行政机关内部，受行政机关的首长领导，并在行政复议机关的监督和管理下开展行政复议工作，对行政复议案件进行审查，因此作出行政复议决定的最终权力掌握在行政机关首长的手中，并以行政复议机关的名义作出行政复议决定。此外，由于行政复议工作具有一定的专业性，需要具备相应专业知识和业务能力的人员处理行政复议案件，而对于作为行政复议机构的政府法制工作机构而言，并不具有相应的专业知识和业务能力，其主要职责是制度建设以及相关规范性文件的审查和整理。在这样的条件下，行政复议工作很难取得理想的效果。为了解决目前行政复议机构在实践中暴露出的问题，全国部分地方进行了一些改革尝试，即通过设立行政复议委员会模式对行政复议案件进行审理，同时行政复议委员会中吸收了一定比例的专家、学者等专业人士，以确保行政复议决定的公正性和权威性。

第三，行政复议程序过于行政化。由于我国是从计划经济体制过渡到市场经济体制，对社会的控制从行政控制为主转向法治，因此，现有行政管理体制在很多情况之下不符合现代市场经济和法治的要求，突出表现就是没有很好地保障公民权利。司法具有严格的法定程序。因为司法的运行关系到公民生命、财产、自由等重要权益的保障，因此各国均通过严格的法定程序保障司法公正的处理争议，这种被严格遵守的法定程序的内涵包括：公平、公开、保障权利等，如争议处理程序的公开、双方当事人对争议的抗辩等等。由于我国《行政复议法》的定位突出了行政复议的行政机关内部层级监督功能，并注重行政复议在简便、效率以及成本等方面的优势发挥，而忽略了对行政相对人程序权利的保障。因此行政复议法在行政程序方面的制度设计过于行政化，将行政复议的程序混同于一般的行政管理程序，这样的制度设计不利于行政复议机关公正地解决行政纠纷，保障行政相对人的合法权益。比如我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审理的办法，但申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”可见，我国行政复议的审理方式是以书面审理为原则，以口头审理为例外。这一原则的确立旨在提高行政复议的效率、避免繁琐的复议程序。但在实践中，由于行政化的复议程序，一个复议案件的处理需要经过行政系统内部层层的审批，如一个复议案件的书面审理需要经过具体的办案人到法制部门的领导再到复议机关的领导最终决定等多个层级的审批，这种层层的审批无疑大大降低了行政复议的效率。而且由于整个复议程序缺少争议双方的参与，如争议双方的质证、抗辩等，行政复议程序对行政相对人的公开程度又不够，导致行政复议机关无法对争议事实作出准确判断，行政相对人也无法充分了解行政复议的整个过程，因此，行政复议决定的公信力自然会受到影响。明确了行政复议解决行政纠纷的功能定位之后，就应当对我国过于行政化的复议程序进行修改，使其更加符合司法化的要求。

第四，行政复议与行政诉讼不衔接。权威性是司法的重要标志，在现代法治国家，司法的权威性体现在，任何组织或个人的行为都必须严格限定在法律规则的范围内活动，严格遵守宪法、法律等行为规范，一旦违法，就要承担相应的责任且具有强制性。这体现出的是司法的权威性。行政复议制度的司法化就是要通过一系列的司法化改革，树立行政复议的权威性，从而实现行政复议与行政诉讼的有效衔接。从分工理论视角看，行政复议与行政诉讼形成了一种分工与协调的关系。行政诉讼通过司法机关行使司法权监督和规范行政机关依法行使职权；行政复议通过行政机关内部的层级监督关系监督和规范行政权的行使，为行政相对人的权利提供救济。但由于行政复议制度的司法化不足以及行政诉讼在制度上存在的缺陷等诸多因素的影响，导致二者的衔接不畅，难以发挥监督行政机关依法行使职权和保障相对人合法权益的功能。例如，当前我国行政诉讼与行政复议的衔接模式主要有：当事人自由选择、复议前置和复议终局三种。其中以当事人自由选择为原则，复议前置为例外。但这种模式在实践中暴露出了许多问题：首先，按照我国目前的规定，当事人可以在行政诉讼和行政复议之间进行选择，即程序的启动权在行政相对人手中，如果相对人选择了诉讼救济的途径，则意味着行政机关无法通过行政系统内部的层级监督关系主动纠正错误，保障行政系统内部层级监督制度的有效实施，最终会抑制行政复议功能的发挥，这与行政复议法的立法宗旨相矛盾。其次，过多的行政诉讼案件的受理，必然导致司法资源的严重不足，进而给法院及各方当事人带来了不必要的负担。最后，按照现行法律规定，如果复议决定改变了具体行政行为，相对人提起诉讼的，应当以复议机关为被告。这样的规定既不利于争议的解决，又不利于行政复议功能的发挥。从复议制度司法化的角度看，复议机关作为解决争议的居中“裁判者”的角色，不应该因为自己的裁判行为成为行政诉讼的被告。特别是随着部分地方进行的复议委员会改革的不断推进，由一定比例的专家学者等社会人士组成的复议机构作出的复议决定，更不应该使复议机关成为行政诉讼的被告。行政复议制度的司法化，就是要通过树立行政复议的权威性，促进行政复议与行政诉讼的有效衔接，从而发挥二者在监督行政机关依法行使职权和保障相对人合法权益方面的功能。

行政复议实践中暴露的问题，反应出了我国行政复议制度存在的诸多缺陷，而这与我国行政复议制度的司法化不足密切相关。行政复议制度的司法化改革，是要通过司法化的制度设计解决上述问题，从而充分发挥行政复议制度的功能。

二、行政复议制度司法化的理论内涵

从世界各国对“司法”词义的理解来看，司法应当具有实施法律、解决争议、体现公正三层内涵。在现代社会，司法无疑具有政治属性、法律属性、社会属性等多样属性，但是从根本上说，司法是国家的一种职能活动，国家通过司法机关及相关机关处理案件，解决争讼，惩治犯罪，实施法律。基于对司法内涵的理解，笔者认为，司法化应当具有如下特征：首先，司法化针对的是一种争议解决机制。争议关系到争议双方的权利义务，如果权利义务不受争议的影响。则争议解决机制没有存在的价值，作为保障争议公正解决的司法同样没有存在的价值。其次，司法化以公正为根基。公平正义是人类永久追求的目标，也是一切社会制度的根本价值，当公正受到破坏，人们的利益遭到损害时，人们就会寻求各种各样有利于实现公正的手段，其中具有司法性质的社会制度以其独有的，有利于实现和保障公正的制度设计以及强有力的国家强制力作为保障，最容易获得人们的信赖，从而进一步强化了司法的公正性。再次，严格的法定程序为司法化护航。严格的法定程序因以公开、公平、保障权利等基本理念为支撑，而成为了实现司法公正的有利保障。其中公开是指处理争议的程序及结果应当公开，即以看得见的方式实现公正；公平是指平等对待争议双方当事人，尤其在行政争议的处理程序中，更要平衡政府与公民之间的权利义务关系；保障权利是指保障争议双方参与争议解决的权利。最后，司法化以权威性为标志。公正性是司法权威性的内在基础，强制性是司法权威性的外在保障。在现代法治国家，司法的权威性表现在，对一切组织和个人的约束，使其行为符合法律的规范，特别是在违法行为需要承担相应责任的时候，更要通过国家的强制力作为保障，以维护司法的权威性。

行政复议制度的司法化有利于适应和推动社会分工的不断深化，弥补行政诉讼在解决行政争议方面的不足，完善我国的行政救济制度，从而发挥行政复议在解决行政争议，保障行政相对人合法权益，推进依法行政方面的功能。行政复议制度的司法化并不是指，将行政复议制度完全照搬司法制度，用完整的司法程序处理行政复议案件，以保证行政复议的公正性。如果完全照搬司法制度解决行政纠纷，不仅很难达到司法所能实现的公平正义的效果，而且也会抑制行政复议在解决行政纠纷方面的功能发挥。因此，行政复议司法化从本质上说，是要保持以行政方式解决行政纠纷优势的基础上，引入有利于实现公正复议的司法制度，以保障行政复议功能的发挥，最大程度地保障行政相对人的合法权益。具体来说，行政复议司法化主要是指，在行政复议机构、行政复议程序以及行政复议结果三个方面进行的具有司法性质的改革，主要包含三层含义：

首先，行政复议司法化要求行政复议机构在审理行政复议案件中应保持相对的独立性，不受其他组织或个人的干扰，独立地根据案件事实和相关制度规定作出行政复议决定，以保证行政复议的公正性。根据我国《行政复议法》的规定，行政复议案件由设置在行政系统内部的行政复议机构受理，为了保证复议机构及复议人员依法独立地处理复议案件并作出复议决定，应通过制度规范保证其不受所属政府机关及领导的干扰，依法独立地作出行政复议决定。目前全国部分地方进行的行政复议委员会模式的改革，正是为了追求复议机构的独立性和公正性所作的一种尝试。

其次，行政复议司法化要求行政复议程序应遵循司法程序所具有的有利于实现公正审理的程序规则，如复议申请人应当享有的复议申请、申请回避、陈述、质证、以及对复议决定不服提起诉讼等权利，对复议申请人上述权利的保护，有利于实现行政复议的程序公正与实质公正，进而提升行政复议在公众心中的公信力。此外，考虑到行政复议与行政诉讼相比所具有的效率和专业性方面的优势，应在保证复议申请人的程序权利充分实现的前提下，根据复议案件的性质与特征，科学运用公开审理、简易程序审理以及书面审理相结合的形式，制定多元化的程序规则，以实现行政复议在效率与公正性上的价值。

最后，在保证复议机构的独立性和复议程序的公正性的基础上，复议结果的司法性就更容易被公众和司法机关认可，并得到有效的执行。行政复议功能的充分发挥，正是通过行政复议的结果具有一定的司法性体现出来的，如果复议结果得不到公众和司法机关的认可并有效的执行，则行政复议的价值追求将无法得到实现，社会分工的深化对行政救济制度体系提出的要求也将无法得到满足。此外，如果行政复议结果不具有一定的司法效力，在诉讼中得不到司法机关的认可，而是重新对案件进行全面审理，必然会造成司法资源的浪费，也会对专业性问题的审理带来障碍，进而影响行政纠纷的解决。因此，行政复议结果具有一定的司法性，是社会分工的必然结果，也是行政复议功能发挥的重要保障。

从社会分工理论视角看，正是由于社会分工的产生并不断的深化，才促进了现代社会资本的有效利用、科技的迅速发展、制度的不断进步，进而推动经济社会的快速发展。而随着经济社会的快速发展，社会分工也随之进一步深化，由此引发了对资本利用、科技和制度创新等方面的更深层次的需求，从而推动资本、科技、制度等领域的改革与创新。社会分工不断深化的现实从另外的角度说明了，现代社会的结构不同于传统社会的一元化的社会机构，而更多体现出的是一种多元化的社会治理结构，这种治理结构的基础在于现代社会形成的具有独立功能、运行机制及规则的不同领域，且不同领域之间存在着明确的界限和功能定位，只有遵循各自独立的运行机制及规则，并以功能定位为指导，才能使其功能有效的发挥，反过来进一步推动社会分工的深化。因此，社会分工为社会不同领域的功能、运行机制及规则的形成及发展奠定了基础。与此同时，不同领域的分工也促进了社会分工的深化和经济社会的发展。而要实现不同领域的社会分工，发挥各自的功能，就需要在制度层面科学设计，根据我国社会的现实情况，完善制度规范。

近、现代意义的立法、行政、司法的划分来源于国家职能的分化，是近代西方国家宪政的产物，适应了资本主义发展所需求的治理方式。从社会分工理论的视角看，政府的职能分离即行政管理职能与争议解决职能分离，既是社会分工的必然结果，也是社会分工进一步深化的必然要求。随着经济社会的发展，政府管理社会事务的范围和程度不断增加，由此不可避免地会产生大量的行政争议。由于社会分工的不断深化，各领域之间的界限也更加清晰，行政纠纷的专业性程度也随之增加，而司法资源的有限性和司法机关在涉及行政纠纷专业性与技术性上的欠缺，导致其难以有效地解决行政纠纷，保障行政相对人的合法权益。行政管理职能与争议解决职能不分，甚至由各级政府领导直接决定具体案件，表面上看维护了政府权威，实际上分散了领导机关有限的精力和时间，使政府的宏观决策工作受到影响。在这样的背景下，推进政府的职能分离，发挥政府的争议解决职能就显得尤为重要。推进政府的职能分离，就是要将政府的争议解决职能独立于行政管理职能，实现争议解决职能的专业性与独立性，避免政府的行政管理模式影响争议解决职能的发挥。实践中，政府的争议解决职能部门在处理行政纠纷的过程中经常会受到同级政府领导或上级主管部门直接或间接的以行政管理的方式干预，使其无法独立地从专业性和公正性的角度以规范的争议解决方式作出处理决定。从我国行政复议的实践看，由政府系统内部负责法制工作的机构处理行政复议案件，并没有发挥出行政复议在解决行政纠纷中的优势，且在复议的公正性上也难以消除公众的疑虑。原因主要在于，一方面，从工作性质上看，政府法制机构的工作主要是围绕着政府的相关立法及规范性文件的制定与修改展开的，而对于执法、监督以及行政争议的解决方面却明显经验不足。另一方面，由于法制机构设置在政府系统内部，受政府领导，其复议决定容易受到一定程度的干预，特别是当涉及到专业性较强的复议案件时，政府领导的干预必然会影响到复议决定的公正性。随着我国政治体制与司法体制改革的不断推进，政府的立法工作面临着深刻的变革，法制机构作为政府立法工作的重要部门，必须要作出必要的职能调整，尽可能的发挥其在执法、法制监督以及行政争议解决方面的优势，以适应政府职能转变，建设法治政府的需要。目前，我国多个地方进行的行政复议委员会模式的改革，就是要强化行政复议机构的争议解决职能，促进政府的职能转变，这也是适应社会分工不断深化的必然要求。行政复议的司法化有利于促进政府的职能分离，发挥政府的争议解决职能，从而保障相对人合法权益。

三、完善中国行政复议制度司法化的几点建议

第一，明确解决行政争议是行政复议的首要功能。当前对于我国行政复议功能的定位主要有：权力监督功能、权利救济功能和行政争议解决功能。笔者认为，根据我国《行政复议法》实施的效果来看，争议解决功能应当是行政复议的首要功能。从行政复议的性质上看，由于行政复议是行政复议机构居中对行政纠纷作出的裁判行为，复议决定直接影响到行政机关权力的行使和相对人的合法权益，因此，行政复议是一种具有司法性质的解决行政争议的活动。如果不在立法中体现出行政复议的争议解决功能，则行政复议制度就很容易被误解为行政机关内部的权力监督制度，但从具体行政行为的作出主体上看，由于具体行政行为的决定往往是经过上级领导的批准作出的，因此，设置在行政系统内部的复议机构所作的复议决定很难保证公正的解决行政争议，行政复议在公众心中的权威性也将会受到影响，进而会选择更加公正的司法途径，最终行政复议制度的价值也将无法实现。此外，从我国《行政复议法》规定的行政复议程序启动的主体上看，行政复议是由于行政相对人对具体行政行为不服而提起的，是一种被动的申请程序，而并非行政机关的主动纠错程序，如果说行政复议起到了督促行政机关主动纠错的作用的话，那是因为行政复议在解决行政争议中保障了行政相对人的合法权益，同时实现了行政机关的权力监督。从我国当前行政复议案件的数量上分析，当事人更愿意选择司法救济途径，与我国行政复议制度的缺陷有直接的关系，而制度的缺陷又与制度功能定位的偏差密不可分。因此，将解决行政争议功能定位为行政复议的首要功能，更有利于发挥行政复议制度的优势，保障权利人的合法权益，进而促进行政机关依法行政。

第二，明确了行政复议的解决行政纠纷功能后，完善行政复议机构，使其能够公正的解决行政纠纷，对于行政复议功能的发挥至关重要。为此，必须要从制度设计上保证复议机构的独立性。根据我国《行政复议法》的规定，复议机构是作为复议机关内部的工作机构处理行政复议案件，其不具有独立的办案权，整个复议过程及复议结果都要受到行政首长的监督并最终决定，这样的制度安排显然会对复议决定的公正性造成影响。正如前文所述，行政复议不同于一般的行政管理行为，其主要任务是通过受理行政相对人对具体行政行为不服的申请，并作出复议决定，来解决行政纠纷，进而保障相对人的合法权益，促进行政权力监督机制的有效运行。因此，行政复议机构的设计应以保障复议机构的独立性，有利于实现公正复议为目标。对此，笔者建议，采用行政复议委员会模式，明确行政复议委员会为行政复议机关设立的行政复议机构，审理行政复议案件，同时设立行政复议办公室协助行政复议委员会的工作。为了保证复议委员会的独立性及公正性，行政复议委员会应由专职委员和非专职委员组成，其中非专职委员应从社会各界的专家中遴选，且非专职委员在复议委员会中的比例应超过一半以上，同时，对复议委员会的表决规则和审理方式作出规定。目前，复议委员会模式在我国已开始实践并发挥了一定的作用，但由于缺乏相关理论及法律制度的支撑，其在运行中仍有许多问题需要解决，如行政复议机关与行政复议委员会之间的关系、非专职委员的职责、审议程序等，因此，需要在理论与制度两方面深入研究并对比国外实践经验加以完善，以确保行政复议委员会独立、公正的解决行政争议的优势得到发挥。

第三，从社会分工理论视角看，行政复议制度与行政诉讼制度在行政救济制度中形成了一种分工与协调的关系，特别是行政复议制度在解决行政争议中所体现出的专业性、灵活性、全面性等方面的优势对行政诉讼在保护相对人合法权益和监督行政机关依法行政上的局限性的弥补，对于全面保护相对人合法权益，推进行政机关依法行政具有十分重要的意义。中国法在构建行政复议与行政诉讼的衔接机制方面，选择了以“当事人选择是一般原则，而行政复议前置为例外”的互动模式。从我国《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定来看，二者的衔接问题主要包括：程序上的衔接、当事人资格的衔接、受案范围的衔接等等。在此，笔者只对复议前置制度和复议终局制度提出两点建议。其一，确立复议前置制度。复议前置是指当事人对具体行政行为不服提起行政诉讼之前，应当先经过复议程序。确立复议前置原则的价值在于：第一，有利于督促行政机关行使内部的层级监督权力，保证行政机关的权力监督机制正常运行。行政机关作为具体行政行为的作出主体，其有责任纠正违法或不当的行政行为，如果当事人选择诉讼的方式解决行政争议，那么行政机关内部的权力监督功能将无法得到发挥，不利于权力的正确行使。第二，有利于更好的保障相对人的合法权益。相比行政诉讼而言，行政复议在专业性、程序的便捷性以及对具体行政行为合法性的审查等方面具有明显的优势。第三，减轻法院负担。从国外司法实践看，复议前置原则在有效解决行政争议、督促行政机关依法行政、保护相对人合法权益等方面发挥了重要的作用。确立复议前置，看似限制了相对人的程序选择权，实则更有利于维护相对人的合法权益。其二，取消复议终局，确立司法最终原则。只要行政复议争议解决机制设于行政系统内，其公正性总有可能受到质疑。司法最终审查原则是现代法治国家的必备要素，同时也是行政复议司法化，树立司法权威的必然要求，司法最终原则意指任何适用宪法和法律而引起的法律纠纷原则上只能由法院最终裁决，这种最终裁决权具有排他性。现代法治国家均已确立了司法最终原则，这对于实现公平正义、保障相对人合法权益具有重大意义。

司法制度的改革范文篇3

一、中国的司法改革要不要依法进行

提出这个命题，好像很奇怪，其实一点也不奇怪，我说的是现实的实际问题。中国的司法改革是不是要依法进行，是从提出司法改革的口号之时就没有解决好的问题，到现在也一直没有解决好。我认为，我国的司法改革一直也没有真正做到依法进行。

其实，作为一个法治国家，凡事必须依法进行。在任何一个国家，司法制度并不一定都是完全健全的，即使原来制定的时候是健全的，但是随着社会的进步和发展，司法制度落后于现实需要，也就会出现不健全的问题，因此司法改革也是必须进行的。这一结论是完全正确的，是不可怀疑的。中国的法律制度需要进行司法改革，也是千真万确的，不可怀疑的。

中国是一个法治国家，司法改革必须依法进行。这样说，任何人都是同意的，都是赞成的。可是，在已经实行了的七八年的司法改革中，究竟做没做到依法进行，需要进行检讨，通过深刻检讨，才能够得出恰当的结论。

可以说出一个事实千真万确的事实，这就是，中国的立法机关至今为止，并没有通过任何一个关于司法改革的法律，但是，司法机关的司法改革却是在如火如荼地进行着。在现有的司法制度中，有一些或者很多已经不再和法律上写的制度完全一致，有了很大的变化了，新的司法制度已经在产生并且在实践中进行着。这样的事实说明，很多的司法改革措施并没有依法进行，而是司法机关各行其是，各自为战，“自主进行司法改革”。因此，就有一个很有意思的比喻，在电影《地道战》中，民兵连长向坚守在地道中的民兵喊口号：“你们要各自为战！不许放空枪！开火！”现在的司法改革形势就像这个游击战一样，最高领导下的口令就是“各自为战”，然后一声“开火”，司法改革就开始了。

就在司法改革刚刚开始不久，那时候我还在司法机关。我到日本早稻田大学访问，借机考察日本的司法改革形势和措施。日本学者介绍了日本的司法改革动因、主要思想和立法机关关于司法改革的立法情况，说明立法机关已经通过立法，设立司法改革委员会，限期两年，做出司法改革方案，并须经过立法机关的审议。通过者，进行改革，未通过者，解散司法改革委员会，一切照旧。我也介绍了我国的司法改革形势以及各司法机关的改革措施。日本学者听后感慨地说：“中国的司法工作者真是幸福啊！”我问为什么幸福，他说，不用经过立法程序，司法机关就可以自己进行改革，在日本是想也不敢想的事情。我听了这句话以后，感到真的很难受。这实际上是对中国法制的中肯批评啊！

事实上，我国的司法改革确实是在各自为战！细数各司法机关所进行的司法改革，涉及到司法制度的方方面面，各种招数层出不穷，可是没有几个司法改革措施是经过立法机关审议通过的。差不多都是最高司法机关一个文件，就通过了司法改革措施，就成了全国的司法制度。

例如，全国法院已经实行多年的“审判长负责制”就是其中一个。在《人民法院组织法》中，在三部诉讼法中，都规定了审判长制度，但是审判长就是审判一个案件组织起来的合议庭的负责人，案件审理结束，合议庭也就解散了，审判长也就不存在了。可是经过司法改革的审判长制度，审判长已经成了一个正式的审判职务，成为了一个官衔，它的职责就是负责领导合议庭的审判工作。同时，合议庭也成了法院的一个正式的审判组织，隶属于审判庭之下，成了法院的常设机构。

还例如，全国检察机关依照法律规定，是检察长负责制，各级检察员对本级检察长负责。但是经过司法改革，各级检察机关都设立了主诉检察官，有的还有了“主办检察官”、“主侦检察官”，五花八门。同时赋予主诉检察官各种职责，使其成为一个正式的检察职务。可是，这些在《人民检察院组织法》中，以及在三部诉讼法中，都是没有规定的。

仅举两例，就已经能够看出我提出这个命题的必要性了。如果司法改革仍然这样进行，国家的法制将会如何，不得而知。说这样的话并不是耸人听闻，因为不依法进行的司法改革，最终的后果就是使法治受到破坏。

二、究竟哪一级司法机关有司法改革的权力

我说的这个题目好像有一点挑衅性，似乎是说只有有权的司法机关才有权进行司法改革。其实也不是这个意思。我说的是究竟哪些或者哪一级司法机关才有权进行司法改革。

司法机关的概念大概有三种解释，第一种认为只有法院才是司法机关，第二种认为法院和检察院都是司法机关，第三种认为凡是涉及司法工作的机关都是司法机关，例如公安机关、司法行政机关等等。这些解释都是有根据的，但是从司法改革的角度而言，应当采取第三种意见，这些涉及到司法工作的机关，都应当认为是司法机关，都应当进行司法改革。

那么究竟是哪一级司法机关才有权进行司法改革呢？按照现在的司法实践和号召，各级人民法院、检察院、公安机关、司法行政机关等等，都负有司法改革的重任，都要进行司法改革。尤其是基层司法机关，更要进行司法改革，因为基层司法机关是司法工作的基础，基层的司法改革搞好了，司法改革才会真正有坚实的基础。所以，司法改革的任务层层加码，基层司法机关的领导是不是称职，司法改革是否有成果是衡量其政绩的主要标准。就是我们现在所讨论的“先例判决制度”，也是基层法院搞起来的，是基层司法改革的成果。

可是，一个值得严重注意的问题就是，如果一个基层法院搞一种司法改革，例如就是“先例判决制度”，那么全国共有三千多个基层法院，就要搞出来三千多个类似的新“制度”，这样一来，中国还有统一的审判制度吗？中国还是一个统一的法治国家吗？这样的后果可以说很可怕。

其实，这种情况已经出现了。在司法改革初期，各地法院都在制定自己的诉讼证据规则，据说全国已经有三百多个法院制定完成了诉讼证据规则。很多律师诉苦，三百多个诉讼证据规则。在每一个法院来说，都是自己操作的规则；但是，对律师和当事人而言，在不同的法院诉讼，就要掌握不同法院的诉讼证据规则，这是极为艰难的。因此，很多人提出，与其全国三千多个法院或者三百多个法院在诉讼证据规则上违法，还不如让最高人民法院自己违法，毕竟最高人民法院“违法”的做法还能够统一全国法院的规则，而不至于搞成全国法院诉讼证据制度的混乱状态！最终，最高人民法院自己搞出了民事诉讼证据规则和行政诉讼证据规则，总算结束了各地三百多个“诸侯”的证据规则的“分封”！

可见，各个基层法院或者各个基层司法机关都进行“司法改革”的话，这样的司法改革决不是法治统一条件下的司法改革。国家不需要这样的司法改革！

接下来的问题就是，最高司法机关是不是就有权力进行司法改革呢？现在的现状是，司法改革的总体进行就是在最高司法机关掌控之中，在最高司法机关的指挥下进行。

我们既然说到了诉讼证据规则的问题，那就还以其为例。诉讼证据制度是国家的基本诉讼制度的内容，规定和制定诉讼证据规则，应当是国家法的职责，是诉讼法应当规定的内容。这些制度的基本问题应当是由法律规定的，而不是司法机关规定的。司法机关应当在诉讼法律规定的基本诉讼证据规则的大框架下，对于具体的操作方法作出规定。但是，证据种类、证据效力、证据认定、证明责任等等重要问题，司法机关无权规定。

可是，我们看看最高人民法院关于民事诉讼证据规则的解释和关于行政诉讼证据规则的解释，有多少是超过了自己的司法解释的权力，作出的是立法才可以规定的内容呢？例如，关于当事人举证时限，就是当事人在诉讼当中到什么时候为止不能再提出证据的规定，三部诉讼法都没有做出限制性规定，那就是在整个诉讼阶段都可以提出证据，只要是判决没有最终发生法律效力。这样的规定不是很好，但它也是法律规定，在没有修改之前，任何人和任何单位都不能改变它。可是，关于民事诉讼证据规则的司法解释就是规定了举证时限，超过时限所举出的证据一律不采信！司法解释改变法律的规定，当事人如果较真，提出一个司法解释违法的诉讼，那么应当由谁管辖、由谁进行裁决呢？

因此，我的结论是：

第一，涉及到国家根本的诉讼法律制度和司法制度的改革，任何人和任何司法机关都无权擅自进行改革，必须通过立法机关，通过立法程序修改立法，才能够进行改革。任何擅自改变现行立法的“司法改革”，都应当以破坏法制论处。

第二，不涉及到国家诉讼制度和司法制度的工作制度，需要改革的，可以进行改革，但是需要全国统一进行，必须有国家最高司法机关，包括最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等，作出统一的改革规定，从上至下的进行，不得各行其是，造成司法机关工作制度的混乱。

第三，涉及到各个司法机关相互协调的工作制度问题，如果需要进行改革，应当进行协商，提出妥善的方案，不得各自为政、各行其是。

第四，各级司法机关对于各自的工作制度进行改革，如果不涉及到其他上下级司法机关和横向司法机关的协调和协作，可以自行进行，但是应当经过上级的批准。涉及到横向关系的改革，必须进行协调，不能各自为战、各行其是。

三、“先例判决制度”是不是符合法律规定的审判制度

说到现在，才开始说到所要讨论的问题上来。中原区法院进行司法改革，创造了“先例判决制度”，实施以来，效果良好，受到各界的重视。对于这样的一个新生事物、一个充分体现了首创精神的司法制度，究竟应当采取什么样的态度，似乎也是一个问题。

按照道理，对于新生事物，对于群众的首创精神，是应当尊重的，而不是做小脚女人，指责这也不行、那也不行！可是，司法制度和诉讼制度是法律规定的制度，是国家的基本制度，如果仅仅是为了考虑尊重新生事物、尊重群众的首创精神，是不能解决问题的。如果在司法改革中，在诉讼制度上，人人都可以创造新生事物，人人都可以有首创精神，那么司法制度和诉讼制度就不再严肃，就不再权威，就不再是铁的制度了。那么，体现革命精神的改革，不就是破坏法制吗？

未经分析就得出对“先例判决制度”否定的结论，是不正确地。我们还是要先研究“先例判决制度”的含义。按照中原区法院的说法，“所谓‘先例判决制度’，是指经过某种程序被确认的‘先例判决’对今后处理同类案件具有一定的拘束力，其他合议庭或独任审判人员，在处理同类案件，若无其他特殊情况出现时，应当参照。”其目的，就是“建立该制度旨在强化审判委员会的指导作用，规范法官自由裁量权，帮助法官正确适用法律，实现‘公正与效率’。”

依照我的理解，先例判决制度就是在典型案例指导的基础上，向判例法的过渡，或者说是典型案例指导和判例法之间的中间状态。它否定典型案例指导制度，但是又不能实行判例法，不得已而采取的一个变种的方法。它的关键词在于：第一，拘束力，第二，制度。

在我国法院长期以来实行的典型案例指导的方法，是行之有效的指导法律适用的方法。各级法院每年都要总结典型案例，推广典型案例，用典型案例统一法官对法律的认识，统一对法律的理解。要明确的是，典型案例指导不是一个制度，典型案例也不具有拘束力，而仅仅是对法律适用的指导或者参考。法官所要极力理解的，还是法律本身。

现在提出的先例判决制度，首先的一个关键词是“制度”。对先例判决制度既然称之为一种制度，那就应当确定究竟是什么制度，是司法制度、诉讼制度还是工作制度。由于这种制度已经涉及到了对具体案件的适用法律问题，当然就不是工作制度，也不是一般的司法制度，而是诉讼制度。那么，既然是一个司法制度，是不是基层法院就可以创设呢？是不是就可以绕开法律自己做出规定呢？我想是不可以的。

其次，第二个关键词，是先例判决制度规定先前的判决对后来的判决具有的“拘束力”。既然说到先例判决的拘束力，那就是判例法。拘束，就是受限制；拘束力，就是照办的力量；后续判决必须接受先例判决的拘束力，就是说后续判决必须受到县里判决的限制，就是依照先例判决照办，否则就是违反法律。既然先例判决对于后续判决具有拘束力，那么，后续判决就可以直接依照先例判决做出，而不必依照法律进行。可问题是，第一，在成文法国家，法院作出判决应当依照的是法律，并不承认先例判决的拘束力，并不需要受到先例判决的拘束；第二，先例判决如果对法律理解不对，那么后续判决是不是一定要受到拘束呢，如果受拘束，则为违法，如果不受拘束，那还有拘束力吗；第三，在后续判决中，究竟是引用法律条文，还是引用先例判决呢？最后，如果一个法院有一个先例判决制度，那么这些先例判决集中起来，就是当地的法律，就是对法律理解的地方“方言”，那么法治如何统一？

现在我们顺着“制度”和“拘束力”这两个关键词继续思索下去，不难得出结论，将来在实行先例判决的这个法院，就将独立于国家的统一法制体系，形成自己的“判例法”。

如此说来，所谓的“先例判决制度”，无论从哪个角度上说，都应该“休矣”！

四、激进与保守的协调――关键是依法进行司法改革

其实我还是很赞叹“先例判决制度”的创始人的！这确实是一个大胆的创意。

可以有人会提出疑问，作者既然对“先例判决制度”提出了如此尖锐的批评，怎么转而又进行夸赞了呢？

这恰好就是我对司法改革的一贯思想，也是这篇研究司法改革的文章的主题。

一方面，我主张司法改革应当激进，各种改革的思想应当百花齐放、百家争鸣，形成司法改革的思想前导和司法改革的思想共识。没有理论的前导，没有理论上的碰撞和准备，就没有司法改革的高质量。因此，我说的司法改革的激进，是理论研究的激进，是思想解放的激进，是改革思路的激进。只有深刻的理论分析和激进的思想，才能够引导中国的司法改革，创设崭新的司法制度和诉讼制度。比方说，在理论上提出先例判决制度，当然就是一个创意。不仅这个可以说，就是确立判例法的意见也是可以提出来的，论证它的实用性，论证它的价值观，比较它与成文法的区别和意义及存在的价值。至于是不是就要采纳判例法，那还是要看讨论的结果。如果真的认为判例法适合中国国情，当然也可以抛弃成文法和转向判例法。这样的讨论是有意义的。

另一方面，激进的司法改革主张只能停留在理论层面，而不是在司法实践中想起一个主意就要落实它，就要变成具体的司法制度或者行为。具体的司法操作一定要保守。这个保守的含义，就是严格执行现行法律，不能擅自改变现有的司法制度和诉讼制度。司法的保守，实际上就是依法办事，就是依法办案，而不是独出心裁，各自为战。保守的实质，就是尊重法律、尊重法治、尊重国家法制的统一。国家的法治必须统一，不能分裂，不能人为地割裂统一的法制。中国是一个大国，是十几亿人、三十多个省、三千多个（县）市的国家，建立统一的法制是不容易的。司法保守所保的、所守的，就是统一的法制。它经受不起群雄并起的“改革”，也经受不起诸侯割据的“分割”。任何别出心裁的新生事物和首创精神如果直接应用于司法实践，作为司法改革的措施变为司法的现实，都会使统一的法治受到损害，甚至会从根本上改变它。这一点绝不是危言耸听。

因此，我提出中国司法改革的“中庸之道”：

第一，必须坚定司法改革的信心。中国的司法制度和诉讼制度经历了几十年的实践检验，其基本的内容是好的，但确实存在需要改革的问题，这些问题不仅是一般的局部问题，而且是很大范围的问题、很重要的问题需要进行改革。不改革就没有出路，就没有进步，是完全正确的结论。任何阻碍司法改革的言论和行动，都是不可取的。

第二，司法改革必须依法进行，必须遵循法治的轨道。司法改革关乎国家的基本司法制度和诉讼制度，不是可以任意所为的工作改革或者工作改进，没有法律依据就进行的改革必须明令禁止。我建议，国家应当成立司法改革委员会，专门研究司法改革的方针和方案，广泛吸纳各界的司法改革意见和办法，最后形成《司法改革法》草案，提交立法机关通过，最终实现根本性的司法改革。除此之外，任何人不得将司法改革的意见和方案诉诸于司法实践。

第三，进行广泛、深入、毫无拘束的司法改革讨论。社会各界，包括法学理论界、司法实务界，方方面面，各个阶层，凡是关心司法改革的人，都可以提出司法改革的建议和意见，进行评论和修正，真正做到解放思想，开拓进取，不拘一格，形成司法改革讨论的热潮，提出不同的主张和创意，推动司法改革的进程。

司法制度的改革范文篇4

〔论文摘要〕规范和调整司法活动的司法制度对一个国家法律的实施有重要意义。我国的司法制度是在计划经济体制下建立和发展起来的,存在着许多弊端。因此改革司法制度势在必行。

一个国家的法律制度在某种程度上讲是通过司法来实施的,因而规范和调整司法活动的司法制度对法律实施有重大影响,起着桥梁性作用。但是,我国的司法制度是在计划经济条件下建立和发展起来的。随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立,现行司法制度因其自身的缺陷已难以适应我国法律的有效实施和建设社会主义法治国家的需要,因此司法制度的改革势在必行。

一、我国现行司法制度的弊端

由于历史原因,我国现行的司法制度已严重制约了法律的有效实施,影响了司法公正与效率,其弊端主要体现在以下几个方面:

(一)司法模式行政化。现代司法制度的一个重要特点就是司法的非行政化。由于受政治、文化传统和司法传统的影响,我国的司法体制、法院机构设置、法官制度、司法运行过程都带有明显的行政化色彩。审判权与行政权的一个重要区别就是行政机关可以对行政事务进行积极而主动的干预,而法院则不应该采取主动的方式。法院是一个是非的判决者,法官只能坐在法庭上行使权利,不能到处出击主动提供服务。但在现实中,我们的法院所承担的不是真正意义上的司法职能。这是由于我们对法官和法院的职能定位以及权力运行特点并不十分清楚。这样的局面主要是体制问题造成的,如果这个问题不解决,法院就永远摆脱不了“受制于人”的尴尬境地。

从法院的设置来看,基本上是走行政区划的路子,这种体系无法摆脱司法和行政的各种关联,产生不利于公正司法的因素。从法院内部结构来看,法院从院长、副院长、庭长到普通法官形成了一个等级体系,这种等级体系是按行政官员的阶次加以套用的,行政性官员甚至已经成为法官能力与水平高低的衡量器。从法院内部上下级关系来看,不同层级的法院之间不是单纯的监督和被监督的关系,而是具有行政意义上的上下级领导关系。上一级法院有权对下一级法院的工作进行指导,甚至对个案进行所谓“提前介入”的干预,而下一级法院主动就案件的判决向上一级法院请示汇报,这种关系为司法不公提供了温床。这种司法体制本身的行政化,是导致当前我国审判不能真正独立、公正以及司法腐败的重要原因。

(二)司法权地方化。我国宪法设定的是人民代表大会领导下的“一府两院”模式。事实上司法机关不具有和政府相并列的地位。司法机关的财政权和人事权受制于其他国家机关和组织。特别是由于地方司法机关受制于地方政府、地方权力机关和地方党政委,由此导致了司法权的地方化。

从财政上看,我国自1980年以来,基本上实行的是以“分灶吃饭”为主要内容的财政体制。这种财政体制虽然调动并刺激了地方政府发展地方经济的积极性,在某些领域或某种程度上减轻了中央政府的财政负担。但与此同时,在“分灶吃饭”的财政体制下,一方面我国的行政机关掌握着整个国家的财权,各级司法机关的经费必须由同级政府决定;另一方面司法机关在装备、办公条件、办案经费等方面会因各地经济发展及财政收入状况不同而大相径庭。而且在职工住房、工资、福利待遇方面也会因地区经济发展及财政状况不一而出现大的差异。这样一来,司法部门的经济利益,司法人员的个人物质利益同地区经济利益融为一体,息息相关。因此在这样的经济利益结构中,司法机关及司法人员在审理案件(尤其是经济案件)执行判决时,都有一种基于部门和个人利益考虑的主观愿望,希望本地当事人胜诉,本地的企业正常经营、盈利、不亏损,本地银行里的钱不被划走。于是司法活动中违背法律规定,抢管辖、、枉法裁判、偏袒本地当事人、不作司法协助等司法地方保护主义行为就顺理成章地出现了。

地方司法机关除了在财政上依赖于地方政府外,在人事制度方面,还受制于地方政府和地方党委。在实践中,地方党委和地方政府的人事部门拥有地方司法机关主要领导干部的推荐权或指派权。实际上是由同级党委组织部门内定,通过同级人大履行一下选举或任免手续。这种权力机构和权力隶属、权力依赖关系,使得地方司

法机关无力抗衡地方政权的权力干预,当然不可能摆脱地方保护主义的干扰。这就决定法院及法官在审判活动中只有与地方政权合作,才能正常开展工作。一些案件的处理明知不合法、不公正,但如果坚持原则、秉公执法,顶撞了地方政权及其有关领导人,法院的经费来源就可能被切断、砍掉,工作就无法开展。法官的司法行政职务及审判职位晋升就面临威胁,甚至可能会被无端免职、调离、遭到政治上的打击报复。在这种情况下,地方法院及法官违法滥用司法权,搞司法地方保护主义确实有些迫不得已。可以这样说,司法机关与地方政权机关只是在职能上分开了,但是在体制上依然是难舍难分的。这是司法机关无法充分实现宪法赋予的独立行使司法权的重要原因。

(三)法院审判组织设置和内部管理体制不合理。我国法律规定,合议庭和审判委员会都是审判组织。合议庭负责审理绝大部分案件,审判委员会则对合议庭审理的重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定。在审判实践中,这两级组织都发挥了很大的作用,是必须肯定的。但是,许多合议庭只是负责审查事实,提出适用法律意见,最终判决是由庭务会或审判委员会讨论决定。而审判委员会成员大多数不参与具体案件的审理,以致形成了审者不判、判者不审的局面,审理与判决严重脱钩。这种合议制、审委会制,其弊端是虚化了法官的权责关系,使法官对法律的服从关系扭曲成对庭长、院长的行政服从关系,使司法责任制通过“集体负责”而被置换成为谁也不负责,从而使司法公正失去了保障机制。目前,随着审判机关的职能作用不断扩大和案件大幅度的上升,法院工作效率的低下越来越影响法院的形象。而法院系统内现行的管理方式使法官缺乏责任心和独立思考的能力,以及审判工作的低效率,产生了整个社会对审判机关的“信任危机”。

(四)对司法权的约束制度不健全。在我国,从形式上看,司法监督的机制已经建立,人大和人民检察院的法律监督在宪法和法律条文中规定得比较完整,但事实上由于多方面的原因,目前的监督机制收效甚微。

从人大对司法机关的外部监督看,我国宪法规定,司法机关由国家权力机关产生,并受国家权力机关的监督。但是在实践中,各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在罢免同级司法机关的负责人;各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续,没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考虑有机结合起来;各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督,即听取和审议司法机关的年度工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。目前,人大监督存在的突出问题是缺少对司法机关进行法律监督的操作规则。一方面导致国家权力机关特别是地方权力机关轻司法监督的倾向;另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。

从司法系统的内部监督来看,主要有检察机关对审判机关的检查监督和上级审判机关对下级的审级监督。就检查监督而言,人民检察院作为我国的法律监督机关,根据宪法和法律的规定,它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。然而检查监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。主要表现在:一是检查监督的力度软化,检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的干扰和束缚,出现种种障碍,所以有些检察机关认为当前法制不健全,监督手段不完备,致使检查监督难以开展;二是检察机关对审判机关的监督是一种事后监督,在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时,只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正,检察机关也无能为力,这样必将损害检察机关的权威性和有效性;三是检察机关也是司法机关,如何监督检察机关的检察权问题,除了国家权力机关的“工作”监督外,目前尚无其他明确规定,从而为检察机关滥用权力提供了便利。另外,我国实行二审终审制,再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的干扰,因此,在有些地方,上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施,而是地方利益是否受到充分的保护。这样的监督体制,就使得司法工作中的许多问题难以通过现行的监督机制予以解决,并在客观上为司法机关滥用权力以及司法腐败等现象的产生提供了便利。

(五)法官选用制度不合理。司法公正与完善的法官制度是分不开。法官的专业化是司法公正的前提和基础,是审判结果正确的先决条件。目前,我国法官大多数达到大专以上文化水平。但是,这其中有很多法官不是法律专业毕业的,正规法律院校毕业的更是凤毛麟角。特别值得注意的是,近年来,我国正规高等教育毕业生,特别是硕士生、博士生难以进入高级以下的司法审判机关,已进入的高学历人才也因各种因素难以久留。这对我国法官队伍的专业化是非常不利的。因此,要实现司法公正,必须建立一个合理的、符合中国国情和法官职业特点的管理制度。

二、我国司法制度改革的基本思路

针对我国现行司法制度中存在的问题,笔者认为,我国司法制度改革应围绕以下几个方面进行:

(一)改革司法机关领导体制,确保司法权和国家法制的统一。根据宪法的规定,人民检察院实行双重领导体制,即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导;人民法院受同级国家权力机关领导,上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明,在市场经济条件下,这种领导体制给司法机关独立行使职权带来很大的困难。因此根据法治原则对法律适用和法制统一的要求,要彻底打破现行的司法辖区与行政区划合一的体制。具体办法是要割断两方面的联系:一是割断地方司法机关与同级党政权力的从属关系。省一级司法机关的主要负责人由最高人民法院和最高人民检察院党组推荐,省级以下司法机关的主要负责人由省级司法机关党组推荐。二是割断上下级法院之间的行政隶属关系。目前实际存在的上下级法院之间的行政隶属关系是没有法律依据的,上级法院对下级法院审判工作的监督应有严格的法律程序。这样就使地方保护主义者失去了利用“人权”干扰、控制司法的条件,有利于实现国家法律的统一。

(二)改革司法机关的财政体制。现行司法机关的财政体制往往导致司法机关办案经费不足、司法人员工资待遇偏低的现象。这是司法机关屈从于地方权力而牺牲司法公正、甚至主动出卖司法权而取悦于地方政府的一个重要原因,必须对这一体制进行变革。为了与上述司法机关领导体制改革相衔接,司法财政体制改革可采取下述办法:省级司法机关的经费由中央财政统一拨款;省级以下司法机关的经费由省财政统一拨款。这不仅使地方保护主义者失去了利用“财权”干扰司法独立的条件,地方保护主义的势力范围将大大缩小,而且有利于增强司法机关的独立性和抗干扰的能力,有利于实现司法公正。

(三)改革监督机制,强化司法监督。对司法权进行有效的监督,是我国司法制度改革的重要内容。目前主要应当强化国家权力机关对司法机关的监督。强化此监督的首要任务是在制度上真正落实国家权力机关的权力,赋予国家权力机关对一定范围内的案件具有准司法权。在国外,议会赋予国家元首、政府首脑、最高司法行政长官准司法权。当然,赋予国家权力机关准司法权,并不意味着国家权力机关替代司法机关,国家权力机关也没有必要介入所有的司法案件。

因此,国家权力机关行使司法权时,应当把握一个“度”的问题。从国家权力机关对司法机关的司法活动进行监督的角度上看,国家权力机关可以对下列案件行使准司法权:一是涉及司法机关及其司法人员滥用权力的案件,包括司法机关以及司法人员在司法程序中的职务犯罪行为和司法诉讼错案的赔偿案件;二是对法律适用产生异议而需要作出立法解释的案件。这对于强化国家权力机关对司法机关的制约监督,确保司法公正具有重要作用。

除国家权力机关对司法机关的监督制约外,还要健全司法机关的内部监督机制。在法院内部实行立、审、执“三分离”制度,即立案权、审判权、执行权分别由三个职能部门行使,三者之间形成既相互配合,又相互制约的机制,避免由于权力的过分集中而失去制约。同时,要制订、实行一系列监督制度:实行法官与当事人隔离制;改革现行陪审制,建立专家陪审制;建立违法审判责任追究制;制定法官道德法等等。总之,对司法权的监督制约,不仅要建立一套监督机制,而且这套监督机制必须具备科学性、权威性和有效性。

(四)改革合议制和审委会制,建立法官独立审判制。法院严格、公正执法依赖于法官严格执法和公正裁判,而法官公正执法的基本要求是法官权利和义务的统一,即法官享有独立审理和裁决案件的权利,同时对自己的错误裁决承担全部责任。但“两制”的实行情况往往是审判与裁决相分离,这种以取消法官独立审判为特点的体制,消弱、虚化了司法责任制度,直接导致法官队伍进取精神萎缩,政治、业务素质下降,从而与严格、公正执法的法治要求相距甚远。因此,必须改革完善这种行政化的管理方式,建立起符合审判规律和法律规定的管理模式。一是要充分发挥审判长和独任审判员的作用;二是强化合议庭的作用;三是审委会应把绝大部分案件的审判权下放给审判长和合议庭;四是认真落实审判责任制,真正做到权责的统一。

(五)改革法官管理制度,建立一支高素质的法官队伍。公正司法裁判的产生,在很大程度上取决于法官的价值判断。为此,建议采取以下措施,提高法官队伍的素质:

第一,严格规范法官的输送渠道与选拔条件,提高法官队伍的资质水平。一方面,要拓展经过正规高等教育的法律人员进入法院;另一方面,要严把法院进入关。今后应明确规定,以高等教育政法院校和法律专业的毕业生为法官的主要来源,无法律专业大专毕业以上学历者不能作为法官的选拔对象。目前存在的复转军人和党政机关分流人员进入司法机关的作法应当严加控制,尽快消除这种现象。对现有法官进行专业知识考试,合格者统一由最高人民法院授予法官资格,颁发法官资格证。对考试不合格者,坚决淘汰出法官队伍。这样才能使得提高法官待遇,确保法官身份独立的各种保障既成为必要又成为可能。这样既有助于防止司法腐败,又能提高司法效率。

第二,健全法官考核与淘汰制度。健全对法官的考核制度,既要考核业务知识和办案质量,也要考核政治品质和职业道德。要以考核结果作为法官提职、晋级和加薪以及淘汰的依据,真正实现能者上、庸者下,以激发法官队伍的进取精神和自我约束意识,从而形成以制度塑造法官的道德人格,以法官的道德人格支持制度的管理机制。

司法制度的改革范文篇5

内容提要:现行司法鉴定体制在相当大程度上是通过机关自我授权的方式建立起许可设定的,而自2004年7月1日起施行的《行政许可法》在许可的设定方面采法律、行政法规集权统一的取向,这促使现行的司法鉴定体制必须作出相应的改革。同时,许可的设定基准也会因诉讼活动的需要,使司法鉴定中“司法”的功能由“是司法”走向“为司法”。

随着2004年7月1日我国《行政许可法》的实施,我国的司法鉴定制度也面临必须改革和如何改革的压力。当下,在《行政许可法》的制度要求之下,对我国现行司法鉴定制度的构建依据以及功能作出重新审视是很有必要的。

一、司法鉴定许可设定制度的现状——无法律规范下的自我授权

我国目前司法鉴定法律制度的基本框架主要包括司法部的规范,如《司法部关于组建省级司法鉴定协调指导机构和规范面向社会服务的司法鉴定工作的通知》、《司法鉴定许可证管理规定》、《司法鉴定程序通则》、《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定机构登记管理办法》等等,此外,还有最高人民法院或者最高人民法院与最高人民检察院、公安部等部门联合的规范,如《精神疾病司法鉴定暂行规定》等。另外,由地方人民政府的规例规范在其中占了8项,如《河北省司法鉴定条例》、《深圳市司法鉴定条例》、《河南省司法鉴定管理条例》等等。这些规范构建起了我国现行的司法鉴定所依据的法的制度体系。由此可见,我国现行的司法鉴定制度是建立在行政机关的部门规章、最高人民法院司法解释和地方政府规章的基础之上的。wwW.133229.CoM换而言之,我国的司法鉴定制度至今并不具有统一的法律依据,其是依相关机关各自的权力,依各自在司法活动中的需要而建立起来的,是以各自的权力为中心依自我规范为依据建立的各自分散制度的集合体。由于与司法权力运行相关的各个国家机关对在诉讼活动中各自承担的职责不同,上述的机关各自为政式的制度设置也因此在彼此之间形成相对分工。有学者归纳指出,目前各个机关参与司法鉴定工作的具体空间为:法院承担补充鉴定或者重新鉴定的委托;对司法鉴定实施过程中的必要监督、鉴定结论质证的主持、鉴定结论的采信;公安和检察机关承担司法鉴定的委托、参与对鉴定结论的质证;司法行政机关承担着制定司法鉴定机构的准入标准并负责司法鉴定机构的设立登记、变更登记、注销登记以及年度检验、制定司法鉴定的各项技术标准和对司法鉴定工作进行必要的监督。[1]

从上述归纳可见,在我国整个司法鉴定制度中,承担相关行政许可权限的主要是司法行政机关。因此,分析行政许可时必须首先以司法行政机关为对象。

在现行的司法鉴定制度中,司法行政机关履行该行政领域中行政许可权限的主要依据为:首先是源于国务院办公厅以内部文件[2]方式颁发的经国务院批准的《司法部职能配置、内设机构和人员编制规定》。该规定的司法部的内部机构法规教育司的一项职责是“指导……面向社会服务的司法鉴定工作”。之后,司法部于1999年8月24日《司法部关于组建省级司法鉴定协调指导机构和规范面向社会服务的司法鉴定工作的通知》,[3]从这项行政指导的职责处罚出发设定“司法行政机关作为面向社会服务的司法鉴定工作的业务主管机关”。在此基础上,通过《司法鉴定执业分类规定(试行)》[4]、《司法鉴定许可证管理规定》[5]、《司法鉴定人管理办法》[6]、《司法鉴定机构登记管理办法》[7]等一系列的行政规定和部门规章,建立起了司法鉴定的行政许可制度。

其次,还需注意到的是司法机关,比如人民法院也通过建立司法鉴定许可的设定制度。这在事实上使得非行政机关的司法机关本身也拥有了司法鉴定“行政”许可权限,例如,法院本身也通过自身的规范建立起相应的司法鉴定制度,其中也赋予相关机构和人员从事司法鉴定的资格。例如《人民法院司法鉴定工作暂行规定》[8]第6条第1款规定:“最高人民法院、各高级人民法院和有条件的中级人民法院设立独立的司法鉴定机构。新建司法鉴定机构须报最高人民法院批准”。从这项规定中可以看到,最高人民法院也通过自身设置的规范设立了对法院体系中独立的司法鉴定机构的许可权。不仅如此,根据《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》[9]第6条的规定“,人民法院司法鉴定机构应当对提出申请的鉴定人进行全面审查,择优确定对外委托和组织司法鉴定的鉴定人候选名单”,由此对法院之外的其他组织和人员也拥有了许可权。

再次,在上述现行的司法鉴定许可的设定体制中,还包含着地方人大通过地方性法规的形式在其行政管辖区域内建立司法鉴定的行政许可体制的立法例。例如,《河北省司法鉴定管理条例》[10]第5条规定:“本条例所称司法鉴定机构是指符合本条例设立条件,经省人民政府司法行政部门核准、登记并公告,为诉讼活动服务的社会中介组织”。这也反映出在无法律约束的情况下,地方权力机关会因社会管理的需要自我创设相应的行政许可设定权。上述的内容,基本上可以描绘出我们现行司法鉴定与行政许可之间关系的基本状况。其基本特征在于:司法鉴定的实施者需要获得许可,取得相应资格之后才能从事该项活动,而许可的根据则分别由部门规章、地方性法规和司法机关自分的规则加以创设,其中,主要是由司法部承担建立司法鉴定行政许可制度的职能。

二、《行政许可法》对司法鉴定设定制度的要求

上述的现行司法鉴定设定体制造成制度建设和制度运行方面的相互矛盾和混乱,[11]而在《行政许可法》施行之后,上述司法鉴定的许可设定体制将面临不得不改革的制度性压力。

(一)许可设定权的制度性分配

在《行政许可法》第2章“行政许可的设定”中,在法律的层面上建立起了设定行政许可权限的基本框架,其主要内容反映出该法所建立的行政许可设定制度是以法律优位为基调,同时排斥国务院各个部门以自我授权的方式为自身设定行政许可权力。

《行政许可法》第14条规定,法律可以设定行政许可,尚未制定法律的,行政法规或者在必要时国务院决定可以设定行政许可。第15条又规定在尚未制定法律和行政法规的前提下,地方性法规可以设定行政许可;尚未制定法律、行政法规和地方性法规的,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,省、自治区、直辖市人民政府可以设定临时性行政许可。同时,在第17条中明确规定除第14、15条规定的这些行政许可的设定权限之外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。

从这些规定看,由于《行政许可法》已经完全排除了国务院的部门可以通过制定规章或者其他规范性文件的方式自我设定行政许可的权力。[12]因此,依照《行政许可法》第83条第2款的规定,由司法部通过规章的方式建立起来的对司法鉴定机构或司法鉴定人以及其他司法鉴定事项的许可权限,在2004年7月1日,即该法施行之日起,均必须停止执行。[13]

不仅如此,由于在《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的规范下,我国的诉讼制度属于全国统一的司法制度,《立法法》第8条第9项将诉讼制度列为法律保留的领域,[14]指出对诉讼制度的规定只能制定法律。对应于此,《行政许可法》第15条第2款也要求“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章,不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可;不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”。因此,这条规定也明确地自2004年7月1日起对上述地方权力机关通过地方性法规等方式所建立的司法鉴定行政许可设定制度划上了句号。

(二)设定许可的基准——“司法”的内涵以及功能

在上文已经提到,自《行政许可法》施行起,司法鉴定行政许可的设定权只能由法律规定,或者在尚未制定法律的情况下由行政法规规定。这种统一集权的取向排除了部门规章、地方性法规以及其他规范性文件在这个方面的设定权。那么,在制度的法形式问题得到明确之后,接下来值得关注的问题是,在设定司法鉴定行政许可时,法律或者行政法规究竟应该依据怎样的基准。

无论是目前的学术界,还是在未来将要建立的司法鉴定制度,对于司法鉴定中的“司法”的定义有着一个共同之处,即都将“司法”定位在诉讼活动方面。[15]但是,在现行的司法鉴定体制中,上述26项规范中许多规范所强调的“司法”其实是在说明被给予行政许可权的组织所作出的鉴定结论是具有“司法”性质,即该司法鉴定结论拘束法院活动,构成司法判决的事实根据。[16]

由此可以看到在设定司法鉴定的行政许可时就面临两种不同的认识,一种是通过许可,使被许可的组织所作出的鉴定本身具有司法性质;另一种认识是被许可的组织所作出的鉴定是为诉讼(司法)活动服务的,其最终性质须要通过诉讼程序本身,如质证等之后由法官确认。通俗而言,前者的“司法”是“是司法”,后者“司法”是“为司法”。

因此,在司法鉴定体制改革的背景之下,今后设定司法鉴定行政许可究竟应该依据怎样的基准进行,其关键在于诉讼法律制度的改革和发展。

在诉讼法律制度中,经司法鉴定所得出的结论构成诸类证据的一种,如《民事诉讼法》第63条规定的证据种类中列有“鉴定结论”,《刑事诉讼法》第42条和《行政诉讼法》第31条也有完全一样的规定。并且,三部诉讼法同时都规定鉴定结论等证据必须查证属实才能作为认定事实的根据。因此,从诉讼法律制度的角度看,即使被许可的组织,其作出的司法鉴定也并不会理所当然具有司法的性质,其最终是否具有司法的性质,并非由行政许可制度决定,而是取决于诉讼程序的最终运行结果。

迄今为止的诉讼制度改革在相当大的程度上正在不断赋予诉讼程序以对抗性。如已经施行多年的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[17]的第31条第1款指出:“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据”,这多少也反映了制度改革和发展的趋向。

当司法鉴定在诉讼活动之中所起的是上述作用时,那么,在设定司法鉴定的行政许可时,显而易见其基准应该建立在诉讼活动需要的基础之上,为诉讼程序提供真实确切、能够经受质证的证据。而且事实上,由于诉讼法律制度的改革,在相当大程度上也对司法鉴定行政许可制度提出了否定性主张,司法鉴定结论在诉讼程序中也不具有对作为证据的“鉴定结论”具有独占性权限。

在司法鉴定体制之外,我国还有医疗事故、建设工程质量、知识产权、资产评估、文物等学科和专业的鉴定。从事这些鉴定的组织或人员所作出的鉴定结论,在诉讼活动中同样是被作为证据使用,只要经受质证,其同样能够成为人民法院裁判的根据。

三、代结语——行政许可的形式要求及其功能

如上所述,由于自我授权性的许可制度的作用,使得司法鉴定在诉讼过程中体现出“是司法”的功能,即通过行政许可,使司法鉴定活动在事实认定方面具有法院的功能。而与此相对的是,从司法制度本身以及司法程序改革的要求而言,司法鉴定应该具有“为司法”的功能。但无论如何,就《行政许可法》的要求而言,在设置司法鉴定方面资格等制度以及行为的根据,在形式上只能源自法律。

其实,在形式意义上将司法鉴定制度法律化的立法尝试已经启动并逐步在展开之中。自九届全国人大一次会议以来,每次代表大会期间都有关于要求尽快制定司法鉴定法的议案,2005年2月28日第十届全国人大常委会第十四次会议通过《关于司法鉴定管理问题的决定》。

据有关报道所反映出来该决定的立法过程的内容看,全国人大常委会开展的这项立法动向目前在相当大程度上回应了《行政许可法》施行之后司法鉴定制度中许可设定制度改革的必要性。[18]首先,该项决定本身说明最高国家权力机关开始着手在法律层面上建立司法鉴定行政许可设定制度,以解决长久以来各个机关自我授权的制度性问题,消除由此造成的司法不公正现象。该决定第7条第2款“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构”的内容为扭转司法鉴定具有的“是司法”问题提供了基本的制度基础。其次,该项决定将司法鉴定的“司法”定位于“为司法”的层面,将其定义为“司法鉴定是在诉讼活动中鉴定人运用科学技术或者专门知识对涉及诉讼的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动”(该决定第1条),从而使司法鉴定成为鉴定人向委托人提供鉴定结论的一项服务。其实,该条内容较之前该决定草案中的规定“司法鉴定是鉴定人运用科学技术或者专门知识对涉及诉讼的专门性问题进行检验、鉴别和判断并提供鉴定结论的活动”的定义看,也反映出了这方面认识观念的进展。尤其是其中强调司法鉴定被定位在“诉讼活动中”,最终的司法鉴定结论改为“鉴定意见”等变化。总之,如果这项立法的目的能够如愿实现,那么,至少在形式要件方面,司法鉴定制度可以满足《行政许可法》对此的要求。

必须关注的是,针对同样的事项,即使以法律的形式设定司法鉴定的资格等事项之后,依然并非必然地会深入解决司法鉴定的功能问题。因此,形式问题解决之后,制度发展的关键便在于如何实质性地落实许可制度以及实现司法鉴定的应有功能方面。而从目前的情况看,这些方面则缺乏有效的保障。[19]

本文所涉及到的仅仅是有关司法鉴定行政许可设定部分的问题。当然,《行政许可法》施行之后,司法鉴定体制所面临的问题不会仅仅局限于上述的这些,其他的种种问题还会在制度运行的各个环节显现出来。解决这些问题则需要在深入理解《行政许可法》的基础之上作进一步的思考。

注释:

[1]参见徐景和:《论司法鉴定的创新研究(上)》,《中国司法鉴定》2003年第3期。

[2]1998年6月24日国办发[1998]90号。

[3]1999年8月24日司发通[1999]092号。

[4]2000年11月29日司发通[2000]159号。

[5]2001年2月20日司发通[2001]019号。

[6]司法部令第63号2000年9月18日。

[7]司法部令第62号2000年9月18日。

[8]最高人民法院关于印发《人民法院司法鉴定工作暂行规定》的通知(法发[2001]23号)。

[9]2002年2月22日最高人民法院审判委员会第1214次会议通过,法释[2002]8号。

[10]2002年11月25日河北省第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过。

[11]秦剑在对司法鉴定立法方面的问题归纳时也指出了这类缺陷。参见秦剑:《司法鉴定管理立法势在必行》,《中国司法鉴定》2003年第4期。

[12]《行政许可法》的第2章“行政许可的设定”中对部分规章未作规定,由此消除了国务院部门通过部门规章设定许可的法律依据。全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳在2003年8月22日举行的十届全国人大常委会第四次会议上,也就此说明道:国务院在进行行政审批制度改革中,决定取消国务院部门规章的行政许可设定权,主要是考虑各部门不宜自我授权,为本部门或本系统设定和扩大权力。参见新华网《行政许可法草案:国务院部门规章不得设定行政许可》。

[13]《行政许可法》的实行日为2004年7月1日,该法第83条第2款规定:“本法施行前有关行政许可的规定,制定机关应当依照本法规定予以清理;不符合本法规定的,自本法施行之日起停止执行。”

[14]有关法律保留的知识参见俞子清主编:《行政法与行政诉讼法学》,法律出版社1999年版,第35～38页。

[15]有关学术界对“司法鉴定”的定义,参见徐景和对“司法鉴定”概念的整理,徐景和:《论司法鉴定的创新研究(上)》,《中国司法鉴定》2003年第3期。全国人大正在起草中的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定(草案)》的第1条将司法鉴定定义为“是鉴定人运用科学技术或者专门知识对涉及诉讼的专门性问题进行检验、鉴别和判断并提供鉴定结论的活动”。参见《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定(草案)〉的说明》

[16]主管司法鉴定的国家机关至今一直进行着排除不同鉴定机构对同一鉴定内容的鉴定结论相左,甚至相反情况的发生制度建设尝试,其实也正反映了目前司法鉴定的性质。此外,鉴定机构与鉴定人之间关系的问题中,多少也同样涉及到这个问题。但因篇幅之限对此不在本文中展开讨论。对两者之间关系质疑的最近文献,参见马柏华:《单位鉴定制度损毁司法鉴定权威》,《中国法律人》2004年第3期。

[17]1999年11月24日最高人民法院审判委员会第1088次会议通过,自2000年3月10日起施行,法释[2000]8号。

司法制度的改革范文篇6

［关键词］司法警官培养模式职业教育分级制

［作者简介］海南（1975-），女，内蒙古海拉尔人，北京政法职业学院，讲师，硕士，研究方向为职业教育课程与教学论。（北京102612）

［中图分类号］G712［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2012）24-0098-02

以监狱劳教人民警察为主体的司法警官，是一种专业性很强的职业，其工作内容和工作方式在社会中并不通用，司法警官的特殊技能，往往只能通过专门的教育和训练而获得。但目前中国司法警官培养模式存在着一个突出问题，即尚未建立起包含非学历、非国民教育性质的职业教育制度的司法警官职业教育体系。如何以科学的教育理念、科学的研发模型，结合目前我国司法警官教育培养工作的实际状况，探索出可行的司法警官培养模式，职业教育分级制度的改革为我们的研究提供了全新的思路。

一、职业教育分级制度改革的内涵和基本框架

职业教育分级制度改革是北京市教委为贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2022年）》精神，完善职业教育基本制度，形成自下而上“培养目标和规格”逐级递进、“教育内容和要求”顺畅衔接、“入学制度和形式”开放灵活、“质量保障和评价”科学严谨的职业教育体系，以满足社会不同层次人员的教育需求和经济社会发展对高素质劳动者及技能型人才的需要而推出的一项重大举措。

职业教育分级制度的基本框架是在总结我国职业教育、培训发展和技能型人才培养成功经验和研究借鉴世界各国职业教育制度建设经验的基础上，根据人才结构理论等科学理论成果以及本区域人才实际需求结构、特点和规律，按照社会分工对于职业技能型人才在文化素质、专业知识和专业技能方面的基本要求，将职业教育分为从1级到5+级共6个基本层次，形成职业教育分级框架。

二、司法警官职业教育开展职业教育分级制度改革的可行性分析

职业教育分级制度改革打破了学历教育与职业培训的壁垒，使监狱行政管理部门和教育行政管理部门对司法警官职业化、专门化的培养和认证有了共通的平台，从而使系统地构建司法警官培养模式并付诸实施成为可能。具体来看，司法警官职业教育的特殊性符合职业教育分级制度实施的要求，主要体现在：

1.监狱劳教工作的重要性和司法警官队伍建设的现状需要开展职业教育分级制度改革。监狱劳教战线作为司法行政工作的重要组成部分，在维护国家安全与社会治安秩序，打击违法犯罪，惩罚与改造罪犯，为社会主义和谐社会建设提供法律保障等方面承担着重要职责。面对社会主义市场经济的发展，依法治国方略的推进及全球化进程的加快，我国监狱、劳教工作面临的形势更趋复杂与艰巨，监狱工作专业化、专门化的发展趋势，监狱工作的专家化的要求已不可避免。这也对新时期司法警官队伍建设提出了新的更高的要求。

2.行业主管与教育培训机构的密切合作提供了改革的组织保障。我国司法警官教育培养机构是依附于监狱人民警察的管理体制而存在的，目前，已形成了以中央司法警官学院为中心和各地司法警官职业学院为连接点的教育网络系统。各地司法警官职业学院由各省、自治区、直辖市的司法厅主管。因此，司法警官的学历教育、在职培训、新警入职培训等均由各级司法行政管理部门直属的司法警官职业院校承担，这就为教育机构与行业主管，特别是监狱劳教机关在人才培养目标、方式、课程设置、实训、就业等各环节的密切合作提供了充分保障。

3.司法警官职业分级特征明显，利于构建分级体系。司法警官是法律职业辅助人才的一种，是一种高度专业化的职业。我国监狱系统尽管还没有实现完善的工作岗位分类，但司法警官包括从事监管、政工、教育、生产和生活管理等与惩罚与改造罪犯工作相关的所有在编干警，且层级划分极为显著。各种职业岗位之间除了业务的具体内容不同之外，对岗位人员的知识、素养和技能要求存在明显的差别。目前，司法部主管的专门培养司法警官的学院从专科层次，到本科、研究生层次，均有开设。这符合进行职业教育分级制度改革的需要。

4.司法警官职业的社会吸引力较强。司法警官是我国人民警察的一个组成部分，作为国家的公务员，行使着公民和国家赋予的权力，享受人民警察的各项待遇。随着《人民警察法》《监狱法》《公务员法》的颁布实施，司法警官的待遇、权益和特殊保障日益改善，社会对其岗位的认识从过去突发性强、对抗性强、危险性强、超时性强、待遇差、社会地位低转变，成为社会求职就业的热门职业。

5.司法警官的职业教育体系尚需健全。传统的司法警官教育主要是指在各级各类司法警官职业院校进行的学历教育，以知识传授为主要教育目标。而司法警官职业教育和职业技能培训则更多停留在工作要求的层面上，缺少职业素质的教育养成、统一的职业任职资格考试制度和技能训练考核制度等相应的规范制度。

因此，面对我国经济社会发展的新趋势而构建的全新的司法警官培养模式，应秉承“职业教育是从职业出发的教育，应是以学习者为中心的教育”的理念，构建“面向人人，面向终身”教育培训体制，涵盖学校教育及第三方独立教育机构和监狱劳教部门开展的非学历教育及在职培训等各个教育阶段，融学历教育、司法警官职业素养的教育养成和职业技能训练活动为一体，进而实现教育目标与新的监狱劳教工作发展需要相对接，培养模式与司法警官培养过程、培养体制和宏观培养模式相适应的教育目标。

司法制度的改革范文篇7

实践表明，在新规则及其后续有关措施的推动下，晚近英国的ADR实践取得明显的进展。上述《初步评估》认为，新规则的实施使得英国诉讼文化中的对抗性有所降低，而合作性有所增强。比如，在使用快速程序审理的案件方面，统计结果表明，在新规则生效前后，此类案件开庭前实现和解或撤诉的比例有着明显差别，即从1998年7月至1999年6月的50%提高到1999年11月至2000年12月的70%，而同期实际审理的比例则从33%降低到23%。不过，在使用多极程序审理的案件方面，统计结果表明，在新规则实施前后，此类案件开庭前实现和解或撤销的比例没有发生明显变化，即仅从1998年7月至1999年7月的63%提高到1999年11月至2000年12月的72%，而实际审理的比例从22%下降到20%，几乎没有发生变化。法院做出相关的命令是促使当事人采取ADR的重要措施。《初期评估》披露，从1999年4月26日到2000年6月间，商事法院做出的ADR指令超过130个，而一年前这个数字仅为43个。对法律服务机构的调查也表明ADR实践取得了明显进展。比如，Lovells事务所中71%的诉讼律师承认，他们的客户现在把法律程序视为解决争议的最后手段。据统计，自新规则实施后，商务调解的数量增加了141%。《初步评估》预计，随着当事人对ADR方法的逐渐熟悉以及信任，以后运用ADR方法将更为普遍。（四）英国ADR实践的基本特点可见，在英国，从20世纪90年代中期起，尽管立法与司法部门都大力支持发展ADR——这从新规则第1条的规定即可管中窥豹，从法院授权ADR组织（如CEDR）在特定情况有权指定调解人也可略见一斑，但它们都不倾向于直接提供ADR产品（但这不排除法院向当事人提供有关ADR的信息，如提供ADR机构的清单），即设立法院附设ADR，而主要试图通过经济杠杆，包括法律援助资金和诉讼费用促使当事人自觉地采取ADR。这表明，由于仍然努力维持其作为裁判机关的纯洁性，英国法院不愿意过多地介入ADR机制，如直接提供ADR产品，而主要着意于为ADR的自足性与自治性运行提供间接但却有效的支持。为此，从立法与司法部门角度看，不妨把英国的ADR实践模式称之为“大力支持，谨慎介入”模式。如下所述，这种ADR实践模式与美国的ADR实践模式——不妨称之为“大力支持，积极介入”模式，即法院通过直接提供ADR产品，即设立法院附设ADR（包括任意性和强制性法院附设ADR）的方式推动当事人采取ADR有着显著差别。三、英国ADR实践对我国的借鉴意义诚然，目前我国尚未出现类似于西方国家所谓的“司法危机”，但ADR的推行与“司法危机”间并没有必然的联系，比如尽管其司法制度运行良好，但德国也开始大力推行ADR。直言之，发展ADR是实现法治可持续发展的需要。[25]因此，英国的ADR实践对我国仍具有重要的借鉴意义。我认为，应着重从两方面研究并考虑借鉴英国的ADR实践。其一，法院在推动ADR实践方面的作用问题。如前所述，从法院角度看，英国采取了“大力支持，谨慎介入”模式，即不倾向于直接向当事人提供ADR产品。与此相反，美国采取了“大力支持，积极介入”模式，据此向当事人直接提供丰富的ADR产品，即法院附设ADR(court-annexedADR)。应指出，美国学者批评ADR的矛头主要是指向法院附设ADR。我认为，虽然ADR有助于实现法治的可持续发展，但它客观上也存在着反法治化的倾向。因此，应该考虑到我国ADR实践处于特定的法治化语境中，即依法治国刚刚被确立为治国方略，法治化水平还亟待提高，因此，确立适当的ADR模式极为重要。英国的ADR模式既较好地维持了法院作为审判机关的纯洁性，又有力地推动了ADR的发展，应该说这一模式对我国具有较大的借鉴价值。其二，ADR实践的人力资源建设问题。尽管司法审查制度对于监控ADR的运作具有安全阀作用，但不可否认ADR程序很大程度上游离于司法体制之外，因此人力资源建设对于ADR的可持续发展至关重要。在英国，三大ADR组织长期致力于ADR的人力资源建设，成就卓著。在我国，近年来我国调解制度的渐趋式微和仲裁制度的逐步发展也一定程度上说明了人力资源建设的重要性。就目前而言，在最高人民法院和司法部相继颁布相关法律文件的情况下，调解员的人力资源建设对于人民调解委员会主持下的人民调解制度重新焕发活力无疑具有重要的实践意义，不仅如此，对于整个民间调解制度的完善也具有深远的影响。

司法制度的改革范文1篇8

在这篇纲要中，我所反思的问题是现在最高法院主导的司法改革是什么意义上的司法改革，他的实际效果如何，以及在司法改革中应当扮演什么样的角色。我的分析试图表明，当前推动的司法改革在很大程度上是司法管理改革，但是最高法院又想有所突破，因此又带有宪政意义上司法改革的意味[2].但是光靠最高法院自身力气不足，在某种程度上，这次的司法改革不仅宪政意义上的司法改革没有突破，就连自身的司法管理改革实施的效果与设定的目标差别很大。

本文试图解决的问题，即最高法院在司法改革中应当如何进行角色转换，要进行两次转换。[3]第一次，首先论证最高法院在司法改革中由原来的主导角色转变为辅助角色；第二次，不仅最高法院不再主导司法改革，而且进一步来看，她也要成为司法改革的对象，这也是最高法院在未来司法改革中所能够扮演的角色，即成为被改革的对象。具体来讲，我认为最高法院不应当在司法改革中扮演主导角色，而应协助由全国人大组织成立专门的司法改革机构进行。[4]在未来的司法改革中，一方面最高法院对司法改革仅仅具有建议功能，并且应当通过具体的判例推动法律的发展，从而间接推动司法改革；另一方面，最高法院也要成为司法改革的主要对象，需要对从宪政体制上对最高法院进行重新定位。其中需要考虑的因素包括：如何运用宪法解释保证未来对最高法院的改革不违宪、如何促请中共中央理解最高法院的制度逻辑、如何建立全国人大与最高法院沟通的新管道、如何厘清最高法院与地方法院的监督关系等，从而发挥最高法院在社会生活中的作用。

一、总体评价：最高法院主导当前司法改革的实际效果

当前的司法改革主要是在最高法院主导下进行的（中共十六大报告中关于司法改革的规划亦主要来自最高法院的建议，这体现了最高法院主导型的司法改革模式的“政治合法性”）。改革主要是对原有司法体制框架的有限调整，重点是审判方式与审判组织改革，以及法官职业化的问题。而改革方式完全是自上而下的、行政化的，最鲜明的体现就是极具行政规划色彩的《人民法院五年改革纲要》[5].而最高法院机构对自身的改革也完全是按照中共中央的机构改革方略进行的，与普通行政机关的改革在推进模式上并无二致。[6]这与法院是审判机关这一宪法定位所可能涵盖的法院运作模式是相抵触的[7].

二、最高法院在当前司法改革中角色之反思[8]

由最高法院主导的司法改革，除了司法改革的行政化措施违背司法的制度逻辑之外，还存在如下问题：

㈠法律改革问题并非“法律问题”，而是“政治问题”。由最高法院进行“行政主导”式的司法改革与最高法院作为纠纷解决机构的角色是相冲突的，最高法院是适用法律、解释法律的机构而不应当是法律改革机构。最高法院主导司法改革实际上不具有合宪性，也就是说司法改革的计划应当由全国人大组织进行，或者至少要由全国人大批准。

㈡外在压力下的司法改革实际上导致了最高法院既得利益的形成。司法受到外在强大的压力，不仅导致司法改革与司法独立在一定程度上发生冲突。而且外在压力下的司法改革实际上可能导致了最高法院既得利益的形成。我们都知道，自己不得为自己问题的法官。司法改革直接触及法院利益，由其自行推进无法保证公正性。最高法院每年要向人代会做报告，为了树立新形象，最高法院必须大力推动司法改革。[9]

㈢自下而上的改革大量存在，却未获恰当评价。虽然最高法院谋求的改革是自上而下进行的，但是实际上各地法院以实践经验为基础的改革层出不穷。比如，郑州市中原区法院推行的“先例判决”制度就突破了最高法院设定的改革框架，并引起社会的关注，但官方对此改革方式却无任何评价。[10]

㈣当下改革只是技术层面的改革，并非宪政体制改革。司法改革是涉及到宪政体制的问题。而最高法院主导的司法改革虽然涉及体制问题，但改革措施比较大的主要是司法技术方面如审判程序方面的改革。

三、个案分析：“法官职业化”改革中最高法院之角色

在这一部分，我将以最高法院推行的法官职业化改革为切入点进行分析，那些由最高法院主导的改革措施在实际运作中或多或少的带来了问题。我们也许会认为，这些具体制度的利弊看起来似乎与最高法院并无直接的联系，其实并非如此。我想提醒读者是，不要过分关注这些具体制度的利弊如何，而应当看到这些制度背后的因素，这些制度的推行其实与最高法院在司法改革中的主导角色有关，与最高法院在推行这些制度的时候缺少审慎的态度、没有考虑到可能带来的后果有关。[11]：

㈠法官衔制度的弊端：与西方国家推行的法官衔制不同，最高法院推行的法官衔制实际上对军衔制的复制，法官衔制度与工资待遇挂钩，[12]这使得法官更讲究等级秩序，不利于司法独立。

㈡法官助理制度的尴尬：中美法官助理制度有很大差异。美国的法官助理都是法学院最优秀的毕业生，法官助理的工作只是其寻求律师和检察官等职业的必要经历和资本，法官助理并不可能直接进入法官职业[13]；而中国的法官助理与法官同属一个序列，是作为晋升法官的前提要件。甚至，我们往往让那些素质比较低的人担当法官助理。因此最高法院在设计这一制度的时候实际上是存在偏差的，也许并不能解决问题。

㈢对法官职业化的片面理解：最高法院主张为了实现法律职业共同体（法官、检察官、律师），认为法官的任职必须要么通过国家统一司法考试，据称这是借鉴了西方国家的经验。但实际上在美国，包括最高法院在内的法官并不是完全来自下级法官以及律师，还包括非法律职业的行政部门的首脑以及国会议员。因此关键的问题在于法官职业化首先是法官的专业化，即都受到过系统的法律专业训练，而并不能仅仅局限于法官、检察官和律师。

虽然最高法院试图在法官职业化改革上扮演改革先锋的角色，但是问题在注重外国经验的时候，忽视了本国的司法体制框架和本国的政治架构。因此，问题的本质也许在于要要从宪政层面上和其他各项改革协同推进司法改革。

四、改革模式的改革以及制约瓶颈：最高法院在司法改革中角色的再定位

㈠最高法院在司法改革当中应当扮演消极的角色，淡化最高法院在司法改革中的作用。应当由人大组建的专门机构而不是由最高法院主导司法改革。例如，在日本是由国会制定通过了《司法改革推进法》，并批准成立了司法改革审议会。在拉美地区如阿根廷和哥伦比亚亦成立了司法委员会。并且这种改革机构是开放的，成员不仅仅限于最高法院法官，甚至可以吸收国际组织包括世界银行参加。同时，还要看到司法改革不能仅仅局限于司法体制内部，重要的是要随着整个国家的管理方式的转变而转变。这种国家的管理方式将由行政主导管理控制转向事后监控，凸现司法机关尤其是最高法院的作用将是发展的方向。

㈡最高法院在未来司法改革中应该成为被改革的对象，改革的核心是对最高法院进行分权。最高法院的分权要从三个方面着手：一是实现审判权和司法行政权的分离；二是中央司法权与地方司法权的分离；三是实现事实审和法律审的分离。具体的措施是：

⒈废除最高法院向全国人大报告制度。这并不仅仅是因为不符合世界各国的通行做法，[14]而是不利于司法独立，不利于最高法院作为维护社会公平和正义机关的形象。有人认为这一改革举措过于激进，不符合中国现在的宪政体制，因而不具有操作性。实际上，我国的宪法上没有明确规定最高法院必须向全国人大报告，而仅仅是说向全国人大负责，因此，完全可以通过宪法解释克服这一问题[15].而全国人大对最高法院的制约主要侧重于制定有关最高法院法律制度和法官选任方面。

⒉改变最高法院对下级法院的行政化管理方式。也就是说，最高法院对下级法院主要是对其审判业务进行监督，对各级法院的行政管理不应该采取行政化的方式强制推行。成立司法会议或司法管理局（与最高法院没有直接的联系），做到审判权和司法行政管理权的分离。建立最高法院法官选任审查制度

⒊强化最高法院审判和解释法律的功能是改革最高法院的出发点。其保证的必要条件是，最高法院内部首先要实现审判与行政管理的分离。改革最高法院的受案范围（例如重新设定其案件管辖权）、改革司法解释制度等。

司法制度的改革范文1篇9

1.“深化司法体制改革”的提法反映了党在司法改革问题上不断深化的认识过程。1997年，党的十五大首次将“依法治国”写入报告之中，作为领导人民治理国家的基本方略。司法作为国家结构的重要组成部分，是建设法治国家必不可少的条件，而司法改革则是实现依法治国基本方略的需要。基于此，十五大报告在提出“依法治国”的同时又首次提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度”的政治目标。只是提法过于原则，缺乏可操作性，且单纯从制度层面强调保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，对于司法体制没有涉及。十六大报告在对司法改革进行总结的基础上，将司法改革的目标直指“体制”这一深层要害，指出要“推进司法体制改革。社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。然而，报告对于司法权力究竟如何配置、尤其是司法权在政治体制中的地位界定未予明确。因此，之后的司法改革多停留在研讨论证过程之中，具体的改革则由司法机关自我探索。十七大报告在“推进司法改革”、“推进司法体制改革”的基础上，提出“深化司法体制改革”。这标志着我国司法改革已由浅入深，也意味着未来司法体制改革将向纵深发展。这一提法也反映了党对司法体制改革的坚定决心。

2.深化司法体制改革的核心是对司法体制予以改革。应该说，司法改革在内涵和外延上均大于司法体制改革，司法体制的改革只是司法改革的一部分，但其却是整个司法改革的核心。

首先，我国现阶段建设法治国家的总目标要求我们对司法体制进行改革。十五大报告在提出“依法治国”基本治国方略的同时提出“司法改革”，说明健全的司法体制是建立社会主义法治国家的司法保障和制度依托，而基本上依据建国初期的政治设计和司法理念、建立于计划经济基础之上的现行司法体制，远不能适应变化了的市场经济情况。虽然这些年来司法也进行了一些改革，但是，能够适应现行市场经济基础的司法体制尚未建立，一定程度上有碍于法治国家的进程。其次，现今我国司法中存在的问题与司法体制的问题分不开。从党对司法机关的领导与审判独立的关系和方式，到司法、立法、行政间的关系以及司法自身的结构和权限划分，再到司法程序、制度、机制的结构与运作，均不同程度存在体制方面的问题，必须认真反思研究。具体的司法活动中，司法不公的问题仍然存在且令人担忧。本应作为社会矛盾解压阀的司法，一定意义上却成了社会矛盾的激发器。形式上看，造成司法不公的原因来自方方面面，但实质上，司法不公的根本原因在于司法体制。如果司法改革不突破体制上的障碍，结果只能是治标不治本。最后，司法改革的实践已经从多方面把改革中的问题和目标集中到了司法体制上。迄今为止，我国的司法改革很少涉及司法体制，在少得可怜的司法体制的改革上，又因改革缺乏深入而使改革的目标不能到位。

正因如此，十七大报告在强调“深化司法体制改革”的同时，一改十五大、十六大报告“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”的提法，不再强调“从制度上”，意在强调，除了制度以外，还要从理论、组织、政治等多层面予以保证，但最重要的也是最根本的，是要建立确保审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的司法体制。

3.深化司法体制改革的着力点是“优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度”。“优化职权配置”是司法体制改革的最大难点，它涉及打破既有司法权力配置的格局、合理调整和配置司法权这一伤筋动骨的重大问题，对此需要进行广泛深入且细致的调查研究和论证。“规范司法行为”的重点是加强司法队伍建设，努力解决“为谁司法、靠谁司法、怎样司法”的政治立场、法治意识、群众观念问题。为严格、公正、文明执法创造条件。“建设公正高效权威的社会主义司法制度”是在既有司法要实现“公正与效率”的基础上形成的，增加并强调司法“权威”是对司法规律和实践不断总结和摸索的结果，是确保司法机关能够更好地担当起维护社会公平正义及维护社会主义法制的统一、尊严、权威的历史重任的需要。树立和提高司法机关的公信度和权威，是由法治国家整体利益的价值取向决定的。事实上，党在十五大之后就已经关注司法权威的问题了，十六大报告没有了十五大报告在谈及司法改革问题时“建立冤案、错案责任追究制度”的提法，其意不是说以后冤假错案一律不再追究责任了，而是在暗示，在建立冤案、错案追究制度的同时，建立司法权威更不容忽视。

4.深化司法体制改革是解决现实司法改革中存在问题的根本措施。我国的司法改革虽然取得了许多成绩，但还不能满足在全社会实现公平正义的需要。从2004年中央司法改革领导小组提出的35项改革措施，到近年来司法改革的实践，真正触及职权配置、人财物管理等体制方面的改革还较少或触及得不够，取而代之的主要是由司法机关主导的对审判方式和司法制度的改革，对于司法体制上的障碍既很少触及也无能为力。

为此，首先要树立社会主义的司法理念。当今社会主义的司法理念主要包括：司法公正;司法独立;司法权威;司法程序;司法公开;司法效率等。其次，要创立一套符合中国国情的司法体制改革的理论。如果说，市场经济之初，司法改革的理论尚不可能在瞬间适应经济基础需求，以致司法改革不得不“摸着石头过河”的话，那么，在司法改革若干年后的今天，则应该根据十五大以来党对司法改革的要求，针对我国现行的司法体制存在的问题，坚持从国情出发并合理借鉴人类法治文明的成果，在认真对我国的司法改革进行总结的基础上，结合改革中出现的新情况、新问题，提出科学的司法体制改革理论和方案。最后，要将司法体制改革的方案上升为法律。司法的性质决定了对重新规范司法的改革必须纳入法定的框架内进行。只有如此，才能使司法改革不因领导人或其看法的改变而改变，符合法治国家的要求。

5.深化司法体制改革必须在十五大以来司法改革取得成效的基础上进行。实践证明，十五大、十六大做出的司法改革、推进司法体制改革的战略决策是正确的。已有的司法改革实践为司法体制改革的深化提供了经验，奠定了基础。与此同时，也为司法体制改革的深化提出了一系列值得反思的问题。十七大提出的“深化司法体制改革”的目标，就是要在这个基础之上，继续完成十六大“推进司法体制改革”决策没有完成的任务，不断取得突破性进展。党的十七大报告提出“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，这些政治民主的要求，应化作深化司法体制改革的力量和要求，从而扭转这些年来司法改革实际上主要由被改革的对象——司法机关主导、且由司法机关自行操作的不合理局面。

司法制度的改革范文篇10

论文摘要：本文通过对我国现行司法制度的分析，指出了其存在的主要问题，如司法程序的独立性较弱、对司法机关的制约和监督乏力、司法机关系统内的监督机制疲软以及司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍等。同时针对这些问题，文章又提出了保障司法程序的独立性、健全司法监督机制、严格法定程序以及全面提高司法人员素质等一些改革建议，从而推进我国司法制度改革，实现全社会的公平和正义。

中国共产党第十五次全国代表大会确定了依法治国的基本方略，明确地提出了推进司法改革的任务，吹响了中国司法改革的号角，党的“十六大”对此又进一步加以强调。但由于历史和现实的原因，中国司法积淀了许许多多的问题，要想迅速解决这些问题，取得根本性的突破，不是一朝一夕能办到的事情，必须从总体上明确司法改革的目标和任务，找准存在的问题，对症下药，逐步地推进我国的司法改革，使我国的司法制度符合建设社会主义法治国家的客观要求。

一、中国司法制度存在的问题

新中国的司法制度是在继承和发扬了新民主主义革命时期革命根据地和解放区司法制度的经验和优良传统的基础上建立和发展起来的，建国后虽经周折，但在毛泽东法制思想和邓小平民主与法制理论指导下，已经初步形成了包括审判、侦查、检察、执行以及律师、公证、诉讼、仲裁、调解制度在内的比较系统的司法体系。我国的现行司法制度对我国社会和经济、文化等的发展起到了巨大的推动作用。但是，我国的现行司法制度是在政治上奉行“以阶级斗争为纲”，在经济上实行高度集权的计划经济的特定历史条件下逐步建立和发展起来的，人们习惯将司法机关简单地等同于“专政工具”，这就不可避免地使得我国的司法制度存在着弊端。我们认为当前司法制度中存在的主要问题有以下几个方面：

1司法程序的独立性较弱。在现代法治国家的理论建构和实践运作中，司法程序的独立性被视为司法公正的前提和保障，程序独立性的受损或弱化，必然滞碍司法公正的实现。尽管我国宪法规定人民法院依照法律规定独立行使司法权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但是，由于在现行司法体制格局下，法院在人、财、物的管理上不能自治，司法活动多方受制，从而导致司法独立性受损，这突出表现在以下两个方面：一是“司法权地方化”。由于地方司法机关在司法资源%包括人、财、物力&的配置上受制于同级地方党委和政府，地方司法机关丧失了作为国家司法机关应有的中立性而沦为保护狭隘的地方和部门利益的司法工具。二是“司法权行政化”。一方面，司法机关在同其他国家机关的外部关系上，往往被视为同级党委、政府领导下的一个专门负责司法活动的职能部门，它与同级党委、政府的其他下属部门之间只是分工不同而已，司法权及司法机关自身的特性极度弱化；另一方面，就法院内部管理体制而言，由于在观念上强调人民法院作为整体的独立性而忽视了法官个体的独立，从而使司法过程贯穿着强烈的行政管理色彩，法官在司法中难以独立、自主地进行审理，法官的判决也并非完全是自身内心确信的反映。三是“司法非专业化”。由于在传统观念中，司法职能与行政职能具有同质性和相似性，因此承担司法职能的法官和检察官与承担行政职能的行政官员相比，在任职资格上并未设定相应的专业标准，法官和检察官的任职资格条件较低，这就抹煞了司法职业本身的技术化、专门化特征，使得大量从未受过系统、正规法律教育和司法训练的社会人员得以进入司法机关从事司法工作，产生“司法非专业化”问题。

2对司法机关的制约和监督乏力。我国的一切权力属于人民，从主权的归属上看，它在本质上是统一不可分割的整体。但是人民组织国家机关行使权力、进行统治和管理国家的时候，须有严密的分工。根据我国现行宪法的规定，“两院一府”由国家权力机关产生，并受国家权力机关的监督。应该说，我国的国家权力机关的权力是广泛的，它有权对司法机关及其司法行为进行法律监督。但在实践中，各级权力机关与司法机关的关系仅仅停留在由各级权力机关根据同级党委的意见来选举或罢免同级司法机关的负责人；各级权力机关对司法人员的任免仅仅习惯于履行法律手续，没有把对司法人员的任免与对他们具体的执法情况的考察有机地结合起来；各级权力机关对司法机关的监督只表现为“工作”监督，即听取和审议司法机关的年度工作报告以及视察或检查司法机关的执法工作情况。因此，目前国家权力机关尚无行使权力的具体程序，特别是在国家权力机关对司法机关的监督问题上，更是如此。由于缺少对司法机关进行法律监督的操作规则，一方面导致了国家权力机关特别是地方权力机关轻视司法监督的倾向，另一方面又造成了司法机关特别是地方司法机关以“司法独立”为借口来对抗权力机关的监督。

3司法机关系统内的监督机制疲软。目前我国司法机关系统内的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。目前，我国司法系统内的监督主要有检察机关对审判机关的检察监督和上级审判机关对下级审判机关的审级监督。就检察监督而言，人民检察院作为我国的法律监督机关，根据我国宪法和法律的规定，它有权对国家审判机关的审判活动是否合法进行监督。但在实践中，检察监督的权威性和有效性从来就没有真正确立和实现。这主要表现在：一是检察监督的力度软化，检察机关的执法监督意识和监督行为由于受多种因素的困扰和束缚，出现了种种障碍，有些检察机关认为当前法制不健全，监督手段不完备，致使检察监督难以展开，即使对审判机关的审判活动进行监督，不仅审判机关不理解，一些党政机关及领导对此也存在思想误区，由于费力不讨好，不如不监督；二是从我国现行法律规定的情况看，检察机关对审判机关的审判行为所进行的监督只是一种事后监督，在实践中检察机关发现审判机关的审判行为违法时，只能以抗诉的形式要求审判机关纠正。如果审判机关拒绝纠正，检察机关也无能为力。长此以往，必将严重损害检察监督的权威性和有效性；三是检察机关也是司法机关，我国现行法律只规定检察机关有权监督其他司法机关，至于如何监督检察机关的检察权问题，除了国家权力机关的工作监督外，目前尚无其他明确规定，从而为检察机关滥用权力提供了便利。就审级监督而言：根据宪法和法律的规定，上级审判机关有权对下级审判机关的审判行为实行审级监督，在实践中，上级审判机关通过审级监督的形式对下级审判机关的违法行为确也进行了有效纠正。但是，审级监督是审判机关系统内部的监督，由于我国实行二审终审制，再加上审判机关的审判行为受地方保护主义的困扰，因此，在有些地方，上级审判机关对下级审判机关进行审级监督的着眼点已不再是法制的统一和国家法律的有效实施，而是地方利益是否受到充分的保护。

4司法机关不遵守程序约束的现象相当普遍。与西方社会所奉行的“程序优先”这一法律理论不同，我国有重实体、轻程序的法律传统，往往把法律程序视为纯形式的东西，甚至看成形式主义，或者认为它束手束脚。1979年至今，我国先后颁布了《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等程序性法律。但是由于我国轻程序的法律传统的影响，在这些程序法中，存在着浓厚的国家本位主义思想。如在各种诉讼的全过程中片面强调司法机关的绝对支配地位；各种程序性规范对当事人和其他诉讼参与人来说是一些硬性的规范，而对司法机关则是一些软化的约束等。甚至有些司法机关及司法人员认为程序法只是约束当事人和其他诉讼参与人的，司法机关则可以不受法定程序和制度的约束。实际上，在我国，司法错案的发生大多不是适用实体法不正确，而是出现在程序法的执行不严格和程序法本身不完善上。程序不严谨必然导致执法不规范，执法不规范则必然带来司法不公正。

二、中国司法制度改革的对策建议

1司法改革的原则、目标和任务。我国的司法改革应当遵循如下几个主要原则进行：一是司法统一的原则。这是现代法治国家所遵循的一条基本司法准则，它要求国家司法体制统一，对司法人员任命统一等；二是司法独立的原则。这一原则要求司法机关在行使司法权时不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但并不排斥、否定国家权力机关的监督，也不排斥社会的民主监督；三是司法民主原则。它首先要求应当以承认公民、法人和其他组织独立的权利为前提条件，使社会成员能够参与司法，法律职业的分工和相互制约；四是依法裁判原则。它要求司法裁判必须根据现行的法律，必须客观地适用法律和遵守法制。同时要求司法人员遵守程序法并重新认识程序法的作用，科学地处理依法裁判与司法程序中“法官造法”的关系，对“法官造法”给予必要的法定限制。

中国司法改革的目标和任务应当有总体目标和任务与具体目标和任务之分，总体目标和任务应当是紧密围绕社会主义市场经济的发展和建立社会主义法治国家的需要，依据宪法和法律规定的基本原则，健全司法机关的组织体系；树立司法机关的真正权威，进一步完善司法独立、公正、公开、高效、廉洁，运行良好的司法工作机制；造就一支高素质的司法队伍，建立保障司法机关充分履行职能的经费管理体制；真正建立起具有中国特色的社会主义司法制度。

我国司法改革的具体目标应当包括如下几个方面：第一，应当在司法机关外创造一种良好的司法环境。如政法委员会的存在及其运作机制，是否符合司法独立的原理和有利于实现司法公正的终极目标，我们认为值得好好商榷。现在各地人大都在搞“个案监督”，按照法律规定，人民代表大会有权对司法进行监督，但如何进行监督，由于缺乏规范，致使实践中出现了一些地方人大对司法的不当监督甚至强烈干扰。新闻舆论对司法的监督，虽然时下非常必要，但也需要遵循一定的规则，否则，新闻媒体就会超越合理的界限，造成对案件进行审判的不当后果，进而危及人们对法院和法律的不信任。第二，应当实现司法机关的真正独立、制约和可诉。独立，主要是司法机关人、财、物的独立，没有这种独立，司法机关就无法抗拒各种不当的对司法的干扰；制约，主要是对各种司法权力作出合理的限制和约束，没有制约，就难免权力腐败；可诉，是指人们的合法权益在遭受不法侵害时，可以前往司法机关诉讼，寻求公正；第三，应当实现司法机关内部的廉洁、专业化和分类管理。就人民法院而言，法院改革的具体目标和基本任务是：以落实公开审判原则为主要内容，进一步深化审判方式改革；以强化合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制；以加强审判工作为中心，改革法院内设机构，使审判人员和司法行政人员的力量得到合理配备；坚持党管干部的原则，进一步深化法院人事管理制度的改革，建立一支政治强、业务精、作风好的法官队伍；加强法院办公现代化建设，提高审判工作效率和管理水平；健全各项监督机制，保障司法人员的公正、廉洁；对法院的组织体系、法院干部管理体制，法院经费管理体制等改革进行积极探索，为实现人民法院改革总体目标奠定基础。转贴于

2保障司法程序的独立性。鉴于目前严重的司法信任危机，必须进一步推进司法管理体制的改革，通过彻底实现司法独立来重塑司法机关中立、公正的形象。目前可行的方案有：#$%对现行司法体制作大的调整，实行司法机关垂直领导体制，使司法权彻底脱离地方。因此，有必要实行垂直领导体制，即下级司法机关只对法律和上级司法机关负责，最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责。这样有利于统一司法，厉行法治，避免司法的地方化，确保司法机关真正成为国家的司法机关而不是地方的司法机关。#&%司法预算及人事编制应当独立。要改变现行司法经费的拨付办法，实行司法经费单列，即由地方各级法院和检察院编制预算，逐级上报最高人民法院和最高人民检察院，经最高法院和最高检察院汇总并审查后，编制全国人民法院和人民检察院系统的财政预算方案，报全国人大审议并批准后，由中央政府从中央财政中统一下拨，并由最高司法机关集中统一管理全国各级司法机关的财政经费。对各级司法机关的法官和检察官的数量应作出明确的规定，即对各级人民代表大会常务委员会任命的法官和检察官的编制要确定并缩减，使公民清楚本地区法院、检察院有多少法官、多少检察官。这样，既防止地方政府牵制或干扰司法，又保障司法人员的精简和办案效率。加强保障法官个人独立的制度建设。改革法院内部管理模式，合理界定法院院长和庭长等司法行政事务领导与法官的关系，废除案件审理院长庭长审批制；改造审判委员会的功能，逐步淡化其实质审理的功能，加强其经验总结与交流的内外协调功能；同时还应提高法官的任职资格条件，提升法官整体素质，从我国目前的现实条件来看，从有经验的律师中选拔法官是较为可行的方案，应当成为制度变革的突破口；另外，法官的服务条件也应得到改善，至少要做到与法官的“特殊公务员”的身份相适应，以确保法官职业的尊严。

3健全司法监督机制。为了遏止司法腐败，实现司法公正，必须从制度上健全对司法的监督制约机制。应当参照《国家公务员暂行条例》关于公务员地区回避制度，规定法官、检察官的地区回避和定期交流任职制度。建立法官、检察官财产申报制度，制定法官、检察官道德法等等。特别是要加强人大、新闻和公众对司法的监督，制定相关的法律法规，保障监督权有效行使。同时，要加大对司法人员违法犯罪行为的打击力度，维护司法机关的形象和法律的权威。另外，要坚持和完善陪审制度。陪审员参与审判活动可以帮助法官更准确的认定案件事实，确保审判公正。陪审制度一方面可以实现审判权的社会分享，另一方面也为公民在一定程度上实际地把握审判过程提供了手段，由此形成了公民与法官之间的实际制约。但我国目前陪审制度存在的最大问题是陪审员的总体素质不高，从而影响了诉讼的质量和效率，解决问题的关键就在于提高陪审员的素质，而不是废除陪审制。

4严格法定程序。法律程序是法的生命存在形式。严格执行法定程序是维护司法公正的保障。我国司法实践中长期“重实体、轻程序”，只要结果正确，不管程序是否公正，这是十分有害的。我们必须重视司法程序，立案要有标准，要符合法定条件，逮捕、拘留要严格掌握条件，审判程序、执行程序、审判监督程序等都要严格执行。只有严格按照司法程序，才能保证正确处理各类案件，做到事实清楚、证据确凿、裁判适当，维护和达到司法公正。

5全面提高司法人员素质。就我国目前数额庞大但素质偏低的司法队伍而言，在提高司法人员素质方面可以采用以下方法：首先，对那些明显不能胜任司法工作的司法人员，要将其调离司法系统，由其另谋出路。其次，应面向社会特别是面向一些政法院校公开招聘一批业务素质好、政治觉悟高，既廉政又勤勉的法官、检察官。第三，通过各种渠道加强对在职司法人员的培训，对培训成绩优秀的予以奖励。第四，定期在司法人员中举行业务考试，不断提高司法人员素质。

总之，要推进我国司法制度改革，实现全社会的公平和正义，必须按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事物相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。

司法制度的改革范文篇11

注释：[英]欧文勋爵，：《向民事司法制度的弊端开战》（1997年12月3日在伦敦普通法和商法律师协会的演讲），蒋惠岭译，载《人民司法》1999年第1期。SeeLordChancellor,EmergingFindings:AnEarlyEvaluationoftheCivilJusticeReforms(March2001),http://www.lcd.gov.uk/emerge/emerge.htm.（下载日期：2001年7月8日）。AccesstoJustice:InterimReporttotheLordChancellorontheCivilJusticeSysteminEnglandandWales(1995)andAccesstoJustice:FinalReporttotheLordChancellorontheCivilJusticeSysteminEnglandandWales(1996).以下分别简称InterimReport或《中期报告》和FinalReport或《最终报告》。FinalReport,SectionⅠ,para.9.关于英国民事司法改革的主要内容，参见齐树洁主编：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2000年版，第341-349页。KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.64.KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.3.[英]施米托夫著，赵秀文译：《国际贸易法文选》，中国大百科全书出版社1996年版，第598页。张斌生主编：《仲裁法新论》，厦门大学出版社2009年版，第439页。PracticeNote:CommercialCourt;AlternativeDisputeResolution[1994]1AllER34.KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.63.[12]KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.157.[13]KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.63.[14]PeterHibberd&PaulNewman,ADRandAdjudicationinConstructionDispute,BlackwellScience,1999,p.36.[15]PeterHibberd&PaulNewman,ADRandAdjudicationinConstructionDispute,BlackwellScience,1999,pp.37-38.[16]InterimReport,Chapter4,para.7.[17]FinalReport,SectionⅠpara.9(a)(b).[18]SeeMichaelPalmer,DisputeProcess:ADRandthePrimaryFormsofDecisionMaking,Butterworths,1998,p.201.[19]FinalReport,SectionⅠ,para.9.1(c).[20]FinalReport,SectionⅠ,para.9.1(e).[21]FinalReport,SectionⅠ,para.9.2(b).[22]KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.157.[23]KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.64.[24]KarlMackieandothers,TheADRPracticeGuide:CommercialDisputeResolution,2ndedition,Butterworths,2000,p.79.[25]范愉主编，蔡从燕副主编：《ADR原理与实务》，厦门大学出版社2009年版，第7页。

司法制度的改革范文

一.我国司法制度现状评析

1.我国现有审判制度的问题

法院作为国家的独立审判机关，人们追求公正的最后屏障。建国以来，一直实行合议庭审判和审判委员会制。这一制度在当时法官法律素质不高的情况下，为保证办案质量起了一定的作用。随着社会的与发展，通过50年的实践，审判委员会和合议庭存在的一些弊端也日益浮出。法院不是以审判职能来进行管理，则采用行政管理的模式，这必然导致，审判案件中的“请求”“汇报”“批准”。从而丧失了宪法规定的独立审判的初衷，使其流于形式。如审案的定不了案，定案的不审案。审判委员会听案定案，很难了解和掌握案件的真实情况。这种审判机制不但会在认定事实、证据和适用法律上带来问题，也模糊了办案责任，大大地挫伤了办案人员的积极性，也降低了办案人员的责任心，同时这种机制还为说情循私者开创了门路。wWW.133229.COM

我国审判制度在诸多方面存在缺陷，这些缺陷极易导致司法不公，产生腐败，归纳起来主要有以下几个方面：

1.独立审判未得到肯定和保护。

宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。虽然宪法规定了我国的审判独立制度，但从实际情况来看，审判独立根本未能真正的独立，主要来自三个方面的干扰，首先，宪法和法律并未明确肯定法院在国家基本权力结构中独立，在国家结构形式上实行人大监督下的一府两院制。审判人员须所在地人大任免，法院工作须向同级人大报告并受其监督，因此审判权相对于人大而言并未独立，尤其是许多地方不仅对法院审判工作的监督，而且发展演变为对个案的插手和干涉，致使审判权难于独立。其次，宪法规定的审判独立实质上是法院独立而并非法官独立。从现代司法及公正理念来看，审判独立必须是法官独立，因为只有当官独立，才能使现代诉讼制度中的科学性和公正性真正发挥作用，才能使法官的自身价值和责任性结合并充分发挥出来。现在法官审判案件要受到来自庭长、院长乃至审判委员会等多方面的牵制。

2.缺乏科学有效的法院管理体系。

多少年来“官本位”始终困扰着我们这个社会，无论是厂矿企业，还是学校或社会团体等，都热衷于采用国家机关的行政级别。建国以来，法院也同样如此，科级、处级到局级，一级一级分得十分详细，一级管一级，下级服从上级的行政领导模式，这与审判规律的模式格格不入，削弱或剥夺了合议庭审判定案的效能，产生的结果必然是层层汇报请求，庭长、院长权力无限扩大和异化，行政管理权演变为审判权。合议庭的审判质量和效益，乃至审判工作的合法性就大打折扣很难保证。应当说，法官的审判提遵循的原则只有一条，服从法律，遵守法律，依法审判，就像军人服从命令作为天职一样。可是法官的审判不仅受到内部的干涉，而且还受到地方党委、政府的干预。由于地方党委组织部门掌握着法院干部的晋升、任用等管理权，可以通过此权力来干涉审判工作。地方政府掌握着法院财政大权也可以通过此权力来操纵法院的审判工作。在这种领导和管理体制下，如何体现和确保审判工作的公正、和效益呢。

3.庭审功能未能得到强化，暗箱操作仍然盛行。

我国三大诉讼法中均对开庭有明确的规定。但是实践中为什么到处盛行“案子一进门两头都托人”“要打官司先打关系”的恶习和歪风呢？笔者认为关键在于法院庭审活动存在着严重的形式主义。许多案件的事实在没有经过对方当事人当庭质证的情况下就由法官与一方当事人于庭外加以认定，当事人在开庭时提供的证据和主张得不到法官足够的重视，法官审理案件的大部分精力放在庭外，这种“未审先定”，使得“当庭认定事实和当庭作出裁判”的诉讼目标很难兑现。庭审功能的弱化，必然导致庭外活动增多，法官主动出击调查收集证据，与当事人或人接触就更加频繁。有些地方法院由于经费或其它原因，与当事人或人一起出差取证或办案，这种同吃同住同行现象，给司法腐败滋生提供了机会，也为诉讼案件久拖不决，增加诉讼成本，为不法寻租者提供充足的时间和场所。

4.缺乏严格意义上的审判责任制。

根据法律规定和我国目前审判的情况，审判案件通常由独任审判和合议审判，然而实际案件最后的裁判权都在庭长、分管院长或审判委员会。在这种现实情况下，虽然形式有过错追究制度，但却很难有效实施和操作。首先是合议庭，就大多数案件，名义上由合议庭审理，实质上是由承办人一人审理，其他合议庭成员没有真正的参与，摆摆样子而已，评议案件也是承办人的意见起主要或决定性作用，其他合议庭成员多数情况下只是附合表个态。这样的结果就是责任由虚拟化的合议庭来承担。也就是形式上的合议庭责任，实质大家都没有责任。其次是庭长、分管院长的审批，大多数情况下，合议庭或者审判员在案件裁判前须先向庭长请求报批，有的还要向院长报批，把审判权推向了庭长或院长，前者审案，后者定案，最后大家没有责任。再者是审判委员会，说实在的，对复杂疑难案件，仅靠听半天的汇报就提出处理意见，这很难确保其意见正确性，对于一些想偏袒一方的法官来说，把厚厚的案宗交给审判委员会，并加带有个人倾向的汇报影响审判委员会，使他们作对己有利的决定，并不是很难。这样，个人的倾向，极有可能经由集体决议的方式表现出来，从而有可能歪曲审判责任制。

2．我国现有检察制度的问题

1.人民检察院作为法律监督机关徒有虚名。

我国宪法规定：“人民检察院是国家的法律监督机关”。这表明检察机关在维护国家的法制统一和保障法律实施方面有着及其重要的地位和作用。但多少年来，人民检察院的法律监督职能并未全面得到体现。从实践来看充其量监督范围仅限于诉讼领域，而在立法领域、行政领域，对宪法和法律、法规的执行和遵守情况并未行使或很少行使监督权。换言之，按照三大诉讼法的规定，人民检察院仅有权对刑事诉讼，民事诉讼和行政诉讼实行法律监督，因此人民检察院实际上只是一个诉讼监督机关，很难成为名副其实的法律监督机关。

2.人民检察院未能真正独立行使检察权。

虽然宪法规定了人民检察院依照法律独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。但是由于人事、财政和领导管理机制上的种种原因，因而宪法规定的原则难于落到实处。首先在人事管理体制上，按照人民检察院组织法规定，地方各级人民检察院的领导人员、检察委员会委员、检察员均由本级人大及常委会选举或任命，但根据党管干部的原则，在上述人员提交选举任命之前，须由本级常委或组织部门讨论同意。同样，上述人员的免职亦有其向人大提出。因此，在地方党委或组织部门实际上握有检察人员升降去留大权的情况下，很难摆脱常委和组织部门某些实权人物的影响和左右，其次在财政经费上，由于地方各级人民检察院的经费列入本级政府预算，由财政全额拨给。在这种财政管理体制下，其也不可能冒“无米之炊”或“少米之饮”的危险去独立行使职权。再说在领导管理体制上，目前我国县级以上各级党委均设立政法委员会，而政法委员会书记往往是由公安厅（局）长任书记，分管政法工作。在实际工作中，公检法遇有重大疑难案件都要提交政法委讨论，由政法委出面协调、研究并提出处理意见。在这种领导体制下，指望检察院独立行使职权，很难说有多少实际意义。以上这些问题在人民法院也同样存在，有相似类同之处。

3.检察机关缺乏自身监督机制

检察机关与审判机关同是人大产生的司法机关，宪法同时赋予其独立行使检察权和审判权。人民检察院既担负侦查职能、起诉职能，又担负法律监督职能，负责国家工作人员贪污贿赂犯罪和渎职犯罪等职务犯罪案件的侦查工作和所有公诉案件的审查起诉工作，同时对公安机关和国家安全机关的侦查活动，人民法院的审判活动和裁判的执行活动是否合法进行法律监督。从人民检察院诸多任务和职能中，我们不难发现，唯独没有对自己的监督和制约。诚然，检察院内部的监督和制度，作用和效果很难说有多少实际意义。此外司法实践中也存在检察权膨胀，检察权高于审判权，检察权与审判权失衡的现象。检察机关不仅享有立案权、侦查权、公诉权等，还有对司法裁判的抗诉权，这种体制必然导致检察机关凌驾于审判机关之上，容易产生权力腐败和滥用，不符合司法最终裁决原理。

二、司法改革需要遵循的几项普遍原则

司法改革应具有明确的理论基础和改革原则。过去我们某些局部和地方的改革，尽管取得一些效果，但不够理想或不够到位成功，原因在于不仅理论准备不足，而且缺少明确的规划和原则，受官本位的体制影响干扰太多，因而改革进度缓慢、效果不佳，“依法治国”在某些地方只是口号，没有认真地贯彻实施。要推进司法改革，最首要的是要把改革的指导思想和原则搞明确。我们的司法改革要把发展社会主义民主与健全社会主义法制作为核心目标，把为广大人民服务作为宗旨从这个根本出发，我们的改革，决不可能是西方资本主义司法制度的生搬硬套，而应当是有鉴别的借鉴，尤其要重视我国司法实践、历史的教训以及已有司法改革的成功经验。为此笔者认为应当具体考虑，司法改革应遵循以下普遍原则。

1.应确立司法公正的宪法原则。

改革现行司法体制，前面已经阐述过，目标是实现司法公正，司法公正前提是司法独立。但是任何改革，都应该有法有据，特别是宪法依据。我国宪法虽然规定了司法独立。但表述不够清楚和完善，对法院的独立审判权、检察院的独立检察权仅仅规定“不受行政机关，社会团体和个人的干涉”是远远不够的。假设某一个地方组织或某一位党委主要负责人以党委的名义插手审判或检察、干预司法怎么办？政法委员会直接介入某司法怎么办等等。法律上规定得不明确。至于司法公正，目前还没上升为宪法性规范。应当修改宪法，增加公正条款，修改司法独立的表述，确立司法公正，司法独立的宪法原则，任何组织或者个人都不得干涉司法独立以确保司法的公正。

2.完善权力制约的原则。

自国家和阶级产生以来，权力便具有极大的诱惑力和腐蚀力。因此，只要有国家和国家的权力存在，掌握权力的人就可以权谋私，公权私用。正如约翰·阿克顿所说的那样：“导致腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败”。那么如何克服权力的诱惑力和腐蚀力呢？资产阶级思想家孟德斯鸠曾一针见血地指出：“从事物的性质来看，要防止滥用权力，就必须权力制约权力”。因此，防止司法腐败，防止司法不公，就必须对权力进行制约和监督。我们在司法体制改革中，必须认真考虑以权力制约权力的问题，建立有效的制约机制和监督机制，以防止司法滥用权力，以权谋私，损害司法公正，损害国家和人民的利益。

3.应树立司法效率和效益原则。

司法改革的目标和要求应当是独立，公正。司法公正是人们崇尚的理想和目标。然而在司法公正实践中，人们进行诉讼的目的，并非是刻意寻求形式上的公正，确切地讲，是诉讼的利益追求。对当事人来讲，“公正”具体有什么实际意义？他们要追求的是一种利益。目前全国每年有500万件案子，且每年递增率20%左右。现实是我们每年许多案子都在延期和超期，即使打赢案子，无限期的执行拖延，它的实际后果是什么，就是拖垮了企业、拖垮了当事人，同样也拖垮了法院。司法效益不仅仅是效率的问题，也不仅仅是对当事人的效益问题，而它涉及整个社会的效益问题。国家、企业和个人在诉讼中承受的成本是难以想象的。因此在司法改革中，强调司法公正和独立的同时，特别关注司法效益的问题。

4.应确保有效的监督机制原则。

保障司法权的独立和正确行使，必须强化监督机制。如果落实司法权独立行使后，司法权力就会迅速增大，监督机制的完善就显得尤为重要。根据宪法和地方组织法的规定，我国的地方各级人大及其常委会是各级国家权力机关，也是监督机关。由于目前地方保护主义及司法不公的问题比较突出，因此加强人大对司法活动的监督的呼声更为强烈。如何有效地进行监督？这是一个非常现实的问题，用法律（是监督法）来调整来规范可谓是比较有效的方法之一。人大的监督形式也有其不足之处，因为人大代表对司法活动不是全部或全过程的了解，对司法中的违法和不公知之也不够多或全面，其监督效果就不一定理想。因此我们是否可以考虑用其它部门或形式呢？对司法活动环节了解最多的是谁，是律师，律师最清楚哪个法官、检察官办事公正，哪个法官、检察官办事不公正，哪些地方存在违法和不公正的行为和现象，因此建立律师对司法活动的评议监督机制，不失是一种有效的监督形式。在我国目前司法制度还不够完善的情形下，充分利用新闻舆论媒体来对司法活动进行舆论监督，应当是极其有效，且成本最经济的方法之一。当然，在建立监督机制的同时，要防止另一个倾向，就是对司法活动的乱干预，影响司法活动的独立性。

三、司法改革中的一些初步构想

笔者认为司法改革的目标应当是独立、公正和效率。重要是体现司法公正，如果没有独立，就不可能做到公正，没有公正也谈不上效率。我国法院在世界上的地位和信誉是很低的，审判不公、不快、不廉洁，司法权威很差。产生的原因归纳起来有以下：重客体轻程序，重形式轻实质（长官意志表现），重职权轻权利，重集权轻民主，重内部审结轻公开审判、重行政管理轻审判管理等。这些原因的产生主要是违背了审判规律的模式（指示、报批制度），违背了审判组织规律模式，违背了审判效率规律。为此，提出以下几点不成熟的改革构思：

1．审判制度改革的构思

1.强化审判长的功能

我们现行的审判是采用审判委员会和合议庭组织形式，这种组织形式用来解决重大问题决策无疑是正确的，但其不适合审判活动的特点，其结果只会导致审理与判决分离，审判贵任虚似化。因此必须逐步过渡到法官独立审判的体制，要对现有的法官队伍进行分流，提高法官家质，减少法官的数量，改善法官的待遇，加大法官的责任，强化法官的约束。应将法官分列为审判长和审判员两大序列。审判长不从事具体事务性工作，只出席庭审活动，并根据庭审活动认定事实作出裁决。采取这样的体制，使审判长从日常事务中解脱出来，专司裁判工作，有利于提高审判的效率和审判贵任的归属。确立审判长责任制，可以淡化庭长、院长、审判委员会在审判中的作用和干预。。

2.改革法院体制和人、财、物管理模式

造成司法不公、司法腐败的最大因素和原因，就是地方保护主义。要克服和消除地方保护主义，就必须从我国法院设t的改革人手，强化司法独立。将司法辖区与行政辖区分开，打破行政辖区对司法辖区的统辖关系，建立独立于行政的司法管辖系统，这是我国司法体制改革的有效可行途径。在法院人事管理方面，现行的法官管理体制延用的是地方主管、上级法院协管的传统干部管理制度。这种体制使法官的任用实际上控制在地方手中，因此应当逐步建立摆脱地方的职业法官制度。在财力和物力方面，目前采用地方政府给予经费包干的作法，导致法院在经费上只能依赖于地方政府。为此，必须将法院的经费与地方财政彻底分离，各级法院、检察院的经费由中央财政预算或由中央规定标准在地方财政中实行单列。这样可以使法院在经济上能够独立，消除地方保护主义的影响。

3.健全和完善执行制度

执行不力目前是我国司法活动中的一个十分令人担优的问题，也是诉讼成本增高，诉讼效益降低，司法权威低下，人们厌诉和对法治丧失信心的一个重要因素。由于检察院对法院执行工作方面的监督，目前仍是空白，法院自己审判自己执行，缺乏监普，没有压力，很难想象能够雷厉风行地加大力度。当然执行难问题有社会原因和法律问题，但我们也不能否认体制上的原因。笔者认为，应当归属独立的执行机关来行使执行权力。众所周知，我国各级行政机关是国家的权力执行机关，负贵执行权力机关制定的各项法律。同样，也应负贵执行法院的判决和裁定。现实中刑事审判后的执行，也是由行政机关来执行的(如监狱)，那么民事、行政裁判发生法律效力后是否亦可由行政机关负资执行。具体设想是把法院的执行庭从法院划出去，把执行的权力归属于司法行政部门，由司法部来掌管。各级地方设立的执行局，负贵刑事、民事、行政和仲裁有效裁决的执行案件。

2检察制度改革的构思

在法律监督体系中，人民检察院应当是一个非常重要的环节，它应当是保证国家司法权力正确运作的主要机构。如果它的法定作用不能充分发挥，那么司法监借就会产生疑问。当前检察机关在监督方面的职能发挥存在着严重的问题，监督不力普遍存在。究其原因很多，如不愿监督、不能监督、不敢监份等。要改变这种状况，理顺体制和完善机制是非常重要的。

1.理顺体制，组建康政监份机构

目前，我国处理国家工作人员职务违法犯罪案件的部门太多大杂，有检察机关，有监察机关，还有党的纪律检查机关，从理论上讲，这不符合法制统一原则，同时也给法律的正确适用带来一定的障碍和影响。因此建议将检察院的反贪局以及行政监察机构和纪律检查机构合并，组建国家廉政监督机关，全面负贵查处国家机关及其工作人员的违法犯罪案件，这些案件主要包括贪污贿赂和读职两大方面。这样做可以有效地解决目前检察机关自行侦查案件的监督间题，也可凸现国家廉政监督机关不仅是一个反贪污贿赂和滨职的机关，而且还是一个预防贪污贿赂和读职的机关，同时体现其在国家廉政建设和保持国家工作人员纯洁性方面的职能作用。