对外贸易管制(6篇)
对外贸易管制篇1
第二条本实施细则所称加工贸易，是指从境外保税进口全部或部分原材料、零部件、元器件、包装物料（下称进口料件），经境内企业加工或装配后，将制成品复出口的经营活动，包括来料加工和进料加工。
来料加工是指进口料件由外商提供，即不需付汇进口，也不需用加工费偿还，制成品由外商销售，经营企业收取加工费的加工贸易。
进料加工是指进口料件由经营企业付汇进口，制成品由经营企业外销出口的加工贸易。
第三条本实施细则所称经营企业是指负责对外签订加工贸易进出口合同的各类进出口企业和外商投资企业，以及经批准获得来料加工经营许可证的对外加工装配服务公司。本实施细则所称加工企业是指接受经营企业委托，负责对进口料件进行加工或装配，且具有法人资格的生产企业；以及由经营企业设立的虽不具法人资格，但实行相对独立核算并已办理工商营业证（执照）的工厂。
第四条经营企业开展加工贸易业务，必须事先报外经贸主管部门审批。
第二章审批机关、审批条件及分级审批
第五条自治区外经贸厅负责管理全区的加工贸易业务审批工作，同时直接审批下列加工贸易业务：
（一）自治区直属经营企业开展的加工贸易业务。
（二）开展进口原料属于国家对加工贸易进口实行总量平衡管理的棉花、植物油、羊毛、天然橡胶、原油和成品油以及锌锭等加工贸易业务。
（三）经营企业因特殊原由，将保税进口料件或其制成品转为内销，或用于内销产品。
第六条各盟市（包括满洲里、二连浩特市，下同）外经贸主管部门负责管理、审批本地区的加工贸易业务。但必须具备下列条件：
（一）应指定较稳定的机构，选派称职的工作人员负责加工贸易管理、审批工作。
（二）应具备使用计算机审批管理系统审批加工贸易的条件，须配备相应的计算机管理设备，加入中国国际电子商务网，并与外经贸部联网。
第七条各盟市外经贸主管部门须按照外经贸部规定的统一规格、样式刻制加工贸易业务审批专用章，报外经贸厅统一上报外经贸部备案。
第八条除外经贸厅负责审批的加工贸易业务外，其它加工贸易业务由经营企业报各盟市外经贸主管部门审批。
第三章申请条件和材料
第九条经营企业申请开展加工贸易业务时，必须提供下列证明文件和材料：
（一）经营企业出具的书面申请报告和加盖公章的《加工贸易业务申请表》
（二）经营企业进出口经营权批准文件（或外商投资企业批准证书）和工商营业执照（复印件）。
（三）加工企业注册地县级以上外经贸主管部门出具的加工企业生产能力证明正本；加工企业的工商营业执照（复印件）。
（四）经营企业对外签订的进出口合同（正本）。
（五）经营企业与加工企业签定的加工协议合同（正本）。
（六）如经营企业或加工企业属于外商投资企业，还须同时提供外经贸主管部门批准的能说明生产经营范围和规模的合同、章程以及能确认已建成投产，投资方资金已如期到位，联合年检合格的证明文件。
（七）审批机关认为需要出具的其它证明文件材料。
第十条以加工贸易方式生产出口下列产品，除按本实施细则第九条规定出具的证明文件和材料外，须同时提供下列证明文件：
（一）生产出口地图制品、地球仪和其它附有地图的产品的企业，在办理加工贸易审批手续时，要提供国家测绘局的批准文件。
（二）生产出口音像制品（录有内容的录音带、录像带，唱片、激光唱盘和激光视盘等）、印刷品（报纸、期刊、图书）的企业；应提供省级新闻出版行政机关的批准文件。
第十一条开展下列特定商品的加工贸易，除按本实施细则第九条规定出具的证明文件和材料外，还必须按下列规定，相应提供其它证明文件和材料；
（一）开展进口料件属于废旧金属或物品的加工贸易，须按有关规定提供国家环保局出具的料件进口批准文件。
（二）开展进口料件或出口制成品属于易制毒化学品，军民通用化学品的加工贸易，须按有关规定提供有关部门出具的料件进口或制成品出口的批准文件。
第四章加工贸易业务（合同）审批
第十二条加工贸易审批机关在审批加工贸易业务时，须严格按照本办法第九条、第十条、第十一条的规定，审核经营企业提供的有关证明文件和材料，严禁“三无”（无工厂、无加工设备、无工人）企业开展加工贸易业务，并以加工贸易名义进行走私等违法活动。
第十三条对能够按规定提交各项证明文件和材料，且确有加工复出口能力的经营企业，由加工贸易审批机关审核签发《加工贸易业务批准证》（见附件2）；并加盖加工贸易业务审批专用章作为海关等部门据以办理加工贸易银行保证金台帐相关手续的有效证明。
第十四条加工贸易审批机关必须严格按照海关总署、国家经贸委会同有关国家工业局制订并分批公布的全国统一的单耗标准审批加工贸易。对尚没有全国统一单耗标准的，加工贸易审批机关要严格审核企业所申报的单耗；征求生产行业主管部门和主管海关的意见后予以审批，海关凭加工贸易审批机关签发的《加工贸易业务批准证》予以备案。海关监管中发现单耗不符的，将意见函告原审批机关，由原审批机关于以调整，海关也相应办理有关内容的变更手续。
第十五条加工贸易审批机关在审批加工贸易业务时。必须认真审核《加工贸易加工企业生产能力证明》。各盟市外经贸主管部门，应在严格查验加工企业生产能力和经营状况的基础上签发《加工贸易加工企业生产能力证明》，必要时，可征求行业主管部门的意见。《加工贸易加工企业生产能力证明》的有效期为一年。
第十六条除凭《加工贸易业务批准证书》和《加工贸易手册》办理出口许可证的商品以外；开展其它属于国家实行出口配额许可证管理商品的加工贸易业务，由各盟市外经贸主管部门根据外经贸厅下达的出口配额许可证数量。进行管理审批。
第十七条国家将加工贸易进口商品分为禁止类、限制类和允许类，将加工贸易企业分为A类、B类、C类、D类（具体分类原则和分类目录按照［1999］35号文件的规定另行对外公布并进行动态调整）；国家对开展限制类商品的加工贸易和C类企业开展的加工贸易实行银行保证金台帐“实转”管理。加工贸易审批机关在审批时，应认真审核加工贸易进口商品和企业类别，如属于限制类商品或C类企业，应在《加工贸易业务批准证》备注栏内加注“实转”字样。
对外贸易管制篇2
(一)WTO规则对加工贸易带来的挑战。由于关税的减让,原来销往国外市场的加工贸易产品可能转而在本地销售,从而影响国产商品的市场占有率;一些加工贸易货物通过内销途径可能逃避配额许可证管理,既影响了企业加工贸易的正常运行,也为海关对加工贸易进行后续管理造成困难;按照WTO国民待遇原则,任何成员不能以直接或间接方法对产品的混合、加工或使用有特定数量或比例的国内数量限制,或强制规定优先使用国内产品。从这个角度而言,我们不能用政策上的限制来促使加工贸易企业更多地使用国产料件;随着关税的降低,政策优惠的吸引力下降。
(二)加工贸易监管面临的挑战。一是加工贸易监管政策存在不足:加工贸易的监管政策滞后于业务的发展;缺乏健全、有效的产业政策导向和税收保障机制;相关政策不协调。在贸易政策和税收等政策方面,加工贸易和一般贸易之间存在较大的政策落差。二是不法企业利用加工贸易走私现象十分突出,给我国国民经济发展带来极为不利的影响。由于加工贸易的管理模式与监管手段仍有实际困难,使加工贸易成为不法分子走私的渠道之一,严重影响了正常的经营秩序。三是没有形成有力的协调配合机制:各部门多头共管,各地区监管条件不平衡;技术标准不规范;管理脱节;保证金台帐制度需要进一步落实;监管任务重。加工贸易超常比例增长与海关监管人力严重不足的矛盾日益尖锐,过重的监管任务使海关事实上难以有效监管。
(三)加工贸易挤压正常贸易,使出口税源萎缩。我国对加工贸易进出口货物实行保税监管制度,即在货物进口时,海关保留征收关税和进口环节税的权利,但实际并不征收,或按比例(85:15·95:5)征收,待原材料加工成成品后出口时核销结案。加上我国对加工贸易生产所需的机器设备和生产工具免征进口关税和进口环节增值税的政策,导致占进口贸易总额近50%的加工贸易进口料件及机器设备基本上都不征税或征收很少的税。另外,三资企业投资进口的机器设备免征关税和进口环节增值税。1997年我国进口贸易总额中实际应税货物的比重仅为23.4%,1998年国家调整进口机电设备税收政策后,应税货物比重进一步下降到19%,其中加工贸易进口货物占进口总额的比重进一步上升到51.3%。进口货物中应税货物比例大幅度减少,税源萎缩。
(四)加工贸易对国内产业的带动作用并未充分发挥。相对于一般贸易而言,加工贸易增值率不高,对国民经济的贡献弱,拉动作用相对较小。同时,还在一定程度上加剧了国内加工业过度膨胀。据有关部门对80种主要工业品生产能力的调查分析,利用率在60%以下的有28种,占35%。我国绝大部分加工生产企业规模小,技术水平低,缺乏产品开发能力,承接的加工贸易相当部分属于低水平的劳动密集型产品。在加工生产能力严重过剩的同时,真正高、精、尖的加工能力却严重不足;而且加工能力一旦形成,机器设备成为沉淀资本,要维持其生产就必须有足够的原材料供应。庞大的加工生产能力与我国相对落后的原材料工业和种植业之间的矛盾更加突出,造成加工工业与原材料工业、种植业之间比例失衡。
(五)加工贸易顺差、原产地规则与严重贸易摩擦的挑战。20世纪80年代以后,一些新兴的工业化国家和地区将劳动密集型产业逐步转移到我国,随之而来的是将这些国家和地区对欧美发达国家的贸易顺差也同时转嫁给我国,从而加剧了欧美国家与我国之间的贸易摩擦和纠纷。目前,我国对美国和欧洲存在较大的贸易顺差,主要原因是由于加工贸易顺差较大而引起的。由于加工贸易加工程度深浅不一,增值幅度相差甚远,原产地认定分歧较大等方面问题造成我国表面存在较大顺差,但实际增值并不高。加工贸易是国际分工和国际化生产所导致的经济合作形式,在这个生产、流通的过程中,我国只是从事其中部分加工环节,贸易顺差并不代表中国在贸易过程中获取了相应的贸易利益,可是却被他国利用,成为向我国施加贸易压力,甚至是讨价还价的砝码。
(六)加工贸易企业分类的标准和保证金管理面临挑战。一是加工贸易企业的分类标准过于严格,对技术性犯规惩罚过重。适用A类管理的加工贸易企业可不实行银行保证金台账制度,但由于其标准过于严格,满足其条件的加工贸易企业数量很少。一些加工贸易出口大户由于货运量大、料件和产品种类繁多,报关次数频密,技术违规概率大大增加,因此被划入C类管理,造成数十亿巨额资金长期压在银行不能周转。二是关于缴纳保证金问题。按照规定,适用C类管理的加工贸易企业向海关办理合同登记备案时,海关对其备案进口料件收取应征进口关税和进口环节增值税税款等值的保证金。这就使企业相当一部分流动资金固定地用在保证金上,增加了企业的经营成本,产品在国际市场上的竞争力削弱,从而影响外贸出口。
(七)促进加工贸易深加工结转与加强监管面临的挑战。一是“先办转厂手续后出货”给外商带来不便。由于加工贸易生产合同的按期交货规定或市场的急需,一些企业来不及办理转厂手续。外商对此反响较大。二是利用深加工结转走私现象不容忽视。在深加工结转过程中,进口料件“转飞”的情况比较严重,值得重视。三是深加工结转往往跨越关区,给海关的工作增加了难度。由于各关区的条件不一样,有的关区无力对加工转厂的业务实施有效监管,给不法分子以可乘之机。
(八)加工贸易发展面临挑战。一是加工贸易是以市场为导向的贸易和投资活动。我国由于市场经济体制不完善,市场对加工贸易的调节作用还没有充分发挥出来。二是投资环境有待进一步提高。从投资软环境上讲,我国的社会服务体系尚不健全,企业与市场存在脱节现象,为企业服务的机构还没有配套。另外,我国的工商、税务、海关等部门的服务意识还需要进一步提高,信息服务有待加强,金融服务需要完善。三是企业技术创新能力薄弱。四是现行的有关税收政策影响限制了加工贸易使用国产原材料。按《关于印发〈出口货物退(免)税管理〉》及《关于出口货物税收若干问题的补充通知》的规定,来料加工中使用国产料件的已纳税额要全部计入成本,进料加工中使用的国产料件同使用减税进口材料一样,需将已纳税金额的8%计入出口产品成本,但进口料件只有5%-15%的部分纳税,因此,两种情况下,进口料件的总体税赋及应计入成本的税赋部分都远远低于国产材料。在利益驱动下,企业往往放弃使用国产材料而选择进口材料。同时,按上述规定:从事加工贸易的企业当期出口产品的增值部分征17%退9%,即增值部分的8%打入成本,这样出口产品的加工程度越深,附加值越高,增值越大,企业的成本越高。五是加工贸易业务管理的基础工作有待进一步加强和完善。国家实行加工贸易银行保证金台账制度后,相关的操作规程仍跟不上国家保税业务的发展和通关制度改革的要求。
(九)境外加工贸易发展面临挑战。一是对境外加工贸易认识不足。加工贸易在我国已有20多年的发展历史,我们对加工贸易的认识很全面。但对于境外加工贸易,我们的认识还很不足。我国现行的政策限定过死。目前,生产企业获得的自营进出口权,只限于经营自己生产的产品,而事实上,企业开展境外加工贸易需要出口的原材料、零部件不仅仅限于本企业生产的。二是国家的相关政策尚未配套。以金融服务业为例,我国银行业国际化程度较低,难以对境外加工贸易提供必要的金融服务。我国企业在境外开展加工贸易过程中,遇有流动资金短缺时,难以得到国内商业银行和国家进出口银行的信贷支持。三是产业发展不均衡。我国拥有比较优势和绝对优势的行业领域少。现在,我国的纺织、服装、家用电器和轻工业品还占有优势,其它诸如汽车、IT产业、电信等领域,我国没有竞争优势。尤其是我国的服务业水平同国际相比,差距很大,这直接影响了我国境外加工贸易的发展。四是信息机制不健全。从市场信息需求看,企业对国外有关政策、法律和投资环境知之甚少。不少企业想走出去,但不知从哪里能够得到有关国家的市场资料。对于国际上与加工贸易相关的原产地规则了解不多,国际通行做法也不掌握。
二、我国加工贸易转型升级的政策建议
(一)加强和改善加工贸易的审批管理。一是完善加工贸易业务的审批制度。适当扩大地(市)和县(市)级加工贸易审批权。对实行总量平衡管理的棉花、食糖、植物油、羊毛、天然橡胶、原油和成品油等商品的加工贸易业务,有条件的地区,也可将审批权下放市一级。二是适度放宽加工贸易企业审批条件,减少程序,简化审批手续。根据中西部地区加工贸易不发达现状,适当放宽条件,鼓励中西部地区企业开展加工贸易业务。三是严把加工贸易业务(合同)审批关。严格按照海关总署、国家发展改革委员会制订的单耗标准来审批加工贸易,对尚没有全国统一单耗标准的,加工贸易审批机关要严格审核企业所申报的单耗,征求行业主管部门和海关的意见后予以审批,海关凭加工贸易审批机关签发的《加工贸易业务批准证》予以备案。四是规范加工贸易批准证的时限。经营企业须按《加工贸易业务批准证》规定的期限加工、返销制成品并办理核销手续。如因客观原因确需延长制成品返销期限,须在规定的制成品返销期限内报原审批机关批准,海关凭批件办理延期手续。五是提高加工贸易审批效率。进一步完善“金关工程”,实现加工贸易各有关管理部门之间的联网,以更精确、更便捷、更经济的管理减少交易成本,提高企业和产品的竞争力。充分利用电子化管理将有效地在政府部门管理现代化中避免重复建设,实现资源共享,促进加工贸易发展。六是对敏感的配额许可证商品、有污染的商品、国际市场容量有限并易冲击我国一般贸易出口的商品等限制类商品,其加工贸易的审批要更加严格。
(二)科学规范加工贸易企业的分类管理。一是根据机构改革后的新情况,重新调整和完善“加工贸易部际联席会议”制度。建议由商务部、发展改革委、海关总署、财政部、国家税务总局、中国人民银行、外汇管理局、中国银行组成加工贸易部际联席会议,定期通报情况,研究政策,共同做好加工贸易的管理工作。今后,各省市也应建立相应的加工贸易联席会议制度,就各种情况互相定期通报。二是科学界定加工贸易企业分类标准。放宽对加工贸易企业违规的界定条件,对一般技术性违规的不应做为评定企业类别的依据,对轻微违规、处罚金额不大(可加大到5万元以内)的违规行为,也不应做为类别评定纪录。对无走私记录、从事高新技术产业的大型加工贸易企业,应尽可能使之在没有C类、D类企业违规严重的情况下进入A类行列。
(三)优化加工贸易产业结构,引导加工贸易良性发展。一是积极参与全球产业分工,大力发展加工贸易。我国沿海地区投资环境和工业基础都有明显改善,为吸收跨国公司的进入创造了有利条件,应引导外资逐步从传统产业转向新兴产业,传统产业和劳动密集型产业则应逐步引向内地,并根据自身需要适当发展部分劳动密集型产业。要尽快调整国内相关政策,采取措施推动国内相关产业升级。大力发展并不断提高劳动密集型产业的档次。二是运用市场经济手段和国际通行做法,提高加工贸易产品国产化率。对采用国产料件替代进口料件的加工贸易,可在一定程度上减免部分税收,刺激企业的积极性。三是引导加工贸易向高新技术产业发展。建议增加外商投资产业指导目录中的高新技术产业领域,将所有高新技术产业列入鼓励类高新技术产业之中,进口关键设备零部件和软件技术享受免征关税和增值税待遇。简化高新技术产品加工贸易的相关手续,通过资信评估,使大多数高新技术产业的出口加工企业都能划入A类和B类。拓宽高新技术企业融资渠道,建议设立高新技术产业基金,给予高新技术产业的加工贸易项目以重点支持。提高自主开发能力,走引进、消化吸收与自主创新相结合的路子。高新技术企业要加快新技术引进步伐,跟踪本行业世界先进技术水平。鼓励外商投资的高新技术企业在我国设立研究开发中心,提高我国科研水平。
(四)大力推进中西部地区加工贸易发展。一是加快基础设施建设,建立良好的加工贸易发展环境。利用多种投资方式,改善中西部的基础设施,尽快修筑交通运输干线,打通通往国际和我国东部沿海的陆路、水路和空中通道,加快电信基础设施建设的步伐。改善对外商投资企业的管理和服务,加强投资软环境建设。二是根据中西部地区的区位优势,有针对性地制定发展出口优势产业。培育和形成新的外经贸增长点,建立以水力、矿产等资源开发为核心的矿产品加工、农产品加工、能源加工,发展旅游业和边境贸易。要大力引进高新技术,加快老工业基地改造,增强对资源性产品的深加工和精加工能力,发展高附加值的出口商品,使资源优势转化为开拓国际市场、扩大出口的优势。进一步办好部级经济技术开发区和出口加工区。选择部分科技实力强的中心城市,建立以高新技术为主的出口加工区。三是运用区位优势,发展面向中亚、南亚等出口的加工工业。积极开展同周边国家的经济技术合作,通过经济纽带维护我国中西部地区在周边国家的运输通道。四是中西部地区发展加工贸易,要取得突破和更大发展,不能简单地照搬照抄沿海地区的做法。必须解放思想,求实创新,因地制宜,发挥自身独特优势,采取新的思路、新的模式和更加积极有效的措施,进一步扩大对外开放。五是加快经贸人才的培养和引进。要加快发展中西部地区科学教育事业,加快外经贸人才培养,为西部大开发和发展外经贸事业提供智力支持。
(五)妥善处理加工贸易内销问题,减少对国内产业冲击。一是严格控制加工贸易保税进口料件内销。加工贸易保税料件内销,必须符合国家规定条件。严厉打击利用加工贸易保税料件内销进行走私、牟取暴利的违法行为。二是规范对加工贸易内销料件的处理。对不属于进口配额许可证或登记管理的加工贸易进口料件内销,海关根据《加工贸易保税进口料件内销批准证》,在依照国家有关规定对进口料件补征税款及税款利息后,办理加工贸易登记手册的核销手续。对属于进口配额许可证或登记管理的加工贸易进口料件内销,如经营企业能在规定的核销期内提交相应的一般贸易进口许可证或登记证明,海关按规定办理加工贸易手册的核销手续,如经营企业不能按期提交相应的一般贸易进口许可证或登记证明,海关除按规定补征税款及税款利息外,同时按进口料件案值处以等值以下、30%以上的罚款,方予办理加工贸易登记手册的核销手续。三是加大对加工贸易违法内销的处罚力度。对未经海关许可,擅自转让、抵押、调换加工贸易保税料件或成品的,对有关保税料件数量短少且不能提供正当理由或有关纪录不真实的以及三次以上走私的企业,要依法进行处罚,规范加工贸易秩序,尽量避免加工贸易进口料件内销对我国民族产业的不利影响。
(六)发展出口加工区,规范加工贸易管理。一是进一步规范出口加工区货物进出的监管。加强出口加工区与境外之间进出货物的监管,加强对出口加工区与区外之间货物进出的监管。二是切实落实加工贸易深加工结转保税监管政策,提高加工贸易产品国产化率。三是进一步完善出口加工区的管理。根据我国的实际情况,相应完善出口加工区的服务功能,在对加工贸易业务有效监管的基础上,进一步放宽政策,简化企业的手续。四是积极兴办高新技术产业出口加工区。一方面,引导高新技术产业的加工贸易企业逐步向我国新设立的出口加工区内集中,形成高新技术产业群,提高产业配套能力,扩大整体优势。另一方面,建议在北京、天津、上海、广州、深圳等高新技术产业已有基础且具有发展潜力的开发区内试办规范的高新技术产业出口加工区。
(七)进一步改革和完善现行加工贸易管理体制。一是积极引导加工贸易企业向实行封闭管理的保税区、出口加工区、保税集团、保税工厂转移,对指定区域内的加工贸易由海关实行保税监管,在完善现行监管办法的基础上实行规范化的管理。经过一定时期过渡后,指定区域外只允许采取保税工厂、保税集团的形式。要进一步强化保税区和出口加工区等指定区域的保税加工功能,放开加工贸易的产品范围简化手续,相应强化封闭式管理。二是采取有力措施,完善加工贸易保证金台账制度。为实施“实转”有困难的加工贸易企业寻求多种担保或抵押,经海关认可,可暂免缴纳有关税赋,待加工生产成品出口后予以核销。如果经营单位在规定时间没有出口或违规内销,海关将担保金或担保物抵交税款或缓税利息。三是严格加工贸易深加工结转管理。利用计算机异地报关系统和加工贸易分册,规范加工贸易的异地加工及深加工结转管理。四是引入加工贸易业务风险管理机制。目前,要在坚持台账制度的基础上,引入风险管理机制,加大对加工贸易保税进口料件的监管力度。五是创适条件,逐步使保税区向自由贸易区发展。建议选择上海、天津和深圳等建立比较早、发展比较快、规模比较大主要港口城市保税区,率先建立综合型自由贸易区,实现邓小平同志曾多次提出的“在内地再造几个香港”的战略构想。
对外贸易管制篇3
银行缺乏代位监管职能,降低了贸易信贷管理的有效性。改革试点下贸易信贷管理政策取消了银行对贸易信贷协同监管的职能。即银行无需再进入监测系统进行相关贸易信贷的审核,通过银行版的监测系统也无法查询企业相关的报告信息,这既加剧银行办理收结汇业务的风险,也降低了企业贸易信贷报告的准确性。
由贸易融资引发的贸易信贷行为加大外汇局的监管难度。如企业因办理90天以上境外代付融资业务,而引发的企业超过90天以上的延期付款是否应报告尚待明确。因为境外代付行实际发生的付汇业务并非真正意义上的延期付汇业务。可见,由贸易融资业务引发的企业贸易信贷行为,必然会虚增部分贸易信贷数据,扰乱贸易信贷秩序。
贸易信贷未实行额度和期限管理,报告金额无上限,企业资金可自由进出。新的贸易信贷管理制度未采用额度和期限管理,致使企业资金可无限制地自由进出。在人民币升值预期强烈的情况下大量资金涌入,企业可无限制地进行100%以上的预收、延付报告;一旦形势出现逆转,企业又可无限制地进行100%以上的预付、延收报告。贸易信贷无期限约束助长了超长期贸易信贷的存在,容易成为境外“热钱”流入的便利渠道,显然不利于外汇局对跨境资金流动的监管。
未制定针对特殊行业的贸易信贷管理办法,不但显失扶优限劣原则,而且增加了外汇局监管工作量。新的贸易信贷管理制度未对如船舶、飞机、大型成套设备等特殊行业实行有针对性的管理,而将其等同于普通行业一并纳入总量核查管理。由于特殊行业的产品、时间周转以及金额等均具有特殊性,贸易信贷指标也常处于超标状态,导致外汇局频繁地对其进行非现场监测指标筛选和现场核查,影响外汇监管效率。同时,将特殊行业等同于普通行业进行管理,无法体现扶优限劣原则,不利于支持实体经济的贸易信贷需求。
缺乏有效的贸易信贷惩处机制,弱化了监管力度。新的贸易信贷管理办法仅明确将报送贸易信贷数据错误率高且严重影响外汇收支与进出口匹配的企业,移交外汇检查部门或将其列为B类企业。对违反贸易信贷管理规定的各种情形,均未明确相关的处罚依据,也没有细化对贸易信贷违规行为的处罚标准,在一定程度上弱化了贸易信贷管理的有效性。
改革试点下提高贸易信贷基础数据质量的思路
为了提高贸易信贷数据的准确性与完整性,增强外汇局对贸易信贷监管的有效性,建议依托外汇金宏系统全面采集贸易信贷登记数据,在此基础上合理设置贸易信贷的期限结构监测指标、综合监测指标和差额监测指标。通过额度管理、期限管理、特殊行业有针对性的管理等手段,结合原有的总量核查、分类管理、现场核查等措施,进行深度监测与多维度分析,进一步提升贸易信贷管理效率。
设想一:实行全口径数据采集,提高数据的准确性与完整性
(一)具体方案。在国际收支申报系统中增设贸易信贷数据的申报功能,实现国际收支申报数据和贸易信贷报告同时生成。监测系统可通过国际收支申报系统采集到全口径的贸易信贷数据,进一步提升贸易信贷非现场监测工作效率。
(二)前提条件。修订现有贸易信贷管理制度,将企业向监测系统报送的预收货款和预付货款数据的时间口径,改为与外汇金宏系统中采集的预收货款、预付货款数据的时间口径保持一致。
(三)实行全口径数据采集的制度优势及面临的挑战
1.利用国际收支申报系统采集全口径数据的优势:
(1)进一步推动贸易便利化。一是由于国际收支申报系统中增设的内容与监测系统中企业贸易信贷报告的内容一致,数据导入监测系统后即可自动生成企业贸易信贷报告,取代了企业通过监测系统报送的贸易信贷报告和到外汇局的现场报告。二是将企业报告贸易信贷前移到国际收支申报时一并处理,企业只要在同一系统进行一次操作,即可同时完成收支申报和贸易信贷报告两项工作,切实减轻了企业负担。
(2)提高贸易信贷数据的准确性和完整性。目前贸易信贷管理数据的获取主要依靠企业通过监测系统自主报告来实现,但如上所述,这一管理制度存在一些弊端,影响了贸易信贷非现场核查的有效性。通过国际收支申报系统采集贸易信贷数据,借助银行在对企业国际收支申报数据进行审核的同时,也完成了对企业贸易信贷相关单证的审核,有助于克服由企业报告随意性所带来的数据不准确性和不完整性。同时,通过国际收支申报系统采集的贸易信贷数据,可在监测系统中自动转化为企业的贸易信贷报告,企业可在导入数据的基础上着手进行核对、修改、删除、补漏等项事宜,进一步提高贸易信贷数据的准确性。
(3)可赋予贸易信贷管理更多的数据支持。鉴于通过国际收支申报系统采集的数据属于全口径数据,外汇局可监测到任意时间段的贸易信贷情况,因此外汇局可在更广的统计范围、更全面的统计数据的基础上,提高贸易信贷外汇管理的有效性。如针对实际收汇与实际出口报关的时间差,可设定按期限统计外汇局可监测到的延期收款在30天、60天、90天、180天等的数据,便于外汇局准确掌握企业贸易信贷的期限结构、规模结构等情况。
2.利用国际收支申报系统采集全口径数据带来的挑战。为了使现有国际收支申报系统涵盖贸易信贷的内容,便于贸易信贷数据的采集,必须在系统中增设相关统计功能,并相应带来国际收支申报内容、法规和各种要素凭证的修改。此外,全口径数据采集也对计算机系统的软、硬件功能提出了更高要求。
设想二:部分口径采集和银行审核与企业贸易信贷报告双向核对制度相结合
(一)部分口径采集是指仍通过国际收支申报系统进行预收货款、预付货款数据的采集,转化为企业的贸易信贷报告。(做法同设想一)
(二)银行审核与企业贸易信贷报告双向核对制度。即银行在审核延期收款和延期付款时,必须审查企业提供的进出口报关单,要求进出口与实际收付款的时间差超过90天的A类企业或超过30天的B类、C类企业,必须提供监测系统打印的贸易信贷报告单。银行或企业如发现报告信息与实际收付款信息不符,企业必须对错误的贸易信贷报告内容进行调整、修改或删除。
(三)部分口径采集和银行审核与企业贸易信贷报告双向核对制度相结合的优缺点。从优点来看,一是与现行法规一致,不必改变现行系统的操作。二是强化银行的代位监管职能,提高企业延收延付报告的准确性、完整性和及时性。通过银行的审核可督促企业及时通过监测系统进行贸易信贷业务的报告,及时发现错误并督促企业进行修改。三是与全口径数据采集的制度相比,双向核对制度从总体上可减轻银企双方工作量。从缺点来看,主要是平添了对企业进出口报关单的审核,即必须多审核企业在监测系统中录入的进出口报关号、金额和进出口日期的准确性。
改革试点下提高贸易信贷管理有效性的建议
(一)进一步完善系统贸易信贷监测统计预警功能。可按贸易信贷债权债务、期限、行业类别、所有制性质、企业规模、境内区域分布、境外国家/地区、货物类别等设置统计指标,对指标异常变化及时预警,并且在系统中增设企业贸易信贷指标监测功能,对贸易信贷报告期限较长(1年以上)且余额较大(100万美元以上)的企业,频繁修改、删除、变更报告内容(特别是收付汇时间、进出口时间)的,增加系统自动提示功能,防止企业通过自行报告随意删改数据,从而影响贸易信贷监测效率。
(二)对贸易信贷实行分类管理。要在促进贸易便利化的前提下,建立贸易信贷交易主体分类管理机制。对不同类别企业办理贸易信贷业务采取区别对待、择优扶持的原则,引导和激励企业合规守法经营。一是对A类企业只要求实行必要的贸易信贷报告及银行审核操作。二是对B类、C类企业则实行较为严格的贸易信贷管理措施,限定上述两类企业各项贸易信贷发生比例,同时禁止其办理一定期限以上的预收货款、预付货款、延期收汇和延期付汇业务。
(三)实行地区贸易信贷业务规模总量控制,制定防范贸易信贷资金异常流动风险应急预案。要结合国内外经济金融环境变化,适度控制我国贸易信贷业务总体规模。对各地区按贸易信贷预收、预付、延收、延付比照年进出口总量设定一个平均比例,各地区、各企业有义务执行比例管理。当这个总体平均比例被突破时,由外汇局根据跨境资金异常流动情况,及时调整贸易信贷管理方式,并对贸易信贷监测指标阈值进行调整。当外汇收支净流入或净流出较为严重时,缩小债务类或债权类指标的监测阈值,增加B类、C类企业的数量,同时缩减B类、C类企业债权或债务类贸易信贷的比例及期限。
(四)增设“特殊贸易信贷标识企业”标志,对船舶、飞机、大型成套设备进出口等特殊行业贸易信贷实施差别化管理措施。建议在系统中增设“特殊贸易信贷标识企业”,经外汇局审核同意,将上述特殊行业中进出口合同金额超过100万美元、进出口周期达1年以上的企业,纳入“特殊贸易信贷标识企业”管理,不实施总量核查,由外汇局对其实施专项监测,其纳入特殊标识的期限与对应合同项目执行期限一致。上述特殊行业中进出口企业应如实向外汇局申报相关信息,如发现虚假、不实申报等违规情况,外汇局可取消其“特殊贸易信贷标识企业”资格,并将其移交有关部门处理。
对外贸易管制篇4
我国对加工贸易一直实行由外经贸主管部门审批合同、海关备案并进行实际监管的管理模式。海关对加工贸易监管模式的演变:
(一)70年代末至80年代中后期,加工贸易处于成长期
加工贸易占全国进出口贸易的比重不大。企业取得订单、签订合同后向外经贸主管部门申请批准,海关凭外经贸主管部门的批件核发手册,企业凭手册进口料件,生产成品后出口。海关以手册、进出口报关单、核销表等为依据核销结案,并结合下厂核查、核销加强实际监管。合同的登记备案、核销均为手工作业。
(二)80年代中后期至90年代中期,加工贸易进入快速发展期
加工贸易占全国进出口贸易的比重迅速上升,从1987年的23.2%增长到1995年的47%。伴随着加工贸易合同和报关单数量猛增,“三假”案件频发。海关在监管过程中相应采取了防伪印油、防伪标签等打假措施,并取得了一定的效果。
(三)90年代中期,部分海关试行加工贸易计算机管理
90年代中期开始,海关结合加工贸易台帐的实施,大力推行业务科技一体化,运用计算机对加工贸易合同备案与核销进行管理,作业环节从单证作业转变为计算机数据与单证数据相互核对,进一步严密了海关监管。1999年实现全国加工贸易计算机数据联网传输,有效遏止了横行多年的利用“三假”走私违规现象。
同时,海关采取一系列措施加强审批和实地监管。如对进口敏感商品实行限量审批制度,从“双人作业”(初审、复审)转变为“三级审批”(经办人、科长、处长)作业制度;制定海关查验、核销量化标准,规定下厂核销比例、跨关区结转货物的核查率和加工贸易货物进出口查验比例,通过中期核查、下厂核销来加强实际监管。
回顾海关对加工贸易监管模式的演变,不难看出:第一,随着加工贸易在我国对外贸易中地位不断上升,对加工贸易的监管日益受到监管当局的重视;第二,随着加工贸易规模的扩大和业务的复杂,如大量深加工结转业务的出现,海关对加工贸易的难度也越来越大,不得不进行监管模式的创新和引入新的监管手段;第三,加工贸易监管模式的变化贯穿于海关工作方针的调整之中。上世纪80年代,海关工作贯彻“促进为主”方针,对加工贸易的管理,比较重视促进加工贸易的发展。90年代中期,海关坚持“依法行政,贯彻政策”,从1995年实施加工贸易保证金台帐开始,监管工作更多地重视对加工贸易加以规范。2001年,海关适时地提出“依法行政,为国把关,服务经济,促进发展”的十六字方针,标志着监管部门力求在“把好国门”与促进经济发展之间实现均衡。
二、对现行加工贸易监管模式的评价
1995年以后随着加工贸易保证金台帐制度的出台及完善,以及海关计算机监管的日益完备,加工贸易监管日趋严密。但与加工贸易相关的违规行为还没有完全遏止,国家税收保全机制仍面临挑战。2000年全国海关共查获加工贸易渠道走私案件752起,案值25.4亿元,虽然案件数只占全部走私案件数的7%,但案值比例高达42%,略高于加工贸易进口占进口总额的比重(38.5%)。2001年上半年,海关调查部门立案的走私案件,涉及加工贸易的案值,仍达到总案值的42.7%;海关缉私警察立案的走私案件,加工贸易的案件呈明显上升势头,共立案148起,增长48%,案值12.5亿元,增长76%,擅自倒卖保税料件、成品、减免税设备是走私的主要形式。造成这种情况的原因主要有以下几个方面:
(一)加工贸易“漫山放养”的发展格局增加了监管难度
长期以来,我国对开展加工贸易实行不限区域、不限企业、不限商品的宽松保税政策,这对降低企业的生产成本、扩大出口有着积极的意义。在加工贸易发展初期,从事加工贸易的企业不是很多,生产规模不大,这种宽松政策并没有给监管造成太大的压力。但是,宽松政策的基石是企业守法经营、自律性好、不存在追求非法利润的利益驱动。随着体制改革的不断深化、加工贸易的迅速发展和企业经营机制的变化,宽松政策中蕴藏的企业信誉风险就暴露出来。部分企业在高额利润的驱动下,利用加工贸易保税且无贸易管制的便利,绕开我国对一般贸易进口的管制,逃避进口关税和增值税。在这种情况下,“漫山放羊”的格局加大了海关对加工贸易的监管难度。加入WTO后,我国关税大幅度降低,在一定程度上减少了企业走私的动力。但是,由于我国17%的进口增值税不会改变,因此仍会有部分不法企业继续从事违法行为。
(二)加工贸易周期长、涉及部门多,监管难度大
由于产品加工周期长,企业加工生产过程中的不确定因素多,有的企业因市场变化或经营不善,出现破产、倒闭,或外商毁约,或企业违法保税料件被查扣、拍卖,造成进口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同无法核销结案。这些企业的经营者往往一走了之。由于许多加工贸易企业的投入并不大,许多厂房设备破烂、陈旧,处理起来成本高,收益小。加工贸易逾期合同未能核销是多年来海关监管面临的难点问题。
(三)海关本身的监管力量相对不足
由于上述问题的存在,监管力量的多少是提高监管效率的关键之一。据调查,法国负责监管加工贸易的海关管理人员有2万多人。但是当前,我国从事加工贸易的关员仅3,000多人,而2000年在海关有合同备案的加工贸易企业为9.4万家,加工贸易进出口总值为2,302亿美元,不断增长的巨大业务量与管理资源不足之间的矛盾越来越尖锐。1995年保证金台帐制度开始实施,在一定程度上加强了监管,但是由于是“空转”,实际作用有限。1999年10月台帐开始部分“实转”,但截止到2001年7月底,企业缴纳加工贸易保证金台帐金额占加工贸易进口商品保税金额的比例很小(约2%),海关的监管任务很重。
(四)监管部门协调不够,未形成合力
加工贸易管理涉及外经贸、海关、工商、税务、外汇管理等多个部门,共管格局虽初步形成,但仍然存在责任不清、难以落实的情况,对加工贸易的社会共管仍未有效形成合力。加工贸易相关的管理政策大多由海关负责执行,监管的责任也几乎都落在海关一家身上。虽然各个部门对加工贸易都在进行管理,但每个部门的管理都存在死角。如外经贸主管部门负责审查企业的经营资格和生产能力,但是做不到,也不可能对每一家企业实施验厂,对企业的生产能力难以把握;海关受种种限制,也无法保证对每一家企业下厂核查核销。如果形成有效的监管合力,管理风险将会大大降低。
(五)现行分类管理办法不利于加强惩罚走私的力度
对于买地建房、生产规模较大的企业的违法行为,容易查处;但是对于租赁厂房且生产规模不大的企业,一旦“飞料走私”,人去楼空,海关难以处罚,国家税款就会流失。现行的企业分类管理等办法,对这类走私企业很难事先防范和事后打击。海关既要严密监管,保证国家税款不流失,又要方便快捷,高效运作,管理工作量和难度很大。
对加工贸易现行监管形势,管理部门与企业的判断分歧日益明显。从政府管理的角度看,加工贸易成为走私一个不容忽视的渠道,尽管已经大大加强了监管力度,但仍然没有有效地遏止加工贸易走私,因此,必须进一步加强管理。而地方政府和企业则感到,现行的监管效率由于手续繁琐,已经不能适应企业进一步发展的要求。这种矛盾揭示出,现行加工贸易监管模式已经不能适应加工贸易发展的需要。现行的外经贸主管部门审批合同、海关备案核销的监管模式,在加工贸易发展初期,还是比较适合传统企业运作的。但是随着加工贸易的迅猛发展,加工的深度、广度不断延伸,加上市场经济的不断变化,企业难以事先准确制定完备的计划,原有的按既定合同(计划)生产和监管的模式,与越来越多企业的实际生产经营的矛盾日益突出。企业往往先申请“虚拟合同”,再根据实际情况予以变更,但是变更又相当频繁,且涉及外经贸、海关、银行等多个部门,均需要一定的时间,企业和各管理部门都疲于应付,妨碍了企业的正常发展和政府管理效能的提高。
因此,监管工作要实现既管得住,又保证加工贸易的顺利发展,提高我国加工贸易企业的出口竞争力,必须从根本上改革现行加工贸易监管模式,积极探索适应加工贸易发展新形势的新的监管模式。
三、国际上完善加工贸易监管模式的经验
外国海关对加工贸易的管理有许多可供借鉴的地方。现在各国对加工贸易的管理模式主要有四种:一是封闭式保税监管,即加工贸易保税只能在海关监管的封闭区域内进行;二是先征后退,原料进口时先征税,等成品出口时再予以退税;三是实行在第三方担保前提下的保税监管;四是先进的开放式。不管采用什么方法,他们有一个共同的特点:国家税收保障机制是制定加工贸易政策的出发点和根本前提。
欧盟国家成立由产业部门参加的加工贸易品种、数量核定小组,定期审定可以开展加工贸易的品种和数量,依法使国内产业受到严格保护。他们具体采用两种管理制度:一是保税制度,要求企业以加工产品复出口为目的,货物进口前,向海关提出申请,经海关审核同意后发给批准证书(类似我国的加工贸易手册),货物进境时企业凭此免税,亦免受贸易政策措施管理,成品出口后由海关核销。这类似于我国目前的加工贸易政策,但这种开放式管理的基石是市场和法制的完备、企业守法自律性强及信息化监管网络的建立和健全。二是退税制度。如果企业在进口时没有把握将加工产品返销出口,但希望保留产品出口后退回已征收进口税的可能性时,可选择加工贸易退税制度。货物进口前,也要经海关审核同意后发给批准证书;货物进口时要先征收关税和进口环节增值税,并受贸易政策如进口数量或配额限制。如果产品出口,可向海关申请退还进口时所缴纳的税款。《欧盟海关法典》规定,不论保税制度还是退税制度,海关如认为必要,在核发加工贸易批准证书前,可对加工贸易企业征收保证金或由企业提供银行担保。
日本、韩国也都积极鼓励开展加工贸易。但在具体管理上,日本海关对加工贸易实行三种监管模式:第一种,在指定区域内(目前仅指保税工厂)开展加工贸易,实行类同我国的保税政策;第二种是担保保税政策,对一年内加工复出口,进口时提供料件税款等值担保的予以免税,如届时不能加工复出口,海关将担保金或担保物抵缴税款;第三种是先征后退政策,料件进口时先征税,在规定的时间内加工复出口的予以退税。第二、三种监管模式是针对在保税工厂以外区域开展的加工贸易,企业可以自主选择。韩国目前对加工贸易实行两种监管模式:第一种,对在指定区域内开展的加工贸易实行保税政策,指定区域仅限于保税工厂和保税区(亦称出口自由区);第二种,先征后退政策。
有必要说明的是,韩国发展加工贸易始于60年代初,曾经实行了类似我国目前的遍地开花的加工贸易保税政策,遇到了目前我们正面临的情况和问题。经过10多年的探索、实践,证明不限区域、漫山放羊的保税政策(韩国不论是开展加工贸易的地域、还是加工贸易业务量、管理难度等,都比我国明显偏小)是不成功的。从1975年起,除保税工厂、出口自由区仍继续实行保税政策外,韩国海关对加工贸易进口料件实行先征后退的政策。
与上述国家相对比,我国的加工贸易具有不同的特点,对监管工作的要求也更高。首先,我国从事加工贸易的企业多,加工贸易规模大。2000年在海关有合同备案的加工贸易企业为9.4万家,加工贸易进出口总值为2,302亿美元,已占全国外贸进出口50%。其次,我国加工贸易目前“遍地开花”,不限区域地全部实行保税政策,2000年国家设立了出口加工区,引导企业入区。从课题组的企业调查结果看,目前从事出口加工贸易活动的企业,只有极少数愿意搬入出口加工区。如果出口加工区政策适宜,也只有部分新增的加工贸易企业可能进入出口加工区。因此,我国加工贸易“放养”的状态在相当一段时期内是不可能改变的。再次,我国与不少发达国家在税制、金融服务等方面存在明显的差异。作为发展中国家,我国关税水平明显高于发达国家,而且进口还要征收高达17%的增值税(虽然欧洲国家也有较高的增值税，但由于其平均关税水平已经很低，因此，进口的综合税赋比我国低）。因此,在我国如果对加工贸易全面实行“先征后退”,给企业带来的资金成本将会明显高于发达国家。更为重要的差异则在于,发达国家退税手续简单,非常及时,而我国出口退税按指标而不是按出口实绩,加之手续繁琐,退税耗时长,平均时滞长达半年到一年,这就会进一步加大企业的资金负担。另外,发达国家金融服务体系完善,企业融资渠道畅通,融资成本低,商业信用发达,容易获得担保等金融服务;而我国金融体系极不发达,企业融资难、融资成本高,如果对加工贸易实行“先征后退”,或要求提供担保,给企业带来的负担会大大高于发达国家。由于上述差异,我国在改革加工贸易的监管模式时,要尽量吸取其他国家的成功经验,但不可完全照搬任何一国的模式,必须从中国的现实出发,探索适合中国国情的加工贸易监管模式。
四、完善加工贸易监管模式的建议
(一)正确处理“加强监管”与“促进发展”的关系
从本质上讲,“加强监管”与“促进发展”是辩证统一的关系,“加强监管”不仅是为了维护国家税收保全机制,而且是为了维护国内企业与进口品的平等竞争,促进资源的优化配置。但是,在实际操作中,在强调“加强监管”时,如果仅仅依赖增加管理环节而不是采用更加高效的监管思路、模式和手段,就难以避免强化监管与管理成本上升、经济运行效率受到影响的矛盾。经济发展是税收之源,经济发展快了,税收才会有增长的基础。因此,必须正确处理“加强监管”与“促进发展”的关系,“促进发展”是目的,“加强监管”是手段,在不法企业利用加工贸易走私仍然严峻的形势下,要通过引进新的监管思路、监管模式和监管手段来提高监管的效率、降低管理成本,从而实现既能有效防范走私,又促进加工贸易健康发展的目标。
促进加工贸易健康发展,就是要通过政策与监管模式的创新,促进加工贸易不断提高国内采购率,带动国内产业参与国际竞争;促进加工贸易不断向上、下游产业链延伸,提高加工贸易的国内增值率;促进加工贸易不断向高附加值、高技术产品升级,提高加工贸易对我国产业升级的带动作用;促进加工贸易从以OEM(原厂委托制造,又称“代工”)为主,不断向ODM(原厂委托设计制造)、OBM(自创品牌制造)升级,促进加工贸易逐渐建立国际营销渠道,提高我国加工贸易的国际竞争力。为了实现上述目标,加工贸易赖以生存与发展的进口保税政策不能动摇,总体上必须维持。
(二)贯彻分类管理的思路,实现多种管理模式的共存
加工贸易企业多、产业分布广、地域差异大,因此,有必要在总体上保持进口保税政策的前提下,对不同种类的企业实行与符合其发展实际需要的管理模式。
第一,根据国家产业、环保等政策以及监管成本效率,明确加工贸易政策的适用范围。建议将目前的《加工贸易禁止类目录》加以细化,增强可操作性。对影响国家政治、经济、社会、文化安全的;违反国家环保产业政策的,如旧电机拆解等;对扩大出口作用有限、国内外差价大、海关难以有效监管的,如鱼翅加工等生产与进出动,不宜实行加工贸易政策,以便提高加工贸易监管的效率。
第二,完善特殊区域管理政策。进一步落实出口加工区、保税区的政策定位,充分发挥其区域封闭管理的优势。在保证有效监管的前提下,对加工贸易进口设备、料件和出口成品等给予税收上的最大优惠,给予通关等手续上的最大便利,如允许对出口到保税区的产品予以退税、下游企业可以从出口加工区保税进口料件等。这样既解决目前区外、区内企业的政策落差问题,亦有助于吸引大型的上游加工贸易企业向区域集中,并稳住已入区的加工贸易企业,促进其健康发展。
第三,加快对出口规模较大的加工贸易企业推广电子联网、电子手册等新的监管模式,为大型企业创造更加有效率的运行环境。加工贸易企业虽然近10万家,但其中规模最大的3000家企业,其出口额可以达到全部加工贸易出口额的七成以上,因此,要率先为这些大企业创造高效率的监管环境。
第四,对信用纪录不良、运作不规范,或首次从事加工贸易、信用无法判定的企业要实行“保证金实转”、担保等办法,在提高政府退税效率的前提下,还可以考虑对其深加工结转时部分税金实行“先征后退”。通过银行、保险等社会中介力量和风险评估机制,有利于缓解外经贸、海关等部门审批、监管人力不足的矛盾。加入WTO以后,关税税率将逐步降低,银行信用担保制度等配套措施将逐步完善,这些企业因此增加的成本将越来越低。这样先征后退适当地增加企业的生产成本,换取企业进出口的便捷、政府管理成本和风险的降低、行政效率的提高,最终有利于企业的健康发展。现在有的企业已表示愿意选择这种交换。
(三)加强监管部门的有效协调与配合,形成对加工贸易协力共管的格局
经过近年来海关大力打击走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除进口关税和增值税过高外,主要是国内市场经济秩序过于混乱,一些地方政府执法部门疏于管理,甚至参与走私活动,普通百姓“事不关己,高高挂起”。因此,海关与工商、税务、质检、公安、城管等市场经济执法部门应共同组成一张打击走私的网,进一步明确各部门的责任,并落实到位;加强加工贸易部际联席会议的组织,建议成立常设办公室,统一协调;加强各部门的联系配合,确保监管到位。增加海关人数,提高监管能力。建立举报走私的奖励制度,动员全民参与打击走私。这样,才可能真正遏制走私犯罪活动。也才可以适当简化加工贸易进出口货物通关和转关的有关程序,提高通关效率。
(四)大力推广“大通关”试点取得的成功经验,提高监管的效率
提高通关效率,才能保证从事高新技术产品的加工贸易企业适应国际市场快速变化。为此,要大力推广已经在上海“大通关”改革试点中的成功经验,实行“异地报关、电子报关、提前报关”,实现“一次报关、一次查验”,“全天候查验,24小时通关”。对于对通关效率有特殊要求的商品,实行“提前报关、舱单后核;即时提货、机场直递;实时监控、卡口验放”的通关模式。
(五)积极采用信息技术,提高监管水平
对外贸易管制篇5
【论文摘要】本文分析了湖南外贸风险防范与管理中存在的薄弱环节，有针对性地提出了加强湖南对外贸易风险防范机制建设的初步建议。【论文关键词】湖南外贸风险防范风险管理机制建设一、湖南对外贸易风险防范工作中存在的薄弱环节1.外贸企业和外贸从业人员风险防范意识淡薄湖南一些外贸企业普遍缺乏风险防范和规避意识，认为只要有定单、有业务做就是好事，一心只想者开发市场，增加成交量。而对于交易中潜伏的风险因素无暇顾及。对于一些国际通行的风险防范手段缺乏有效认识和利用。平时很少研究国际贸易风险实例，很少考虑预防各种风险的对策。一些外贸企业内部基本不开展国际贸易防范的教育，企业内上至领导决策层下至普通员工都缺乏风险防范意识，没有做好抵御、防范外贸风险的心理准备和措施准备。企业外贸人员对风险的生成、发展的特点规律没有充分的认识和把握，对外贸风险的诸多征兆不去关注，对那些可以用来规避外贸风险的工具手段不去了解。一些外贸人员责任心不强，工作马虎，不能及时发现和防范风险。一些外贸人员急功近利，无视风险的存在，为完成任务而不惜一切代价，不知不觉地陷入外贸陷阱。为了摸清楚湖南外贸企业在风险防范与管理方面的基本情况，笔者专门组织了对湖南外贸企业的问卷调查。相当多的湖南外贸企业将订单、利润、效益等指标放在企业经营目标的首位，而很少有外贸企业去关注风险防范与管理。这个问题需引起湖南外贸企业的高度重视。外贸企业在对外经营的过程中不仅要看重订单、利润，更应该重视企业的风险防范与管理。2.外贸企业风险管理组织制度不健全湖南外贸企业风险防范管理中最严重的问题就是风险防范的组织机构缺位，风险管理的制度规范很不健全。风险防范管理组织制度的缺位，使外贸企业在对外经营活动中无法对国际贸易风险实施有效的监控、预警，出现风险也不够及时控制、处置，企业在国际贸易风险面前处于一种不设防的状态。外贸企业风险防范组织制度的缺位，大大增加了外贸企业在实际经营管理和交易过程中风险发生的概率。目前，湖南外贸企业风险防范组织的缺位主要表现为:其一，相当部分的企业没有设置外贸风险管理的岗位，更没有建立风险防范的专门部门或联勤机构。少数设有风险管理部门的企业大多数是外商投资企业。其二，外贸企业内部缺乏一个统一的信用风险防范操作规则，不少制度规定过于粗略、模糊，制度落实执行的刚性较差，有令不行、行而不严的现象较普遍。其三，外贸企业缺少科学有效的风险防范机制，外贸企业内部风险管理无章可循，各外贸人员的职责不明。其四，对国外客户风险信息收集不全面、不真实，对拟交易客户的资信状况把握不准，不能选择正确的交易方式和结算条件。其五，外贸交易项目审批不规范、不科学，各个交易流程缺乏相互间的协调和制约，以致外贸企业在客户开发、信用评估、合约签订、资金安排、组织货源、租船订舱、跟踪货款等诸多环节中，出现操作失误。相当多的企业在对外贸易中只侧重市场赢利，不去进行风险防范的组织建设和制度建设，没有相应的风险预警方案和监控机制。这些外贸企业，事前往往缺乏对风险的预测，事中往往缺乏对风险的控制，事后往往缺乏对风险的有效处理。3.忽视对客户的资信管理在国际市场上，一些客商资信不良，经营状况不佳，资金周转不灵，无法支付货款或提交货物;一些信用恶劣的商户利用假单据、合同中的陷阱条款等方式蓄意欺诈，妄图部分或全部占有对方货物、货款。如果忽视对客户的资信管理，外贸企业就会遭遇信用风险和风险损失。当前，湖南一些外贸企业的风险管理处于空转或无序状态，诸多湖南外贸公司对国外客户缺乏充分的资信调查。出于市场竟争的压力，一些外贸企业不得不以赊销而拉拢国外客户。有的湖南外贸企业货款制度管理不严，或没有对货款的回收有制度性的要求，而只凭外贸业务员的感觉控制，货款目标不明，导致外贸企业进入“呆账坏账”的陷阱。在对外经营中，外贸企业对新客户或许还会去调查下其信用状况，而对老客户却似乎非常缺乏提防的意识。而实际上许多风险事件往往系所谓的老客户所为，对新老客户信用管理的缺失使湖南外贸企业吃亏不少。这些外贸企业又由于法制观念不强，存在着“人情重于债”的意识，怕得罪老客户，因此不善于用法律手段来保护自身的债权，甚至放弃债权。4.湖南外贸企业缺乏风险防范管理人才风险防范与管理，是湖南外贸企业规避风险的有效手段，也是树立湖南外贸企业国际形象的重要举措。风险防范管理的建设需要专业人才。外贸风险防范管理人才的素质包括专业知识水平、经验、管理水平、责任心等方面。相对于西方国家风险防范管理经验和风险防范管理人才的培养模式，湖南的风险防范管理人才的教育和培养就落后了许多。风险管理人才的严重不足，导致一些外贸企业风险防范管理工作处于空缺状态。风险防范管理人才的缺乏，严重损害着湖南外贸企业的利益，影响着湖南对外经济贸易的健康发展。5.缺乏有效的风险防范管理手段在欧美等发达国家，风险防范管理已普及到各种规模的国际化经营企业之中。这些国家的外贸企业风险防范与管理的制度相当完善，能够对国际保理、出口信用保险等国际上通行的风险防范手段运用自如，能最大限度地降低自身的外贸经营风险。然而，处于内陆省份的湖南外贸企业对于国际上通行的风险防范手段的了解和认识远远不够，能有效地运用这些手段的更少。大多数湖南外贸企业只是通过单一的保险方式来处理风险。许多企业的风险防范管理措施建设不到位，一些外贸企业在遭遇诸如技术性贸易壁垒、人民币升值、跨国欺诈等风险危机打击时，往往一蹶不振，甚至破产。二、加强湖南对外贸易风险防范机制建设的初步建议1.加强外贸企业风险防范的组织机构建设为了提高湖南外贸企业风险防范与管理的能力，有必要在外贸企业中设置专门的外贸风险防范管理部门并配备风险防范经理。湖南外贸企业可依据自身条件选择实施对策。大型外贸企业可成立风险防范管理专职机构来建立健全并贯彻实施科学的风险防范管理制度；中小型外贸企业可考虑实施风险防范管理委托制。中小型外贸企业，尤其是我国外贸经营权下放以后初次涉足外贸领域的为数众多的私营企业，可考虑直接将风险防范管理工作“外包”给风险防范管理咨询公司。与企业自己设立专门的风险防范管理部门相比，实行风险防范管理委托制可以节省大量的人力、物力和财力，降低企业的管理成本，具有快速性、专门性和灵活性等优点；借鉴国际通行的风险防范管理手段降低外贸风险。外贸风险防范管理部应直接设在总经理之下，和财务部与业务部并列，并直接对总经理负责。外贸风险防范管理部是业务部和财务部之间的桥梁，是保证公司利益的必要组成部分。2.完善政府与企业间的风险防范联动机制在国家促进中部崛起的大好形势下，湖南各级政府(尤其是各级商务主管部门)可依据国家有关促进中部地区发展的优惠政策，加大对本地外贸企业出口经营的支持力度，建立与外贸企业互动的风险防范联动机制。在维护外贸企业的合法权益，推动企业外贸经营的同时，引导湖南外贸企业树立风险防范意识，切实有效的帮助湖南外贸企业解决其在外贸经营中遇到的各种风险问题，为湖南外贸企业的发展“保驾护航”。湖南各级政府要建立与外贸企业互动的风险防范联动机制，就必须发挥好湖南各级贸促会的纽带作用。湖南贸促会作为连接政府和外贸企业的“纽带”，应该充分发挥信息平台作用，向湖南外贸企业提供涉外信息、出口指导等，使湖南外贸企业能够选择市场潜力良好的国家和地区进行出口经营。同时，湖南贸促会应该与国外同类组织建立联系，开展国际经济贸易交流与合作，及时搜集、海外市场信息，避免湖南外贸企业因资源能力的限制，造成信息短缺引起不必要的风险损失。3．重视国际资信调查在外贸业务往来中，湖南外贸企业要建立资信调查制度，确认客户的付款能力，特别是合同交易金额较大的，更应重视调查客户的资信情况。资信调查主要包括：公司名称、地址、电话、成立日期、公司性质、业务范围、注册资本等基本内容。对客户特别是主要客户，必须要有一个专门部门负责档案管理，按照业务往来中客户的付款情况和信用情况，建立、评定客户的信用等级。对信誉较差的客户，一要控制业务规模；二要严格付款条件；三要坚持前款不清不再发货，以免发生损失。湖南外贸企业在开展资信调查时，应力求全面了解对方经营状况，获取对方的注册或商业登记等资信资料，运用国际上通行的财务分析方法如趋势分析法和比率分析法评判对方的财务状况。4.充分利用风险防范的国际网络世界上除了WTO、国际商会等综合性的国际贸易组织外，还有专门针对国际贸易风险防范与管理方面的国际组织或跨国公司。这些专门性的风险防范国际组织已经形成了一个覆盖全球的国际风险防范网络，能够为湖南的外贸企业提供详细可靠的资信调查及其他的风险防范服务。可资利用的国际性风险防范网络有：国际海事局、劳埃德船级社调查中心、纽约信用管理协会、美国的邓白氏集团公司。5.建立高效的风险监控和风险应急系统外贸企业在进行风险防范管理时，还应建立信息监控系统，监视相关风险因素和事件的演进状况，如国际经济形势变化、国际市场竞争程度、交易流程的动态、货物与货款的状况等。通过及时掌握国外风险动态，捕捉外贸风险征兆，及时制定对策，把风险隐患消灭在萌芽之中。政府还要与企业一道建设国际贸易风险应急系统，制定出外贸风险发生后的多套风险应急处置预案，预备好各项危机处置措施。一旦发生风险，就能根据风险的性质、危害程度，按照预案，迅速采取措施，妥善处理风险事故，在最短的时间内，用最少的风险处理成本和费用化解风险对企业的消极影响，最大限度地降低外贸企业所遭受的风险损失。6.加强外贸从业人员风险防范专业素质建设外贸企业风险防范能力与企业人员的专业素养息息相关，要想提高企业的风险防范能力，也就必须提高本企业人员的专业素养。外贸企业可以通过直接引进高素质人才的方式提高本企业员工整体专业素养，也可以采用安排进修、专家讲座、中短期培训等方式对本企业现有员工进行强化培训，提升企业员工的专业素养。为提高员工风险防范的专业素质和技能，可从以下方面努力:一是直接引进高素质的国际贸易人才特别是风险管理人才。二是通过宣传教育的形式，对国际贸易从业人员开展专门的风险防范管理教育，使其树立牢固的风险防范意识。三是对于在职在岗的外贸人员开展一些中短期培训，对之进行专门的风险防范操作训练，撰写一些风险防范研究报告，掌握国际贸易风险管理的基本技术和方法。参考文献:胡小娟:国际贸易风险管理与案例评析[M].长沙:湖南人民出版社，2002湖南省商务厅:《2006年湖南省对外贸易发展报告》王涛生郭双焦:湖南出口贸易面临的主要壁垒及应对策略[J].湖湘论坛，2006，(1）http://www.tradehn.com/
对外贸易管制篇6
关键词：自由贸易区；发展实践；主要特点；美国
中图分类号：F119文献标识码：A
根据内生型增长理论观点，区域经济增长过程中应当重视外部经济效应。其中，自由贸易园区所引发的经济活动集聚成为区域经济外部性的实证焦点[1-2]。在全球经济重构和国内产业升级的压力背景下，我国以上海、广东、天津及福建的特定区域为重点，实施以自由贸易区为引领的主动全方位开放战略，以期获得高质量的经济集聚优势。这不仅是我国经济发展适应经济全球化新趋势的客观要求，而且是以全面深化改革构建开放型经济新体制的必然选择。然而，自由贸易园区发展要实现提高经济开放程度和发展增值贸易等国家经济目标，肩负着由“政策优惠”向“制度创新”转变的重大使命。美国的自由贸易园区发展历经八十余年实践，并已成为全球自由贸易园区数量最多、管理最成熟的国家之一。本文以梳理美国自贸区发展实践历程为基础，重点透析其自由贸易园区的区位类型、产业选择和管理模式等主要特点，以期为我国自由贸易实验区建设的探索实践提供有益借鉴。
1自由贸易区的概念内涵
1.1广义的自由贸易区
世界贸易组织（WTO）界定了广义自由贸易区（FreeTradeArea，FTA）。《关贸总协定》（GATT）第二十四条第八款中提出“自由贸易区是指按照WTO的协议框架设计，由两个和两个以上关税领土所组成的对产品贸易取消关税或其他贸易限制的经济集团”。它具有实行贸易开放、取消关税壁垒、达成互惠互利的双边或多边贸易政策的功能内涵[3]。例如，北美自由贸易区（NAFTA）、美洲自由贸易区（FTAA，包括美洲34国）、中欧自由贸易区（CEFTA）、东盟自由贸易区（AFTA）、中国与东盟自由贸易区等。因此，该类自由贸易区以促进区域经济一体化为目标，旨在通过双边或者多边签订自由贸易协定，以取消或减少贸易壁垒，实现各种生产要素的跨国自由流动，主要体现为一个国家对外进行区域经济合作的战略部署。
1.2狭义的自由贸易区
世界海关组织（WCO）界定了狭义自由贸易区（FreeTradeZone，FTZ）。它被称为自由贸易园区，亦即本文研究的概念类型。1973年国际海关理事会签订的《京都公约》提出“自由贸易区是指一国的部分领土，在其内部运入的任何货物就进口关税及其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度”。与此类似，美国关税委员会认为，自由贸易区对再出口的商品在豁免关税方面有别于一般的关税地区，它是一个只要进口商品不流入国内市场便可免关税的独立封锁地区[4]。同时，我国政府制定的《中国利用外资基础知识》则提出，自由贸易区是划在所在国或地区的海关管辖区的关卡之外，以贸易为主的多功能经济性特区[5]。
概括而言，自由贸易园区是一个国家或地区为了促进贸易和吸引投资，在其领土范围内划定一部分区域，设立特殊经济区，实行特定的管理体制和一系列更为开放的优惠政策和特殊监管体制。尽管当前自由贸易园区的名称各异，但这类特殊的经济空间凭借优良的港口/机场交通条件和完善的商贸、通讯及海关服务，形成了“监管独立、进出自由、（离岸）金融发达、物流高效”的经济空间，其本质属性上是一国实施高水平开放政策的重要空间载体。世界典型的自由贸易园区主要包括：鹿特丹欧洲贸易园区、巴拿马科隆自由贸易区、德国汉堡自由贸易区及美国纽约港对外贸易区等[6]。进入21世纪以来，伴随国际贸易的指数性增长和交通通信技术的快速发展，自由贸易区愈加显现出作为地区经济发展战略政策的功能内涵，其目标是支撑所在国家或者地区更好地参与全球价值链分工体系、融入国际贸易体系和建立国际高标准监管体系。
2自由贸易区的核心区位因素
自由贸易园区的区位选择具有重要的战略意义。由于区位分析是解决空间经济问题的有力工具，通过研究区位关系可以探求经济活动的最优空间组织[7]。发达国家自由贸易园区发展的实践表明，自由贸易园区究竟能否提高国民收入和降低失业率，主要取决于它的综合经济区位优势。自由贸易园区的系统性规划和管理也突出强调“地点选择、区位要求和市场营销”[8]。显然，作为一种特殊的经济区域，由政府引导并由企业自主决策，自由贸易园区的区位选择是多元主体的利益博弈和协调均衡的结果。因而，政府高度重视自由贸易园区的战略区位选择，在综合分析各地经济-社会-生态条件的基础上，重点分析以下三个核心区位因素。
2.1产业基础
世界各国的自由贸易园区具有不同的目标选择与功能定位。它的发展和布局无一不受内外部环境的影响制约，而其所在城市或地区的产业基础则成为重要考量因素。自由贸易园区能否形成强大的集散服务功能、完善的基础设施条件以及专业化的供应商和服务商等，均与自由贸易园区所在城市或港口的产业发展水平息息相关[9]。与此同时，伴随全球化生产网络体系和投融资服务体系的深度发展，也为拥有产业基础和优势的城市或地区提供了更多的发展机遇。显然，自由贸易园区拥有充分利用这些机遇的独特条件，因其是在特定领域内既竞争又合作的相互关联的公司、专业化供应商和服务商、相关产业的企业和有联系的机构所组成的重要地理集聚体[10]。它能够凭借强大的国际贸易体制创新能力，并与自身产业基础有效结合而形成重要的产业集群优势。
2.2交通条件
为了大力促进国际经济贸易发展，自由贸易区作为一国或地区设立的特殊经济区域，其成功运营与交通条件紧密相关。自由贸易区在发展之初多为自由港的形式。欧美等发达国家为了占领海外市场和扩大对外贸易，纷纷将沿海的一些港口城市设为自由港或者划定一部分区域设为自由区，更有甚者直接在海外殖民地或半殖民地设立自由贸易区。优良的港口成为自由贸易区的首选优势区位[11]。因此，自由贸易区大多设立在港口或者毗邻港口的地区。
随着交通技术条件的不断进步，海运以外的其他运输方式的运输效率不断提高，且运输成本逐渐降低，各国的陆运和空运能力得到迅速提升。以美国为代表的发达国家开始将自由贸易区大量设立在内陆或者边境区，尤其是大型机场附近[12]。例如，在美国自由贸易区发展初期，主要分布在地处大西洋沿岸、五大湖地区以及墨西哥湾沿岸的城市。自1980年代以后，美国内陆的诸多交通枢纽城市，依托四通八达的交通网络和发展便捷的物流服务，陆续发展了数量不等的自由贸易区。
2.3市场功能
经济活动的市场辐射功能深刻影响自由贸易区的区位选择决策[9]。随着经济全球化不断推进，全球的市场和资源得到更有效的配置。自由贸易区由于连接海内外的特殊地位，区内企业在全球选择原材料和零部件，然后将产品销售到本国和全球其他市场。因而，自由贸易区成为配置全球生产和市场网络的重要节点。一方面，国外商品或服务通过自由贸易区的优惠政策和便利条件直接进入或者在自由贸易区进行加工制造以后进入本国市场；另一方面，在自由贸易区内生产的出口产品同样也要能够直接高效地进入目标国家市场[13]。自由贸易区面临着国内和海外市场的双重考验，因其拥有广阔的经济腹地和能够充分利用其在国内市场的领头地位，而成为发展对外贸易的优势区位。同样地，两国的毗邻或临近地区的重要经济区、借助交通枢纽城市开展密切的经贸往来，亦是自由贸易区建设的重要区位[14]。因而，是否占据连接国内国际市场的枢纽或门户区位，日趋成为自由贸易区合理区位布局的基本参考依据之一。
3美国自贸区的发展实践特点
3.1基本概况
美国的自由贸易区被称为对外贸易区，是自由贸易区的一种重要类型。早在1934年6月，美国国会通过了以促进对外贸易为宗旨的《对外贸易区法案（1934）》。该法案提出：在港口或机场附近划出一个特别地区作为自由贸易区。该区不在海关管辖之内，凡依法进入区内的货物，都不受美国海关法限制，并享有各种优惠待遇[15]。同时，联邦政府还设立了专门管理机构――对外贸易区委员会（ForeignTradeZonesBoard，FTZB）。
1936年美国在纽约州的布鲁克林建立了第一个自由贸易区。美国对外贸易区在1940年～1960年代处于缓慢发展期。截至1970年，美国对外贸易区数量仅为12个，主要分布于沿海及五大湖的港口地区。之后，鉴于美国对外贸易形势出现下滑并形成贸易逆差的不利局面，为了促进对外贸易发展和增加就业机会，美国联邦政府和各州政府开始争相建立各类自由贸易区，并实现每个州均有分布。截至2015年6月，美国对外贸易区的总数高达854个。目前，在美国三分之一进口商品关税为零（平均最惠国进口税率只有4.5%，农产品除外）的情况下，其对外贸易区仍呈现出强大的经济竞争力[16]。
3.2区位类型
3.2.1空间分布
综观美国自由贸易区的八十余年发展实践，其基本特点是数量庞大且遍布各州（图1）。以各个州或城市的经济基础与区位条件为前提，设立自由贸易区的数量和产业功能各有差异[17]。其中，根据美国各州设立自由贸易区的实际数据，通过测算自由贸易园区的分布数量和密度指标，发现美国自由贸易区的空间分布具有显著的地域分异特征，形成了临空、临港和陆路枢纽等三大基本区位类型。
（1）临港型。包括濒临海港与河港两种类型。该类型自由贸易区以太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥湾沿岸地区的分布最为密集。其中，加利福尼亚州、密歇根州、马萨诸塞州、新泽西州、佛罗里达州等的自由贸易区数量和入区商品价值总额均位居全美前列。目前，明确由港口、港务局或港口委员会承办的贸易主区数量达56个，主要包括洛杉矶202号、长滩50号、怀尼米港205号、波士顿27号、布劳沃德25号、新奥尔良2号、格拉姆西124号自由贸易区等著名的自由贸易区。
（2）临空型。包括依托综合航空运输体系而设立的自由贸易区。它通常临近航空港而设，如孟菲斯、丹佛等的国际化大型枢纽机场成为发展临空型贸易区的优势区位。目前，由美国航空管理局或机场管理局直接承办的贸易主区多达24个（以田纳西州、佛罗里达州、印第安纳州、北达科他州、德克萨斯州、弗吉尼亚州较为集中）。其中，孟菲斯国际机场是全球最大的货运机场之一，77号自由贸易区的入区商品价值总额位居美国首位。
（3）陆路枢纽型。包括依托高速公路、铁路等交通枢纽节点设立的自由贸易区。该类型自由贸易区能够充分发挥由州际高速公路、州内高速公路以及县内外公路组成的陆路物流高效便捷优势。与临空型和临港型自由贸易区相比，陆路枢纽型自由贸易区发展的总体规模较小，但数量众多且分布广泛。它的运营管理主体比较多元化，主要包括地方当局、地区商会、自贸区公司、交通运输部等等。
3.2产业选择
1950年美国修订自由贸易区法案，允许其扩展至制造业及其他各类生产[18]。对外贸易区以加工制造和仓储物流为主要功能，兼具仓储、展示、处理、销售等多种功能。2012年美国对外贸易区的入区货物中，仓储和分销运作的价值超过1810亿美元（约占比25%），以石油、汽车整车、消费类电子、纺织业和鞋业、消费类产品为主；制造和生产运作的货物价值超过5500亿美元（约占75%），以石油、汽车零部件、消费类电子、制药和机械设备为主（表1）。此外，区内产品出口总额中，仓储和分销运作出口占23.9%，制造和生产运作出口占76.1%。可见，美国对外贸易区以加工制造业和物流等生产业为主。
对外贸易区为美国充分利用国内外资源要素参与世界经济分工提供了极大便利，尤其以工业制造业领域最为突出[18]。目前，美国活跃的对外贸易区约为180个。其中，活跃的制造业有289项，聚集了3050家企业，提供了约39万个就业岗位。对外贸易区的各项便利条件和优惠政策，吸引了大量国内外原料和零部件企业进入区内进行仓储、配送或生产。2013年美国对外贸易区的产品出口额为795亿美元，而经由对外贸易区进入国内市场的产品价值总额超过7500亿美元，比重高达90%[16]。这说明美国自由贸易区的制造产品以进入国内消费市场为主，其用于出口的产品占比并不大。
3.3管理模式
基于不同的经济体制和经济基础，各国自由贸易区发展的过程中积累了不同的政策导向和管理经验。作为一种特殊的经济区域，自由贸易区行政上的依赖性和经济上的相对独立性，决定了其管理体制构成的复杂性和特殊性[18]。美国自由贸易区在长期发展过程中，逐渐形成了独特的管理模式。
3.3.1双层管理机构各司其职
美国自贸区的管理机构主要分为两个层级[19]。第一层级是统筹性的管理协调体系。包括美国对外贸易区委员会、美国海关总署和全国对外贸易区协会（NationalAssociationofForeignTradeZones，NAFTZ）。对外贸易区委员会为美国所有对外贸易区的最高行政管理机构，其主要职责是对自贸区进行宏观决策、调控、监督和协调；美国海关总署配合对外贸易区委员会工作，行使海关管辖权，对进出货物和人员活动进行监督管理；美国对外贸易区协会作为民间性组织，积极参与协调与合作，主要针对普遍遇到的共同性问题和困难进行讨论与协商，同有关政府部门进行商议，寻求解决办法。第二层级是对外贸易区的内部管理经营体系，以承办者和运营者为主体。承办者主要包括经过对外贸易区委员会授权的法人团体或私人公司，根据相关法律和公共事业原则雇佣运营者对对外贸易区进行经营管理。
3.3.2主区-辅区并行运营
美国对外贸易区的发展形成了颇具特色的主区（GeneralPurposeZones）和辅区（Subzones）经营扩展模式[20]。截至2015年6月，美国批准成立261个主区和593个辅区。其中，主区是综合性的多用途区域；辅区则通常由一家公司划定经营，属于专门性的特定用途区域（以单一企业为主）。当通用的主区内出现公用场所不能满足相关企业发展需求时，依据相关法律可以准许建立分区，作为主区的附属部分。
从企业经营的角度来说，即使受到用地成本、固定投资或环境因素等各种条件限制无法进驻主区，也可以利用辅区制享有自由贸易园区的所有政策优势。需要指出的是，由于辅区以加工制造业活动为主，且一个主区可附属多个辅区。目前，对外贸易区77%的出口货物是由辅区完成，其经济总量规模大大超过主区（图2）。其中，石油生产、汽车零部件制造，纺织服装、钢铁、食品和造船等都是以设立辅区的形式存在。因此，众多辅区已然成为美国对外贸易的主体。主辅区的运营模式，既提供了美国自由贸易区发展机制的灵活性，又提高了自贸区生产资源的空间配置效率。
3.3.3矩阵联络制协调沟通
美国对外贸易区委员会以不同的区域和活动类型两个因子为依据，建立矩阵制联络员制度，以实现对全美各个地区对外贸易区的有效沟通[21]。一方面，根据各个自贸区所在州的地理位置将自贸区划分归属到东部区域、大湖区域、中部区域和西部区域。每个区域各自配备1名联络员，将全国所有自贸区加以囊括；另一方面，根据自贸区的相关活动类型，又将其划分为六大类别，主要包括新设或变动的对外贸易区范围、有关制造活动、石油炼制、年度汇报、申请副本和利用网站进行沟通等，并配备专职的交叉联络员。以上四大区域和六大类别构建起矩阵制联络制度，为自贸区发展提供了高效的沟通保障机制。
4对中国自由贸易园区发展的有益借鉴
4.1引入市场机制，创新贸易经济的治理体系
政府监督管理和市场依法运作的有机结合是美国自由贸易园区治理体系的重要特色。其中，政府管理是指由美国对外贸易区委员会和海关等政府机构所主导的管理，代表政府的统一引导力和刚性强制力。为此，建议我国新增由国家商务部牵头的全国自由贸易园区管理委员会，其主要相关成员应来自发展改革委、财政部、国土资源部、交通运输部、税务总局、工商总局、质检总局、外汇管理局及海关总署等。其主要职责是，根据“一带一路”国家战略目标要求，科学制定中国自由贸易实验区的发展战略与空间布局规划，并统筹协调国家与地方机构为自由贸易园区提供高效的监管服务。
与此同时，积极引入专业化的市场主体――企业，提高自由贸易园区的经营和使用效能。借鉴美国充分发挥市场力量的有益经验，建议上海等自由贸易试验区可以尝试采用市场化手段，充分调动我国自由贸易园区参与方的主观能动性，科学引导自由贸易试验区实现差异化发展和高效率的实际运营。主要目标在于通过政府授权给符合资质的受让人，使其获得设立、经营和管理对外贸易区的专属权，依法严格监督自由贸易区对所有人员开放，经营人和使用人在法律规范框架下进行公平竞争和规范经营。
4.2拓展产业功能，推动内外贸易的融合联动
作为世界经济强国，不应单纯追求出口总量规模和对外贸易顺差，而是更加强调保持本土制造业和生产服务业的国际竞争力[22-23]。美国设立对外贸易区也为本土企业（不仅是外国企业）提供国际贸易便利[24]。1990年实施新的自由贸易区管理条例，产业功能进一步拓展为“进出口贸易、保税仓储、简单商业性加工、商品展销、混合加工和制造及转口贸易等”。驻区的美国企业利用国内和国外投入品进行大规模生产和服务，产品同时供出口和内销（约占美国进口总值的13%）[15]。因此，作为更高级形态和功能的自由贸易区定位，以上海为代表的中国自由贸易试验区建设，亟须确立内外贸兼顾的发展目标。从产业功能定位上，根据2012年国务院《关于促进海关特殊监管区域科学发展的指导意见》，产业选择既要提升中高端制造业功能，也要增强研发设计、金融、法律、物流服务等业务类型功能。扩区后的上海自由贸易试验区面积达120平方公里，应当明确内外贸易功能的一体化发展，以利于充分发挥服务辐射功能，促进自由贸易区与上海市域、长江三角洲乃至全国的生产加工、物流和服务业的深度融合与联动发展。
4.3试行主-辅区制度，加快制造业的转型升级
美国自由贸易园区的基本功能之一也包含加工制造。1999年美国国会重新修订了《对外贸易区法案》，对外贸易区委员会第29号令，实行主区―辅区的运营制度模式。它允许为特定企业专门建立对外贸易区的辅区，鼓励进口深加工发展。当前，我国具有一定自由贸易功能的各类保税区面临土地资源紧缺或成本上升的压力[25]。例如，上海外高桥保税区2000年就已驻满了外企和贸易企业，但新增企业开展实际运营的土地面积已严重不足，且企业多为低端加工，使得土地产出率明显偏低[26-27]。如果加工型企业可以落户分区仍能享用对外贸易区的特殊海关政策，也可节约政府管理成本和提高土地利用效率。
由于统筹境内外产业联动和促进产业升级是未来我国海关特殊监管区内产业组织实施的重点，建议我国现有的四个自由贸易实验区，可先行进行主区-辅区的制度试点探索，并改革调整相应的法规和管理体制，以利于辅区内可复制、可推广实施自由贸易园区政策和监管措施，尽快逐步淘汰或置换低加工度、低空间产出价值的企业，加大吸引较大规模的中高端出口加工项目和满足国内需求的大宗进口商品的深加工项目。
4.4对接国际高标准，提升法律监管的保障力度
美国颁布对外贸易园区立法的若干年后，才出现第一个实际运作的对外贸易区。相比而言，我国保税区和自由贸易区的相关立法严重滞后于实际建设。例如，我国第一个保税区运行十四年后，至今还尚无统一的保税区国家立法。况且我国自由贸易试验区的立法也多见于理论研究。我国《立法法》分别于2000年7月和2015年3月进行了颁布和修订，明确海关、财政、税收、外经贸、外汇等政策只能由国家立法进行设定。虽然现有的自由贸易试验区由中央政府批准，但其法律地位却是由地方政府立法确立和地方政府规章支撑[28]。这意味着自由贸易试验区的实际运作中有关政策的权威性和法律保障力度明显偏弱。例如，2014年7月25日上海市人大常委会第十四次会议通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》。美国外贸易区的批准设立和运作从一开始就是联邦政府依据《对外贸易法》，对其进行海关关税滞免等制度安排。毋庸置疑，自由贸易试验区建设是一项长期的国家策略和有效的经济促进工具。建议尽快建立国家统一权威的《自由贸易区基本法》及相应建设规范，尽可能与自由贸易区进行法律监管的国际最高标准接轨，成为保障我国自由贸易试验区依法有序发展的必备法律基础。
5结语
自由贸易区是以高水平开放实现外部经济集聚优势的重要制度空间。2015年12月的《国务院关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》中指出，要进一步优化自由贸易区建设布局和加快建设高水平自由贸易区。不言而喻，将自由贸易实验区建设成为引领国际经济合作和竞争的开放区域、培育带动区域发展的开放高地，正在成为中国对外开放战略的重要新内涵。美国的对外贸易区在过去四十年大量涌现且现行管理规范，成为推动国民经济发展和国际贸易增长的强大动力引擎。当前，我国的自由贸易实验区建设与布局尚处于起步阶段，十分有必要结合中国实际、合理借鉴自由贸易区发展的国际经验。然而，由于各国国情、发展机遇及能力基础的显著差异，我国自由贸易区战略的推进实施，迫切需要加强理论支撑和实践努力。为此，上海等中国自由贸易试验区应当以建立负面清单管理模式和双向开放制度机制为重点，加快扩大开放和率先创新的探索步伐，更好地服务于提升产业国际竞争力和促进经济转型升级的国家战略目标。
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