合同管理机构及职责(精选8篇)
合同管理机构及职责篇1
迎难而上，同志们推行市、县（区）政府机构改革任务艰巨、使命光荣、责任重大。希望大家依照省市的统一部署。认真组织实施好改革工作，全面完成改革任务，努力建设“和谐、创新、务实、高效、自律”政府，为实现“三保一弘扬”总体目标提供坚强的组织保证。
（一）市县政府机构改革是加强政府自身建设、建设服务型政府的迫切要求。当前。既是发展的黄金期”也是各种社会矛盾和社会问题的凸显期”解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题是新时期政府履行职能的重要内容和核心问题。市政府各部门尤其是县（区）政府直接面向社会、面向基层、面向公众管理和服务，管理水平的高低，服务能力的强弱，直接影响到政府在人民群众心目中的形象。经过历次机构改革，市县（区）政府在转变职能、优化机构、完善机制等方面取得了明显效果，保证了经济社会的快速发展。但也要清醒地看到目前政府管理体制仍然存在一些与经济社会发展不相适应的地方，如职能转变、机构设置、职责权限、监督机制等尚有不少薄弱环节，增加了协调难度，降低了工作效率，影响了执政能力，迫切需要通过机构改革解决阻碍政府职能转变的深层次问题，建立健全为民服务的体制和机制，少一些管理，多一些服务，实现政府职能向提供优质公共服务，维护社会公平正义的根本转变，努力建设服务政府、法治政府、阳光政府、高效政府和廉洁政府，进一步提高政府的公信力和执行力。
（二）市县政府机构改革是优化组织结构、推动科学发展的重要保证。今年以来。依照“三保一弘扬”总要求和市委提出实现经济转型、项目建设、基础设施建设、就业和再就业、干部作风“六个突破”目标，坚持抓项目引企业促发展，调结构促改革上水平，重民生促和谐保稳定，抓基层打基层促党建，化经济动摇期为发展机遇期，攻坚克难，坚持了经济社会平稳继续较快发展的良好态势。8月16日?18日，省委苏荣书记来萍视察指导工作，对我市的各项工作给予了高度评价和充分肯定。同时对的工作也提出了一些新的要求，要把苏书记的讲话精神落到实处，不时推进经济社会平稳较快发展，迫切需要我大力推进市县政府机构改革，优化政府组织结构，完善管理体制，合理划分部门之间的职能，提高政府的行政效率和服务质量，不时提高科学发展、主攻项目、破解难题的能力和水平。
（三）市县政府机构改革是完善行政管理体系的重要内容。市县（区）政府在国行政管理体制中处于承上启下的重要地位。又是外地区经济社会等各项工作的领导者，推动县（区）经济社会发展和维护一方平安中负有重大责任。目前省政府机构改革已基本完成，市的政府机构改革即将启动，县（区）政府机构改革作为全市政府机构改革的重要组成局部，迫切需要我及时跟进、上下衔接，以确保步伐一致，政令统一。
二、掌握政策、明确责任。理顺职责关系，这次政府机构改革的总体要求是以政府职能转变为核心。明确和强化责任，优化组织结构，完善体制机制，提高行政效能，着力解决制约县（区）经济社会发展的突出矛盾和问题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，努力建设人民满意的政府。主要任务概括起来有四项，即：转变职能，优化结构，强化责任，严控编制”
（一）转变职能。要做到三个坚持”
一是坚持“四个分开”即政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。通过改革。交给企业决策；凡是市场能解决的问题，让市场去解决；凡是适合中介组织办的事情，让中介组织发挥作用；凡是基层能处理的问题，由基层组织处置好；凡是政府该管的事情，必需切实负责，管好、管到位。
二是坚持突出各级政府的职责重点。县（区）政府要在全面履行职责的基础上。应该突出为“三农”服务的职能，服务于县域经济发展，维护公平正义，推进社会主义新农村建设；对区政府来讲，应该突出社区服务、基础教育、卫生保健等方面的职能，健全基层社会管理体制。
三是坚持加强“窗口”机构的服务和管理。要不断总结推广近年来各县（区）深化行政审批制度改革。进一步改革创新，不时健全办事制度和程序，公开办事依据，简化办事流程，提高办事效率和透明度，使老百姓真正从改革中得到便利和实惠。
（二）优化结构。探索职能有机统一的大部门体制是这次政府机构改革的一大特点。意见》对优化组织机构提出了十个方面的要求，各县区可以全面实施，也可以先行选择其中的一部分实施，还可以扩大范围，加大改革力度。鉴于各地实际情况不一，为便于统一规范和具体操作，这次全省机构改革工作会议要求各地要做到六个整合”三个探索”一个严格”
六个整合”
一是工业领域的整合。要整合工业行业、中小企业、信息化等有关管理职能。明确由一个部门负责。
二是交通运输领域的整合。组建交通运输局。
三是人力资源领域的整合。市里要整合人事、劳动和社会保证部门的职责。
四是食品药品平安监管领域的整合。根据中央精神。成建制移交市、县（区）政府管理，作为同级政府的工作机构，业务上接受上级主管部门和同级卫生部门的组织指导和监督。
五是内外贸管理领域的整合。将内贸、外经贸、招商等管理职能和机构进行整合。
六是扶贫和移民领域的整合。要将扶贫开发、移民、革命老根据地建设等相关行政管理职能进行整合。
三个探索”
一是农业领域。整合划入农业局，归并清理履行农业行政职能的有关事业机构。
二是文化领域。组建文化广电新闻出版局。
三是城乡建设规划领域。综合设置机构。
不得突破。即：市政府的机构不超过30个，严格按限额设置机构。全市县（区）政府的机构一律不超过22个。不得采取一个机构配多套领导班子的方式设置相对独立运行的机构；不得自行另设履行行政职能的事业单位。市、县（区）政府不分组成部门和直属机构，统称工作部门。要积极探索职能有机统一的大部门体制，尽量设置得更精简一些，不一定要满额设置。上级部门要积极支持下一级政府的机构改革，做到不干预、不指责、不强求。
（三）强化责任。赋予部门职权的同时，明确其相应承担的责任，真正做到权责一致。主要是理顺和明确三个关系：
原则上与市政府各部门对口,一是理顺和明确部门之间的权责关系。坚持一件事情由一个部门负责。对目前职责交叉的事项逐项研究，防止职责交叉重叠、政出多门。对确需由多个部门管理的事项，要明确牵头部门，形成工作合力。
进一步明确分工，二是理顺和明确垂直管理部门与当地政府的权责关系。各垂直管理部门与当地政府要切实依照改革要求。落实责任，加强沟通，建立起有效的工作配合和衔接机制。
将乡镇可以承当的工作进一步下放给乡镇，三是理顺和明确县（区）政府与乡镇政府的关系。要明确县（区）与乡镇、县（区）部门与乡镇的事权和各自应承担的责任。完善乡镇功能，赋予乡镇相应的行政管理权限。同时，要积极探索明确和强化责任的途径及方法，推进政务公开、绩效考评、行政问责，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法要追究，增强政府的执行力和公信力。
（四）严控编制。必需严格遵守“三个不得突破”原则，既：机构总数不得突破上级规定的限额，人员编制不得突破各级现有行政编制的总数，领导职数不得突破这次改革中规定的数额。机构改革期间，除省委、省政府有明确规定的机构编制事项外，其他原则上不受理、不研究，以确保令行禁止，政令疏通。要大力加强机构编制管理制度建设，重点是加快建立健全二个制度：
一是大力推行机构编制实名制管理制度。使机构编制实际情况与上级机关批准的机构编制对应起来。决不允许出现超限额设置机构、超编制配备人员和机关使用事业编制等情况。各县（区）和各部门的领导同志要严格遵守中央纪委的规定，不碰机构编制管理的高压线”
二是建立健全机构编制备案制度。市政府在审批县（区）政府的机构改革方案和具体机构设置、编制配备及变动时。
三、高度重视、统一部署。
确保年底前基本完成机构改革任务。市、县（区）政府机构改革时间紧、任务重、要求高。各级党委、政府要高度重视、精心操作。
（一）加强组织领导。机构改革事关发展和稳定的大局,要以高度负责的精神,严谨细致的作风,认真扎实的工作。
（二）加强部门协调。机构改革涉及面广。时间紧，任务重。要确保质量和实效，相关部门应根据各自职责早作筹划。市政府机构改革在市委、市政府的统一领导下，市编委成员单位市委办公室、市政府办公室、组织部、人事局、财政局、编办分工合作，各负其责，共同完成政府机构改革各项工作任务。市委办公室和市政府办公室负责牵头协调和综合指导；市编办负责市本级方案的制定、市本级各部门“三定”方案的审核，对县区机构改革的指导、协调和督促；组织、人事部门依照干部管理权限，对新组建和撤并单位的领导及干部职工进行配备、分流安顿。财政部门负责对政府机构改革提供必要的经费保证，对涉及改革单位的人员、事业经费适时调整、科学配置。县（区）政府机构改革在市委、市政府统一领导下，由各县（区）党委和政府负责组织实施，要采取积极的强有力的措施，认真抓好落实，确保按时按质按量圆满完成任务。
（三）做好指导协调。各级党委和政府要重视和支持编办的工作。充分发挥职能作用，党委、政府和编委的领导下，认真做好政府机构改革方案的研究拟定和部门“三定”审核等工作。市编办要加强对县（区）机构改革工作的宏观指导、组织协调、审核把关和督促检查。
合同管理机构及职责篇2
一、加强职责管理的必要性
第一，加强职责管理是保障行政系统正常运转的基础工作。从行政管理角度看，行政组织体系中的各级各部门依法履行着特定职责，明确、具体的职责界定是一切管理和服务工作的逻辑起点。从机构编制角度看，职责是机构设置的依据，机构是职责实现的载体，而人员编制只是职责履行的保障手段。1988年，国务院机构改革把职责管理作为机构编制管理的重要内容，提出定职能、定机构、定人员编制和领导职数的“三定”规定制度，将“三定”作为各部门履职的基本规范确定下来。各部门机构设置、人员配备和领导职数核定都以其承担职责的范围和内容为依据，职责管理成为机构编制工作基础中的基础。
第二，加强职责管理是推进“依法行政”的现实需要。1992年提出建立社会主义市场经济体制以来，政府机构改革的重心逐渐转到政府职能转变上来。2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》，提出建设法治政府的目标，十报告更提出：“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”的要求。建设法治政府的重要保障是界定好部门的具体职责，坚持“职能法定”和“有限职权”原则，依法分权、依法履职、依法担责，通过科学界定职责厘清其该做什么、不该做什么，划清与企业和其他组织的界限，职责的有效管理自然成为依法行政得以实现的条件。
第三，加强职责管理是建设高效“服务型”政府的必然要求。建设服务型政府，是十六大以来深化行政体制改革、加强政府自身建设的核心目标。十报告强调“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，以转变政府职能为核心，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府的鲜明特点是精简高效，做到“精简”必须不断对政府自身进行调整和优化，整合相同和相近的职能，减少机构个数，降低行政成本；做到“高效”必须加强职责的科学配置，减少职权冲突、政出多门、多头管理等问题，使有限的资源发挥最大的效益，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义转变。
二、职责管理存在的困难和问题
随着行政体制改革的深入，部门职责分工更趋合理，尤其是“大部制”改革以来，职责界定和调整逐渐科学。但是，职责管理工作仍落后于经济社会发展需要，落后于人民对服务型政府的期待，实践中还有诸多困难和问题。
一是职责界定和职权划分不尽合理，权力配置缺乏科学性。长期以来，部门职责都是根据行政层级关系从上到下加以制定的，职责界定主要有三个依据：一是法律法规的明确授权，二是党和国家的政策，三是上级政府或部门的系统内政策文件。从法理上讲，只有法律法规明确授权的职责才具有稳定性和确定性，而政策文件和上级授权缺乏稳定性和规范性，有时可能出现职权冲突和法律上的缺陷。目前部门职责界定不尽合理的原因，一是规范部门职责的法律法规不够健全，相关条文界定不够清晰。二是省、市级以下缺乏专业的研究队伍，职责界定往往套用上级文件，很多部门间的职责没能及时界定和厘清，造成部门职权的越位、缺位、错位。三是各部门仍习惯按照系统内文件和惯例履职，规范化、法制化意识淡薄，有时出现部门之间争夺职权、推卸责任等问题，权力配置难以科学化。
二是各级各部门对职责管理工作不够重视，监管工作缺乏权威性。根据机构编制管理规定，“三定”方案是部门履职的基本依据。但长期以来，“三定”规定并未得到足够的重视，有的部门对于“三定”规定事项未能及时贯彻执行，需转变、调整和加强的职责长期得不到落实。一是因为 “三定”的法律性质和约束机制未明确，很多部门和领导认为“三定”只是一般的“规范性文件”，而且缺乏监督制约的硬性规定，导致效力和约束力不足。二是编制部门履行职责管理和监督检查职能依据的法规政策较为笼统，实践中对各部门执行“三定”的具体情况难以掌握，只能从面上提出意见和建议，缺乏独立、完善的问责机制和监管权威。
三是条块分割及条条干预，造成职责体系中“权、责、利”缺乏匹配性。我国行政体制是纵向层级制和横向职能制的结合，纵向层级之间和横向部门之间的职责分工构成了完整的职责体系，但实践中却存在职责划分和权力配置中的“条块”矛盾。一是机构设置大都上下对口，职责界定看不出性质差别和责任归属，一件事省管，市县也管，“条条”管，“块块”也管，客观上给上级部门干预下级事权留了口子，“条块分割”、“收权留责”现象就容易出现。二是政府间职权划分不够明晰，职责调整程序不完善，职权的上收和下放表现出较强的趋利性和随意性，有时受领导个人的影响，上级部门擅自“割据”行使下级职权，造成“权在部门、事在基层”、“权在市里、利在县里、责在镇上”等现象，层级间职责体系缺乏稳定性，基层政府权小、责大、财弱，权责不相称。条条干预和条块分割，已经成为机构编制管理的巨大障碍，使职责管理工作较为被动，阻碍了科学合理的权责体系的建立。
四是职责调整及冲突化解机制不完善，职责管理工作对经济社会发展缺乏适应性。组织行为学认为，任何组织都是自身与环境相适应的产物。作为一个开放性、综合性组织，政府必须适应不断变化的外部环境，适时进行结构调整和功能转换，部门职责也需随经济社会发展而变化。近年来，虽然部门职责调整优化的速度加快，但仍落后于经济社会发展需要。一是“三定”出台后往往几年不变，对新情况、新问题缺乏及时、明确的依据和职责划分，造成有些问题“无人管”、不知该“怎么管”，而有些问题“谁都可以管”的局面。二是部门职责冲突协调机制不健全，部门之间相互争夺界定不明的“边界性”权力，为谋部门利益擅自扩大职权范围，政出多门、多头执法等问题不同程度存在，严重影响行政效能的提升，削弱了政府的公信力。
三、对策建议
第一，修改完善机构编制监管法规，提升职责管理的权威性。目前，机构编制法规体系中缺少关于部门职责管理的具体内容，监督检查也往往只重视机构设置和人员配备而忽视了职责履行，可操作规范和权威性政策、法规的缺乏，使机构编制部门职责管理较为困难。建议从中央和省、市开始，探索制定部门职责管理专项政策法规，将职责管理作为完善政府职责体系、推进行政体制改革的一项重要工作来抓，同时针对“条条干预”出台更严格的问责机制，各地也应制定本地区部门履职监管细则，明确赋予机构编制部门履职监管权和考核评估权，提升职责管理权威。
第二，建立部门履职常态化监管机制，促进职责管理制度化。职责管理是机构编制管理的核心，推行部门履职常态化监管既是编制部门的责任，也是保障部门依法履职的重要手段。目前，政府职能转变难，公共服务不到位的一个重要原因是缺乏对部门履职的监管和问责机制，“三定”规定对部门的规范和约束作用不明显。只有实施部门履职常态化监管才能使“三定”规定真正得到落实，还可通过监管了解部门职责运行的全过程，有利于明确履职重点、纠正履职偏差，为职责的调整、撤并提供依据，实现职责体系更健全、职责分工更合理，从而发挥政府管理效益的最大化和机构编制使用效益的最大化。建议各级编制部门会同纪检监察部门健全长效监管和问责机制，使履职监管常态化、制度化。
第三，改进政府和部门考核评价体系，推动职责管理规范化。当前，对各级政府和部门的工作考核较偏重经济指标，公共服务和社会评价性指标相对较少，考核评价中对量化指标要求多，而对职责履行这样难以量化的内容不够重视，政府“公司化”和部门“利益化”现象，导致公共服务职能弱化。近年来，各级党委、政府对部门绩效管理工作较为重视，但机构编制部门一直未被列入绩效考核小组成员单位，开展履职监管缺乏支持，导致监管工作长期缺失，影响政府绩效的提升。建议完善部门考核体系，将部门履职社会性评价等指标列入考核内容，从而加快政府职能转变和公共服务能力的提升。
合同管理机构及职责篇3
第一条为了规范机构编制管理，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例所称机构，是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关（以下简称国家机关），以及为了社会公益目的，由国家举办或者其他组织利用国有资产举办并承担社会服务职能的事业单位。
本条例所称人员编制，是指机构编制管理机关核定的国家机关和事业单位的人员数额和领导职数。
第三条国家机构编制管理应当适应经济社会全面协调和可持续发展的需要，遵循依法、精简、统一、效能的原则。
第四条省机构编制管理机关负责全省的机构编制管理工作；州（市）、县（市、区）机构编制管理机关负责本行政区域内的机构编制管理工作。
上级机构编制管理机关负责指导和监督下级机构编制管理工作。
第五条经机构编制管理机关批准的机构和人员编制，是国家机关、事业单位办理人员调动、录（聘）用、晋升职务、配备领导成员、核定工资及开设银行账户、交纳社会保险费和财政部门列人财政预算、核拨经费、发放工资、提供福利等的依据。
第六条上级主管部门不得干预下级部门的机构设置和编制管理工作。经机构编制管理机关批准核定的机构和人员编制，任何单位和个人不得擅自调整或者变动。
第七条省机构编制管理机关在确定民族自治地方的机构编制时，应当考虑实行民族区域自治的实际需要。
第二章国家机关的机构编制
第八条国家机关的机构设置应当符合下列条件：
（一）有法律、法规的依据；
（二）有明确的职能和职责；
（三）有国家或者本省规定的机构数额。
第九条国家机关的机构设置和调整的方案应当包括下列事项：
（一）设置和调整的依据、必要性和可行性；
（二）机构的名称、规格、职责和隶属关系；
（三）与相关机构的职能划分；
（四）内设机构的名称、规格和职责；
（五）人员编制。
第十条国家机关的机构名称应当与机构规格相对应，其机构规格应当符合下列规定，但国家或者本省有特别规定的除外：
（一）省级国家机关所属部门为厅局级或者副厅局级，其内设机构的规格为处级或者副处级。省级国家机关不设科级机构，但根据工作需要确需设科的，须报经省机构编制管理机关批准；
（二）州（市）级国家机关所属部门为处级或者副处级，其内设机构的规格为科级或者副科级；
（三）县（市、区）级国家机关所属部门为科级或者副科级，其内设机构不定规格；
（四）部门管理机构的规格根据其主管部门的规格确定；
（五）省以下垂直管理机构的直属机构和派出机构根据派驻地人民政府所属部门的机构规格确定；
（六）各级人民政府设置的开发区管理机构的规格，根据其性质、功能由该人民政府按本条例规定的程序申报确定。
第十一条省、州（市）、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院分别按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国人民法院组织法》、《中华人民共和国人民检察院组织法》及其他有关法律、法规的规定设立机构。
第十二条国家机关所属部门的内设机构数，不得多于相对应的上一级国家机关所属部门的内设机构数。
第十三条国家机关的机构有下列情形之一的，应当予以撤销：
（一）机构职能消失、下放或者转移的；
（二）机构性质改变不再履行公共事务管理职能的；
（三）其他依法应当撤销的。
第十四条国家机关根据工作需要设置议事协调机构时，应当明确承担其办事职能的具体工作部门，并由承担其办事职能的具体工作部门报同级机构编制管理机关登记。
第十五条职能可以由现有机构承担或者不应当由国家机关承担的，不得设置议事协调机构。
第十六条公共事务管理职能的配置应当符合下列要求：
（一）国家机关的行政管理职能与企业事业单位、社会中介组织的管理职能分开；
（二）权力和职责相协调；
（三）相同或者相近的职能由一个部门承担，确需由两个以上部门共同承担的，应当明确主办部门和协办部门。
第十七条有下列情形之一的，国家机关的职能应当调整：
（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（二）市场竞争机制能够有效调节的；
（三）行业组织或者中介组织能够自律管理的；
（四）实施了相对集中行政许可权、行政处罚权或者综合行政执法后机构职责作了调整的；
（五）上级国家机关及其职能作了调整或者其要求调整的；
（六）法律、法规规定调整的。
第十八条省机构编制管理机关根据国家批准的行政编制对全省行政编制实行总量管理；分配使用省级机关的行政编制。
州（市）、县（市、区）机构编制管理机关应当在上级下达的行政编制总量内分配使用行政编制。
第十九条国家机关使用行政编制。机构编制管理机关根据机构的职能职责和工作需要核定其人员编制。
国家机关及其内设机构的领导配备应当与机构规格、领导职数相符，但国家和本省有特别规定的除外。
第二十条县级以上机构编制管理机关根据机构职能的变化情况可以对人员编制进行调整。人员编制调整方案应当包括下列事项：
（一）调整的依据、必要性和可行性；
（二）机构承担的职能及人员编制的现状；
（三）调整后的人员编制。
第三章事业单位的机构编制
第二十一条省机构编制管理机关对全省事业编制实行总量控制，分配使用省属事业单位编制。
州（市）、县（市、区）机构编制管理机关应当在上级下达的事业编制总量内分配使用事业编制。
第二十二条事业单位的设置应当符合下列条件：
（一）以社会公益为目的；
（二）符合经济社会发展需要；
（三）机构名称规范；
（四）举办主体、隶属关系、职责任务、业务范围明确；
（五）法律、法规规定的其他条件。
第二十三条事业单位的机构规格、职责任务、业务范围、人员编制等由机构编制管理机关确定。
事业单位应当使用事业编制。
第二十四条事业单位有下列情形之一的，经省级机构编制管理机关审核或者审批，可以履行公共事务管理职能：
（一）法律、法规授权的；
（二）法律、法规、规章委托的；
（三）其他公共事务管理需要的。
第二十五条事业单位有本条例第十七条第（二）、（三）、（六）项情形之一的，应当对其职能进行调整。
第二十六条机构编制管理机关依据国家和省的编制标准，结合实际情况核定事业单位的人员编制；无编制标准的，根据事业单位的职责任务、业务范围和精简、效能原则核定。
第二十七条事业单位有下列情形之一的，应当予以撤销：
（一）法律、法规或者章程规定的；
（二）举办主体决定的；
（三）性质改变，不再作为事业单位的；
（四）合并、分设的。
第二十八条事业单位经批准合并、分设的，应当重新核定事业编制；被撤销或者不再具有事业性质的，应当核销原事业编制。
第二十九条事业单位经批准设置、调整或者撤销的，应当依法进行登记或者注销。
第四章审批权限和程序
第三十条国家机关和事业单位机构编制的设置、调整和撤销，应当由县级以上机构编制管理机关提出方案，并按照管理权限和程序审核批准。其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设置、撤销或者合并，应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。
机构编制管理机关在审批过程中，根据需要可以组织对机构设置和调整方案进行论证、听证。
第三十一条省机构编制管理机关对下列事项提出方案，依照国家有关规定报请批准：
（一）全省国家机关设置和调整的总体方案；
（二）省级国家机关所属部门的设置和调整；
（三）各级行政编制总额的确定和调整。
第三十二条县级以上机构编制管理机关对下列事项进行审核后，依法报有审核、审批权的机关批准：
（一）国家机关的机构设置和调整总体方案的实施方案；
（二）下级国家机关的机构个别设置和调整的方案；
（三）国家机关的机构职能配置、内设机构、人员编制方案；
（四）事业单位设置和调整的总体方案。
第三十三条下列事项由同级机构编制管理机关审批：
（一）本行政区域内行政编制和事业编制的总体分配;
（二）机关的部分职能、内设机构、人员编制的确定和调整；
（三）事业单位职责任务、内设机构、人员编制的确定和调整。
第三十四条省以下垂直管理机构的设置和调整总体方案，由省机构编制管理机关审核后，报省人民政府审批。
省以下垂直管理机构的职能配置、内设机构、人员编制的确定和调整，由省机构编制管理机关审批。
省机构编制管理机关根据工作需要，对省以下垂直管理的部分机构编制管理事项，可以授权其省级主管机构管理。
第三十五条州（市）、县（市、区）国家机关所属部门相当于处级或者科级事业单位的设置和调整，经同级有关国家机关同意后，报上一级机构编制管理机关审批。
第五章监督检查
第三十六条县级以上机构编制管理机关应当按照管理权限，对下列事项进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门进行监督检查：
（一）有关机构编制法律、法规及政策的贯彻实施情况；
（二）上级批准的机构改革方案的实施情况；
（三）省和省以下各项机构编制管理政策、措施是否符合法律、法规和国家有关规定；
（四）各级国家机关机构限额、行政和事业编制总量控制情况；
（五）各级国家机关和事业单位职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等机构编制事项的执行情况；
（六）机构编制管理权限和审核、审批程序的执行情况；
（七）受理违反机构编制管理规定问题的举报和查处违反机构编制管理规定问题的情况；
（八）机构编制统计的情况。
第三十七条国家机关和事业单位应当建立机构编制管理工作责任制。
公务员主管部门应当将机构编制管理的执行情况作为对州（市）、县（市、区）领导班子及成员考核的内容。
第三十八条国家机关和事业单位应当向机构编制管理机关如实报告其机构编制管理情况，并准确提供机构编制统计数据。
第三十九条国家机关和事业单位的职能职责、内设机构等应当由机构编制管理机关依法向社会公告。法律、法规规定不能公开的除外。
第四十条国家机关和事业单位擅自超过核定人员编制及违反相关规定配备人员的，有关部门不予办理人员任免手续或者补员手续，财政部门不予核拨相应经费。
第四十一条拟定地方性法规、自治条例、单行条例、规章及其他文件，涉及机构编制事宜的，应当征求同级机构编制管理机关的意见。
第四十二条机构编制管理机关应当对在机构编制管理工作中作出突出贡献的单位或者个人给予表彰和奖励。
任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。
第六章法律责任
第四十三条国家机关和事业单位有下列行为之一的，由同级机构编制管理机关通报批评，并责令限期改正；逾期不改的，由上级机构编制管理机关予以纠正，并建议有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）擅自设置机构及其内设机构的；
（二）超出法律、法规及机构编制管理机关批准的职权范围行使职权的；
（三）擅自改变机构及其内设机构隶属关系的；
（四）擅自改变机构及其内设机构名称、附加其他机构名称、提高机构或者其内设机构规格的；
（五）擅自增加人员编制或者改变人员编制使用范围的；
（六）擅自超过核定的人员编制配备工作人员，超规格、超职数配备领导人员的；
（七）违反规定为超编人员办理录（聘）用、调配手续的；
（八）为超编人员核拨财政资金或著挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用人员编制并冒用财政资金的；
（九）违反规定干预或者变相干预下级机构设置和人员编制配备的；
（十）违反机构编制管理审批权限和程序的；
（十一）隐瞒、谎报、拒报机构编制管理情况及统计数据的；
（十二）其他违反机构编制管理规定的。
第四十四条国家工作人员在机构编制管理工作中、、的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章附则
第四十五条使用国家行政编制，由国家财政拨款的党委机关、政协机关、派和工商联机关、工青妇等群众团体机关的机构编制管理，参照本条例的规定执行。
合同管理机构及职责篇4
[关键词]国务院；机构改革；职能转变；整合式改革
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）05-0011-04
按照党的十提出的“深化行政体制改革”总体思路，十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》），启动了国务院新一轮机构改革。这是改革开放以来国务院第七次机构改革。这次机构改革是在以往改革基础上的一次渐进整合式改革。看似庞大的国务院机构改革系统工程中，其实始终有一条逻辑主线，即组织整合与结构优化。本文基于系统、整体、协同的分析视角，观察和理解国务院机构改革的内在逻辑和发展规律。
一、2013年国务院机构改革重在渐进整合
（一）机构整合
整体效能原则是政府组织结构设计的重要原则。政府组织结构可以理解为部门职能分工和在分工的各部门之间达到协调整合的方式的总和。[1] 因此，机构改革首先必须认真思考并解决部门职权分化、行政管辖权与公共管理之间边界关系模糊、横向联系加强以及由于政策和管理“碎片化”[2]所导致的行政能力“软化”和功能失调问题。《方案》强调“这次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构”。这次改革在过去基础上，加大了组织机构整合力度，稳步推进大部门制改革。
实行铁路政企分开，不再保留铁道部，将铁道部的行政管理职责一部分并入交通运输部，一部分纳入新成立的交通运输部管理的国家铁路局，构建大交通运输管理与服务体系，同时，整合铁道部的企业职责，组建中国铁路总公司；将卫生部、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。把卫生和计划生育两个部门合并，是为了充分利用两个体系的资源，解决老百姓看病不方便、医疗机构服务不到位的问题。 将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，目的是整合行政资源，减少职责交叉，改变了食品安全的分段监管体制，有助于提高食品药品安全监管效率。保留国务院食品安全委员会，便于国家食品药品监督管理总局借助这个跨部门协调机制与相关部门共同研究协调解决本领域的重大问题。
将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广电总局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。同时，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。可以看出，这次改革再次以大部门制为整合手段，构造整体化行政组织系统。通过这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门为25个。用高小平的话说，就是“大部门制轮廓初步成型”。
（二）职能整合
机构整合必须以职能有机统一或职能整合为基础。党的十七大对“大部门体制”改革是这样表述的：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”。注意，十七大提出的“大部门体制”有一个重要的前置定语就是“职能有机统一”。推行大部门体制改革，必须有实质性的职能整合。职能整合的目的在于通过健全部门职责体系，解决部门职责交叉和冲突问题。《方案》强调“政府职能转变是深化行政体制改革的核心。转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。深化行政审批制度改革，减少微观事务管理，做到该取消的必须取消，该下放的必须下放，该整合的必须整合”。
这次改革涉及的职能转变，都是关乎国计民生的重要领域，涉及经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等，职能转变和整合的基本方向是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。职能转变有一个重要前提就是政府系统内部不同部门间职能的科学配置和分工合作。所以，职能转变包括横向层面政府部门间职能调整或划转，政府减少在市场、社会等领域的职能，以及纵向层面中央向地方下放权力。职能转变的第一步就要厘清部门职责边界，加大部门职能整合力度，“合并同类项”，减少部门职责重叠和扯皮。《方案》提出“减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系”。这次改革还将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。
在解决行政系统内横向不同部门间的职能整合和调整后，职能转变的第二步就要重点解决如何向市场、企业和社会转移政府不够管、管不好的职能，以及中央向地方下放有助于充分调动“两个积极性”的政府职能。《方案》提出了五个方面的“放权”，包括减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质许可和认定，减少转向转移支付和收费，减少部门职责交叉和分散。这实际上是政府向市场、社会、企业放权以及中央向地方放权，以充分挖掘和发挥市场机制、社会力量和地方政府在公共治理中的正能量，构建中央与地方，政府部门与市场组织和社会组织相协调的公共治理结构。这次改革强调中央与地方的协同整合，完善国务院行政一体化宏观调控体系。《方案》提出“必须理顺中央与地方的关系”，在提出“大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目”和下放项目审批权、资金分配权时，提出“加强财政、审计监督”，以确保中央政府宏观调控的权威性与有效性、公共治理结构的整体性以及整个社会的协同发展。《方案》特别强调“完善宏观调控体系，强化宏观调控措施的权威性和有效性，维护法制统一、政令畅通。消除地区封锁，打破行业垄断，维护全国市场的统一开放、公平诚信、竞争有序”。可以预见，政府与市场、与企业、与社会的关系以及中央与地方的关系都将在这场放权改革运动中得到再造和重构。
（三）制度整合
机构整合和职能整合无法解决职责交叉重叠所有问题，必须注重配套制度机制设计，通过优化政策过程、改进行政流程，多部门协作才能提升整体治理效率。因而，除机构整合和职能整合外，还需要国务院各部委政策过程的有机整合和跨部门协调配合，以增强国务院跨部委调动政务资源的能力。《方案》提出“注重完善制度机制，加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系”。《方案》中“关于国务院机构职能转变”部分提出了十项改革重点，最后五项都强调制度建设，提出改革工商登记制度和社会组织管理制度，改善和加强宏观管理，加强基础性制度建设，完善依法行政的制度等。在政府向市场、企业、社会转移职能，以及中央向地方下放和减少行政审批事项过程中，中央必须加强对市场、企业、社会以及地方政府的监督，强化中央政府的宏观调控能力。《方案》强调“改善和加强宏观管理。强化发展规划制订、经济发展趋势研判、制度机制设计、全局性事项统筹管理、体制改革统筹协调等职能”。要构建合理的制度结构，把逐渐转移到市场、企业、社会以及地方政府的职能和资源置于中央的宏观管理体系中，实现“整合型公共治理”。[4]
《方案》特别提出“加强基础性制度建设。推进国务院组织机构、职能配置、运行方式法治化”。基础性制度建设的具体内容包括加强政务诚信制度建设；建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度；建立不动产统一登记制度；加强技术标准体系建设；完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“锐意改革形成长效机制，要注重发挥体制机制的作用；把有限的钱花在建机制、增效益上”。“持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正”，这“三大目标”的顺利实现，需要更加注重制度机制创新驱动，注重基础性制度机制资源的战略性整体性开发。
（四）技术整合
在信息时代，信息通讯技术（ICT）成为一种战略工具，并被整合进政府改革的总体战略中，在政府管理创新中发挥重要作用。1999年1月，中国“政府上网工程”启动，标志着真正意义上的电子政务在我国正式启动。在政府部门管理中推广电子政务不仅促进了政务资源的整合和共享，而且推动了部门业务流程再造和政府组织结构变革，推动了网络化政府和透明政府的发展。2006年1月，中央人民政府门户网站正式开通，这是国务院和国务院各部门，以及各省、自治区、直辖市人民政府在国际互联网上政府信息和提供在线公共服务的综合平台，实现了国务院各部门政务资源的信息化集成整合。2007年4月，《政府信息公开条例》出台，通过立法解决部门间信息互通、资源共享的瓶颈问题，促进跨部门信息资源整合。利用互联网平台，通过相关法律制度、技术创新和组织管理变革的有机融合，这对于国务院行政系统乃至地方各级政府都是一个全面的效率提升。
“十二五”规划纲要提出“大力推进国家电子政务建设，推动重要政务信息系统互联互通、信息共享和业务协同”。《方案》提出“整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台；推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息”。这次改革在现行电子政务体系建设基础上，加大了政务服务信息化平台整合力度，把分散的政务服务平台整合集成起来，建立起整体化、网络化、一站式公共服务平台。从这个意义说，这是一次信息化驱动的整合式改革。
二、从渐进整合揭示国务院机构改革的内在规律
改革开放以来，国务院先后进行了七次（1982、1988、1993、1998、2003、2008、2013）大规模的机构改革。这段历史，记录了一个政府用改革创新精神建设现代政府的步伐。这是一场中国特色社会主义行政体制改革，推动了国务院行政系统治理结构战略性转型。国务院行政组织系统稳步地实现了结构性革新，机构总量从改革开放初期的100个工作部门，到现在25个组成部门，走出了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这次《方案》的出台是以现行机构规模和先前改革成效为基础，根据公共治理目标，选择整体设计、统筹规划、重点突破、循序渐进的“整合式改革”路径。如果以历史的观点作为基本前提，把国务院机构改革历史看作一个发展过程，将这次改革与前6次改革进行比较，分析依次发展的阶段，将有助于揭示机构改革的内在规律。虽然本文的分析不可能囊括国务院机构改革的所有要素，但是仍然可以让我们从改革历史中得到一些有益的启示。
笔者博士后研究的课题是改革开放以来中国政府转型之路，基于对国务院历年《政府工作报告》进行文本研究，将“机构改革”与“发展目标、政府职能、治理工具、财政结构”作为政府转型的综合框架。可以说，本文的一些观点是作者基于博士后期间的思考和总结。结合上述对2013年国务院机构改革的分析，可以发现国务院机构改革的总体逻辑思路就是在中国共产党领导下，根据国家建设议程和公共治理挑战，坚持精简、统一、效能原则，以职能转变为核心，以渐进整合式改革为抓手，从“精兵简政”转向“简政放权”，从“精简机构”转向“职能转变”、“深化行政体制改革”“完善制度机制”，从“直接管理、微观管理”转向“间接管理、宏观调控”，从“党政分开”转向“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”，从“规模控制型”改革转向“结构优化型”改革，从“单项推进”、“零碎改革”转向“顶层设计”和“总体规划”，构建面向市场、企业和社会，全面履行政府职责的国务院行政机构设置框架。这种改革的推动力量有来自政治的、经济的、社会的、机构的和技术的。这种改革不是一步到位的，也无法令所有人满意。其关键就是在稳定性和连续性与适应性与革新性之间找出某种动态平衡[5]，积极稳妥推动旧的行政管理模式向新的公共行政模式转型。
图1整合式改革战略框架
国务院公共治理面临的根本性议题形塑了机构改革的战略与方向。在这种渐进整合式改革中，大致上有四种主要战略如图1所示：一是机构整合战略，二是职能整合战略，三是制度整合战略，四是技术整合战略。机构整合要求以机构改革带动全面的组织结构再设计及其整合，把职能相同或相近的机构合并为一个较大的部门（如，大部门制）。职能整合要求以职能转变和部门间职能划转、职能再配置带动组织整合，把相同或相近的职能整合归入一个部门为主管理。制度整合要求加强行政体系的宏观调控制度建设和法治建设，以政策过程的协调合作及其制度设计带动组织整合。技术整合则以信息通讯技术打破部门间的行政界限，建设跨部门网络化办公平台，完善整体政务沟通协调机制，推动国务院行政系统政务资源集成整合，提升整体行政系统的施政能量。
这四者相辅相承。机构是职能的载体，如果职能不转变、不整合，仅有机构整合，达不到改革的预期效果。反过来，职能转变和整合有助于调整和优化机构设置。机构整合、职能转变和整合后，机构间、职能间仍然有边界，必定出现协调配合问题。因此，机构整合和职能整合，都要配有制度机制整合，完善行政运行机制，推进跨部门协作。从这个意义上说，期望通过大部门制解决部门职责交叉问题，其作用有限。最后，无论是横向层面的机构整合、职能整合、技术整合，还是纵向层面的中央与地方的关系整合，都必须有相应的制度机制设计。从目前改革的发展态势看，职能整合与转变是核心战略，但要更加注重制度整合和技术整合的战略，提高制度建设的质量。
三、根据国务院机构改革的内在规律思考未来改革的议题
协调部门间关系是政府管理中的永久挑战。[6] 当代公共治理议题的复杂性更是加剧了政府部门间内在的协调问题。如果行政系统缺乏有效的协调制度，即使机构整合了、职能转变了、采纳了新技术，整体运作制度还是旧的，整合后的行政系统仍然按照原有的制度框架运作，则很可能引发政府系统中部门间激烈的权力扩张和政治斗争。因而，国务院机构改革到现在，关键的问题可能不是机构整合和大部门体制，而是国务院各部委的职能转变、政策过程整合和行政运行机制优化，持续改善机构间的互联治理（Connected Governance）与政府互通性（Government Interoperability）。过去行政体制改革更注重机构改革和职能调整，对跨部门协作（Cross-sector collaboration）缺乏足够的重视。
[JP2]公共管理进入了更加需要多元利益主体更多协作治理的时代。跨部门协同创新是当前和今后政府治理的鲜明特色。对于现代政府治理来说，政府部门间的有效协作是一个永恒的主题，因为科学的分工协作是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。[7] 政府部门的职能分工是一种行政联合劳动分工。机构改革、机构合并重组、职能转变后，更要注重部门间的“协作”与“整合”，预防机构改革和职能转变后出现机构“再膨胀”和政策重新“碎片化”问题。那么，如何增强国务院协调各部委间横向关系的能力？制度机制的科学设计是关键，重点是解决跨部门整合协作的激励问题，特别是电子政务环境下政府机构设置中的结构和制度缺失问题突出。总理在新一届国务院第一次全体会议上强调“要抓紧落实改革方案，保证改革中各项工作‘无缝对接’。各部门要自觉行动，限期完成职能转变各项任务，决不能‘换汤不换药’。如果被部门和局部利益牵着走，不仅损害全局，从长远看对部门也是不利的。……机制建设要尽可能完整，不能‘碎片化’”。[8] 新一届国务院明确提出“建设创新政府，用制度创新来推动发展”。制度创新是行政体制改革的战略性空间。[JP]
要深刻思考和预测下一场新科技革命对政府治理模式构成的主要挑战，强化预见性治理思维，超前研制有针对性的治理战略和策略。这是政府成功转型的重要机遇。遵循机构改革的内在规律，坚持有效的改革路径，实施整合式治理创新驱动战略，要加强战略思维，以一种整体的、全盘的、联合的方式来设计和实施改革，确立从“机构改革”到“职能转变”、“制度机制建设”和“信息技术创新”的战略方向，强化政府的协同创新意识、协同创新精神和协同创新能力，以完善制度机制为重点，把机构改革、职能转变的成效通过法律制度稳固下来，改革驱动政府行动的基本激励机制，形成和集聚建设创新政府的制度优势，将这种制度优势转化为公共生产力。从这个意义上说，必须加快法治政府建设。制度机制建设要有前瞻性、战略性、整体性和协同性，要以制度机制创新和技术创新驱动，全面地设计政府改革中较为核心的部门职能分工协作体系、部门利益整合机制和政治问责机制。在此基础上建设国家电子政务互联互通框架和统一网络空间，善用信息技术和网络资源构造出高效政府的无缝隙公共行政治理结构。
[参考文献]
[References]
[1][美]乔纳森·R·汤普金斯、公共管理学说史——组织理论与公共管理[M]、夏镇平译、上海：上海译文出版社，2010、118、
Jonarthan R、Tompkins、 Organization Theory and Public Management、 Shanghai： Shanghai Yiwen Publishing House， 2010、 p118、
[2]Perri 6、 Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective： A Preliminary Literature Review and Exploration、 Journal of Public Administration Research and Theory， 2004，14（1）：103-138、
[3]高小平、大部门制轮廓初步成型[N]、人民日报， 2013-03-13、
Gao Xiaoping、 The Big Department System Outline is Preliminarily Forming、People's Daily， 2013-03-13、
[4]Charles T、 Goodsell、 A New Vision for Public Administration、 Public Administration Review， 2006， 66（4）：623-635、
[5]王沪宁、行政生态分析[M]、上海：复旦大学出版社，1989、298、
Wang Huning、 Ecological Analysis of the Public Administration、 Shanghai： Shanghai Fudan University Publishing House， 1989、 p298、
[6]B、Guy Peters、 Managing Horizontal Government：The Politics of Coordination、 Public Administration， 1998， 76（Summer）：295-311、
[7]汪玉凯、本轮行政体制改革的主要特征与发展趋势[N]、人民日报， 2013-03-26、
Wang Yukai、 The Main Features and Development Trends of the Administrative Reform in 2013、 People's Daily， 2013-03-26、
[8]总理在国务院第一次全体会议上强调：全面履行政府职责 努力实现民之所望[N]、经济日报， 2013-03-22、
合同管理机构及职责篇5
十六大报告在谈到深化国有资产管理体制改革时提出：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两处积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实现国有资产保值增值。”
这一论述在分析国有资产管理体制改革重要性的基础上，从总体思路上勾画出了下一步国有资产管理新体制。这一体制从五个方面规定了国有资产管理的新架构：
一是明确了国有资产管理主体及其地位，即分别确立中央与地方两级政府代表国家管理国有资产、履行出资人职责，享有所有者权益；
二是确定了不同层次出资人的出资范围；
三是要求中央与省市两级地方政府设立国有资产管理机构；
四是对国有资产管理与经营要实行政企分开，所有权与经营权分离；
五是要继续探索国有资产经营体制和方式。
这一架构从根本上将国有资产管理与经营职能相分离，即政府只负责国有资产的管理，履行出资人职责，国有资产的经营与保值增值职责则由有关国有资产经营机构来承担。对于国有资产经营的体制和方式则要求作进一步探索。
按照这一精神，有关学者进一步提出了将国有资产经营与使用职能相分离或区别的思路，即将现行国有企业的实业经营职能与国有资产保值增值职能加以分离，将后者即资产经营职能分离出来交由专门的国有资产经营机构承担，而将前者即实业经营职能继续留给原企业。这一设想与前几年有关学者和国有资产法起草思路相一致。根据上述思路，新的国有资产管理经营体制即为国有资产管理委员会——资产经营公司——生产经营企业“三个层次”的机构共同构成。
新体制构架中各类机构性质与地位
在上述体制架构中，国有资产管理委员会是政府部门，它是政府中专门负责国有资产管理的职能部门。在过去的体制下，由于实行计划经济体制，国有经济是国民经济主体，政府各有关部门都是国有资产某一方面的代表，其职责是以国有资产进行管理和经营，为社会创造财富。这些部门都负责对国有资产进行保值增值的责任。在新体制下，由于实行政企分开，政资分开，一方面政府作为国家管理机器，应服务与监管全社会的经济和社会活动。另一方面由于政府设立统一的管资产、管人、管事相结合的机构，原各政府部门不再管理经营国有资产，对整个国有资产的保值增值也不再承担责任。此后，国有资产管理工作将集中于一个专门的部门来负责。国有资产管理委员会即是适应这一要求而设立的政府职能部门。
按照这种思路，国有资产管理委员会的总体职能是负责国有资产的管理，实现保值增值。具体职责应包括统一制定国有资产管理规定，确定国有资产经营方针，代表国资机构与政府其他部门发生关系，分级持有国有资产，并作为出资人代表，根据资产管理需要设立或选择利用社会经营机构负责经营国有资产，代表出资人与资产经营机构发生关系并监督考核其经营活动。
在新体制架构中，国有资产经营机构是依法设立或根据合同授权负责国有资产经营的经营机构，是专门负责国有资产经营，实现保值增值的企业组织，它们的职责是以国有资产进行投资经营活动，使其保值增值。例如，它从国有资产管理委员会处拿到100亿元资本，这种资本可以是现金，也可以是资产或者股权。资产经营机构利用上述资产去进行投资，管理活动，并要对这种活动效果承担责任。这样一来，它就成为实实在在的经营机构，一个国有资产经营企业，尽管它经营的是国有资产，由于实行企业经营，实行市场竞争，要核算投入产出比，并获取盈利，故它不再具有政府的地位，不能享有政府部门的相关权利。在与其他国有企业的关系中，他们是国有资产出资人代表，这种代表身份是从国有资产管理委员会授权时一并受取的。这样的机构包括目前的控股公司、有关专业部门改制形成的管理公司，以及专门的国有资产经营公司、国家投资公司等。
在新体制采购中的第三类机构是一般国有资产使用或受资企业。这类企业在新体制架构中属于普通经营企业，他们根据合同使用国有资产或者接受国有资产经营机构的投资，利用这种资产或投资进行生产经营营利活动，以其实现利润回报投资者，企业经营效益好，可以向投资者返回较多的收益，效益不好可能使使用的资产或投资产生亏损。从目前来看，这类企业还带有一定的国有性质，随着新体制的确立和完善，他们即应完全走向市场。他们与国家之间的直接关系应逐步彻底割裂，完全根据市场要求进行经营和盈利活动。
不同国资机构之间的关系
按照新的国有资产管理体制架构，三种机构之间的关系主要表现为以下两种情况：
第一，国有资产管理委员会与国有资产经营公司之间是政府与国有资产经营机构的关系，具体体现为国有资产授权与被授权关系。
由于国资委是从总量上管理和持有国有资产，他们不宜具体负责国有资产的直接经营。对于国有资产的经营职责应通过国有资产经营机构来具体负责。国有资产经营机构本身就是实实在在的实体经营机构，故要具体负责国有资产的实际经营。他们从国资委处将经营资产受托下来，进行经营并要对其保值增值承担责任。为了强化国有资产经营机构的责任，对于他们的授权经营要赋予明确的责任，并实行权责利相统一的原则。例如在正常经营环境下，对其承担经营的资产每增长一定比例给予何种奖励，造成一定损失给予何种处分，都应在合同中作出明确的规定。国资委还应依据授权合同对其进行严格的监督、考核和奖惩。
第二，资产经营公司和生产经营企业之间应是投资和被投资或者是国有资产使用权的出让和受让人关系。
这种关系主要有三种表现形式：(1)资本经营关系，资产经营公司根据保值增值要求向生产经营企业投资，获取企业股权，依据股权参与管理，行使权利，包括对企业经营方针提出意见，参与企业负责人的决定，参与企业收益分红等，当企业快速扩张或经营不善时，及时进行追加投资或将其持有的股权部分或全部卖出。在此关系中，资产经营机构对国家投资拥有股份的企业不再有“行政隶属关系”，它只是以股权的方式“履行出资人职责”。按照国务院发展研究中心陈清泰同志提出的意见，他们只能依照公司法以股东的方式行使权利，不能既是“老板”，又当“婆婆”。即便是大股东，也没有超越公司法干预企业的权利。
(2)对于尚未改制的企业，是国资使用权出让与受让关系。资产经营机构代表国有资产所有者将资产交给企业使用，履行出资人相关权利义务，包括选拔企业经营者并对企业及经营者的经营资产效益进行考核和奖惩，同时积极推行这类国有企业的股份制改造，逐渐将其转变为股份制企业，而使两者关系向第一种关系转化。
(3)对于国有独资公司，这应是一种特殊的国有资产经营机构，对于这类机构要通过适当方式将其国资经营职能和实业经营职能相分离，否则就难以从根本上解决目前存在的责权不一致问题。
新体制运行的前提条件
上述体制架构是根据我国国有企业和国有资产管理现状和适应市场经济发展要求提出来的。实行这一架构，需要对现行格局和利益关系作出较大调整。为此建立这种新的体制架构既要循序渐进，也需要具备一定的前提条件，主要包括以下方面：
第一，要使政府的社会管理职能和国资所有者职能相分离，即实行政资分开。这一分开要求在设立国资委的同时，将现行政府部门中国资管理职能与社会管理职能彻底分离，这些机构在以后的职能中不再具有国资管理与经营职能，制定政策、进行监管，行使职权应对一般企业和有国资的企业一视同仁。与此同时，新设的国有资产管理部门则成为政府管理国资的统一和惟一机构，中央与地方均如此。
第二，新设的国资管理委员会应按十六大报告要求实行政企分开，专门行使国资管理的政府职能，而将国有资产经营职能通过专门的经营机构来承担。
第三，要使国有资产经营机构的投资经营职能与国资“使用”职能分开，使其成为专门的国有资产投资经营机构，主要负责国有资产的投资经营和使用权出让，与使用和受资单位发生关系。分离后的国有资产经营机构专司国资资本运作，不再从事实业经营，即使对于经营与使用相结合的集团公司，也要通过适当方式将两种职能分开，目前实在不能分开的公司，可采取内部分开的方式以明确责任。
合同管理机构及职责篇6
一、规范职责权限，实现职能定位明晰化
派驻机构的主要职责是监督驻在部门党政领导班子及其成员、协助驻在部门抓好党风廉政建设和反腐败工作。要进一步规范职责权限，准确定位职能，正确履行职责，既要体现“派”的特点，又要体现“驻”的优势。
科学界定派驻机构的职责“边界”。派驻机构负责人原则上不分管驻在部门行政业务工作，不直接负责驻在部门人、财、物等具体行政事项，做到“参加党组会议但不参与业务分工、有建议权但不参与决策”；驻在部门的党风廉政建设和纪检监察业务由专门的处室、人员负责，派驻机构负责人不担任机关纪委书记等职务。
进一步明确派驻机构的相应权限。主要包括对驻在部门重大决策的参与讨论权和建议权；对党员干部任免、调动、奖惩的建议权；对驻在部门干部违纪行为的查处权；对班子成员思想政治、道德品质、廉洁自律等情况的直接向上报告权，促进驻在部门及所属系统正确行使职权、履行职责。
规范派驻机构协助党组抓系统的职责。明确党组是抓系统党风廉政建设的责任主体，派驻机构主要通过当参谋、提建议、勤检查等方式搞好组织协调。原则上，对垂直管理单位，由派驻机构协助党组直接负责；对非垂直管理单位，由纪检组长利用党组成员的身份代表党组抓所属系统的反腐倡廉工作。
二、积极探索创新，实现管理模式多样化
围绕“改革领导体制、强化监督职能、确保工作成效”的总体要求，按照有利于派驻机构监督职能的发挥、有利于用好用活派驻机构现有资源、有利于调动派驻机构干部工作积极性的原则，不定框框，不限范围，在总结经验的基础上积极探索、稳步推进。
积极完善省一级派驻机构统一管理。目前省一级派驻机构管理模式大多数实行的是业务工作和干部管理由省纪委监察厅统一管理，而工资关系、后勤保障等均由驻在部门负责。对此，应主要立足现有模式，重点在改进工作方法、完善规章制度、构建工作机制方面着力。应尽量扩大统一管理覆盖面，使统一管理逐步覆盖政府组成部门、直属机构和办事机构。
加强指导，积极探索，大胆实践。结合实际，鼓励各地因地制宜创新探索，尽可能做到整合资源、统筹推进，发挥监督的整体合力。从实践看，一些地方的纪检监察机关结合本地本部门实际，在实行派驻机构统一管理的基础上，对创新管理模式进行了积极探索，积累了许多宝贵的经验。目前各地试行的管理模式主要有以下几种：一是分行业派出纪工委的模式。撤销各部门派驻纪检组，按行业分类，相同或相近的几个部门归口设立派出纪工委，由纪检监察机关统一管理。二是按部门性质派出纪工委的模式。撤销各部门派驻纪检组，按照不同的部门性质，如按照经济综合管理部门、综合执法部门、垂直管理部门等集中设置数个纪工委，工作关系、干部管理、后勤保障全部由纪检监察机关负责。三是松散式分组管理模式。在保留各部门派驻纪检组、维持现有统一管理工作机制和运行机制的基础上，把所有纪检组划分成若干工作小组，整合组内力量，分组开展巡查、办信、查案等工作。其长处是强化了监督权威，提高了监督的独立性，也使监督者从驻在部门党风廉政建设日常事务工作中超脱出来，实现了监督主体与责任主体的分离。不足之处是容易游离于驻在部门业务工作之外，了解情况不及时，监督难以深入。对此，在鼓励各地积极探索的同时，注意加强指导，取优去劣，完善配套措施，确保监督有效。
三、改进工作方式，实现监督效果最佳化
找准监督切入点。着力协助驻在部门建立健全反腐倡廉机制。协调、配合驻在部门党组认真落实党风廉政建设责任制，促进驻在部门健全完善反腐败领导体制和工作机制。着力协助驻在部门加强预防腐败工作，掌握驻在部门工作流程、熟悉驻在部门各项权力运行轨迹，对容易出现问题的关键环节、重点部位、监督“盲点”等，制定针对性强的预防腐败制度，协助驻在部门尽快建立符合实际的惩防体系。
创新监督方法。采取各种监督形式，寓监督于日常工作。从有利于整合派驻机构资源、增强工作独立性和权威性出发，积极探索在派驻部门之间开展交叉巡视，实现派驻和巡视的优势互补。
健全监督机制。建立信息共享机制，完善让派驻机构全面了解掌握驻在部门工作情况的相关制度，包括列席“三重一大”决策会议等制度。建立动态监管机制，确保派驻机构参与驻在部门工程招投标、大宗物资采购、重点项目实施、干部选拔考录等重大工作并有效实施同步监督的相关制度。建立问题发现机制，通过个别谈话、办理、征求意见和实时跟踪重大项目等途径，及时发现违法违规和腐败问题。建立有效查处机制，建立派驻机构调查制度，明确调查主体、责任主体、调查权限等，规范对驻在部门的初核和立案检查工作。
四、理顺工作关系，实现履职氛围和谐化
派驻机构在干部管理和工作方式等方面的特殊性，决定了只有理顺各方面关系，营造一个沟通、信任、和谐的环境，才能顺利开展有效监督。
理顺派驻机构与派出机关的关系。派出机关既要赋予派驻机构工作的自主性、创造性和灵活性，又要强化对派驻机构的领导。要建立驻在部门重大情况报告制度。凡重要案件线索、重大决策事项、领导个人重大事项、部门及所属系统发生的有关事件等，都要及时报告。要建立重大情况通报制度。对重大事项，派出机关要及时通报派驻机构。同时，制定配套规定，规范内部运作程序，解决派驻机构可能遇到的多头请示、报告等问题。
理顺派驻机构与驻在部门党组的关系。突出两者总体协调的主旋律，与驻在部门党组建立一种和而不同的关系，在尊重理解中监督，在沟通协调中监督，在参与服务中监督。坚持驻在部门党组和行政领导班子对本部门及所属系统党风廉政建设和反腐败工作的全面领导责任，派驻机构不越位、不错位、不失位。
理顺派驻机构与驻在部门干部群众的关系。畅通驻在部门干部群众反映问题的渠道，建立派驻机构定期征求驻在部门干部群众意见建议制度，完善驻在部门受理、办理和回复反馈制度，最大限度争取驻在部门干部群众的信任、支持和配合。
合同管理机构及职责篇7
(一)梳理行政执法依据。
1、梳理行政执法依据的工作由各级政府和省级主管部门组织，各级行政执法部门具体负责，自上而下进行。上下对口的行政执法部门，省级主管部门要在系统内集中梳理；上下不对口或不完全对口的，以省级部门为主梳理，并协调和指导市、县(市、区)对应的行政执法部门结合本部门的“三定”方案规定，做好上下衔接。下级行政执法部门在梳理执法依据时发现上级行政执法部门梳理的执法依据有遗漏的，应当及时报告，省级主管部门应及时补正。
2、梳理执法依据的范围主要为现行的法律、行政法规、国务院决定(涉及行政许可内容的)、国务院部委规章、地方性法规和地方政府规章。根据梳理出来的法律、法规、规章，区别执法职责和权限，按照执法主体或受委托执法组织、具体执法职能、执法标准和执法责任，分类梳理行政执法依据。国家和省政府对有关执法部门职能作调整的，有关部门应一并列入。
梳理执法依据，要按照规范政府共同行政行为的法律、法规、规章，本部门为主负责实施的法律、法规、规章和配合有关行政执法部门实施的法律、法规、规章，分类排序，列明目录，并按效力层次从高到低排列，做到分类清晰，编排科学，注意衔接，避免遗漏。
3、法律、法规、规章规定由政府行使行政执法职权的，由具体审核把关的行政执法部门按有关法律规范作为本部门的执法依据进行梳理，并在备注中予以说明。
(二)明确执法主体、职责、权限和责任。
各级行政执法部门根据梳理出来的法律、法规和规章，整理并明确界定行政执法主体和行政执法部门职责、权限、责任。各项执法职责和责任要分解落实到具体履行法定职能的内设执法机构和岗位。
行政执法部门要按照主体资格的取得方式、具体行使的执法职能、权限和责任，分别将法律、法规、规章规定的法律规范逐一列出；依法受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织，要将法律、法规、规章规定委托执法的法律规范逐一列出，作为界定法定行政主体、法律法规授权执法主体和依法受委托执法组织具体行使行政执法权、承担相应法律责任的依据。
行政执法主体资格确认，因部门职能交叉、职责不清而无法确认的，由县级以上政府法制工作机构商机构编制部门审核确认，报本级政府同意后向社会公布。
具体执法职能分别按行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决和其他行政行为进行划分。列举以外的具体执法职能统一纳入其他行政行为类。对每一种具体行政执法职能，应区别情形归纳出具体执法事项。
(三)分解执法职权，确定执法责任。
各级行政执法部门应根据本单位执法机构和执法岗位的设置情况，将其法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，并按权责统一要求，明确相应的执法责任。
分解行政执法部门内部的执法职权，既要避免平行机构和岗位的职权交叉、重复，又要有利于相互之间的协调配合。不同层级的执法职权要相互衔接，做到执法流程清楚、要求具体、期限明确。
确定执法责任，要根据行政执法部门和行政执法人员违反法定义务的不同情形，依据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国公务员法》等有关法律、法规、规章和《若干意见》等规定，确定其应当承担责任的种类和内容。
(四)制定实施方案和工作要求。
各级行政执法部门要根据梳理的执法依据、职能和职权分解情况，以及执法责任、评议考核、责任追究等内容，制定切实可行的行政执法责任制实施方案并认真组织实施。实施方案应包括下列内容：
1、建立行政执法责任制的指导思想和基本目标；
2、本部门实施执法责任制的范围和要求；
3、本部门依法行使的法定职能；
4、履行执法职能的基本要求和标准；
5、内设执法机构及执法岗位的执法职权分解、工作流程和执法责任；
6、内部评议考核的要求、程序和考核结果的应用；
7、内部责任追究的内容、方式和程序。
行政执法部门制定实施方案，要注意与上级部门衔接。组织实施过程中，要根据执法依据变化、机构变更、职能调整等情况，适时调整实施方案。
(五)时间要求和审查程序。
行政执法依据的梳理和行政执法主体、职责、权限和责任的界定工作必须在20*年2月底前完成，由政府法制机构审核后确定，其中省级行政执法部门的依据梳理和职责界定工作应当在20*年2月上旬完成。
行政执法部门内部执法机构和执法岗位的职权分解、责任确定工作必须在20*年3月底前完成，其中省级行政执法部门内部的职权分解、责任确定工作必须在20*年2月底前完成，经本部门法制、人事机构审定后报同级政府法制和人事部门备案。
各级行政执法部门梳理的行政执法依据、职责、权限和责任，以及本部门的行政执法责任制实施方案，经审核确认后要以适当形式向社会公布，并报同级政府法制机构备案。、
二、界定推行行政执法责任制的范围和内容
各级政府所属的工作部门和法律、法规授权的组织，凡依法行使行政许可、行政监督、行政处罚、行政强制、行政确认(登记)、行政征收、行政给付、行政裁决及其他具体行政执法职能的，都应当按照《若干意见》的规定建立和完善行政执法责任制。
依据法律、法规、规章规定受委托行使行政执法权的其他行政机关或组织的行政执法责任制，由委托机关统一建立。
国务院实行垂直管理和中央与地方双重管理的部门的行政执法责任制，依照《若干意见》的要求实施；实行省以下垂直管理的行政执法部门的行政执法责任制，依照本实施意见的要求实施。
推行行政执法责任制的内容，主要包括梳理行政执法依据、明确行政执法主体、明晰行政执法职能和权限、规范行政执法程序、强化行政执法责任、完善各项制度、健全评议考核机制和落实行政执法责任追究制度等。各级政府及其行政执法部门要有计划、分步骤做好各项工作，结合实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案。
三、建立健全行政执法评议考核机制和责任追究制度
(一)建立健全行政执法评议考核机制。
行政执法评议考核是评价行政执法工作情况、检验行政执法部门和人员是否正确行使行政执法职权和履行法定义务的重要机制，也是推行行政执法责任制的重要环节。各地、各部门要根据本地、本部门实际，建立切实可行的行政执法评议考核机制，制订相应的考核办法。要处理好行政执法评议考核和依法行政考核的关系，把行政执法责任制评议考核工作与依法行政工作考核结合起来，在依法行政考核中占相当比重，不搞重复考核。
要按照《若干意见》的要求，明确行政执法责任制的考核主体。省、市、县(市、区)政府分别负责对所属行政执法部门的行政执法工作进行评议考核；省以下实行垂直管理或者实行双重管理的行政执法部门，由上级主管部门考核为主，同时应接受所在地政府的评议考核。具体评议考核工作由各级政府的法制工作机构会同监察、人事、机构编制等部门和实行垂直管理的省级主管部门分别负责实施。行政执法部门要做好对内部行政执法机构、执法岗位和执法人员的评议考核工作。各级政府应当根据职责和《若干意见》的要求，积极配合做好国务院实行垂直管理和实行双重管理的行政执法部门的行政执法评议考核工作。
执法评议考核必须遵循公平、公正、公开原则，坚持群众路线，增强行政层级监督实效。评议考核的内容主要是：行政执法的主体资格是否符合法律规定，行政执法人员是否持有合法有效的执法证件；行政执法部门和行政执法人员是否依法行使执法职权和履行法定义务；行政执法行为是否符合执法权限；适用法律依据是否正确、规范；行政执法程序是否合法；行政执法决定的内容是否合法、适当；行政执法机关的监督管理措施是否落实；重大具体行政行为是否报送备案；对行政执法监督检查中发现的问题是否及时整改；行政执法决定的行政复议和行政诉讼结果及其履行情况；行政执法责任追究是否落实；行政执法案卷是否完整、规范，等等。根据不同部门、不同岗位的具体情况和特点，评议考核的内容可以有所侧重。具体评议考核办法由各级政府和省级有关部门制定。
各级政府对所属部门行政执法工作情况的评议考核办法，由各级政府法制部门会同人事、监察等部门负责制定。这项工作应在20*年3月底前完成，并报上一级政府备案。
(二)建立和落实行政执法责任追究制度。
推行行政执法责任制的关键是要落实行政执法责任。要建立和落实行政执法责任追究制度，对有违法或者不当行政执法行为的行政执法部门、单位负责人和直接责任人，应依法追究行政责任和法律责任。省政府将制定统一的行政执法责任追究办法，各地、各部门可根据本地、本部门的实际情况制定具体的实施细则。这项工作由省法制办会同省监察厅、人事厅负责，在20*年4月底前完成。
四、加强组织领导，确保推行行政执法责任制工作取得实效
(一)加强组织领导，提供必要保障。
推行和完善行政执法责任制，是保障行政执法机关行政行为合法、高效的长效机制。各级政府及其行政执法部门都应高度重视，主要领导要亲自抓，分管领导具体抓。要充分发挥各级政府法制机构的作用，加强力量。各级政府和省级主管部门依法行政领导小组及其办公室，要同时承担本地区、本系统推行行政执法责任制工作的责任，切实加强对推行行政执法责任制工作的组织领导和协调，组织有关部门骨干力量集中办公，并在人力、物力和工作经费方面给予必要的保障，确保推行行政执法责任制的各项工作按期完成。
(二)加强工作配合，发挥各部门作用。
省法制办要切实履行职责，加强综合协调和监督指导，认真做好各项工作；省编办、监察厅和人事厅要按照《纲要》和《若干意见》的有关要求以及职责分工，在切实履行各自职责的同时，积极配合省法制办做好有关工作。市、县(市、区)政府法制、编制、监察和人事部门，也要加强配合，根据分工履行职责，按本实施意见的要求落实好各项工作。各级行政执法部门要按照《若干意见》和本实施意见的要求和工作安排，做好推行行政执法责任制的各项工作。
(三)加强监督指导，落实工作责任。
合同管理机构及职责篇8
[关键词] 领导职数；机构编制管理；行政体制
[中图分类号] D035·2 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0044-04
党的十报告明确指出，要“严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本”，对下一步机构编制管理工作提出了新的目标和要求。合理设置机构，科学配置和规范管理领导职数，有利于严格控制机构编制，形成源头治理和动态调整机制，对加快政府职能转变，深化行政体制改革，提高执政水平和管理能力具有重要意义。
一、当前领导职数管理的范围层次和职责分工
领导职数是指各级党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、审判机关、检察机关、派和工商联机关、群众团体机关以及事业单位中的领导职位及其内设机构负责人的名称、级别和数量。各级党委、政府、人大、政协等机关领导班子成员的领导职数另有规定，在此不作深入分析。本文主要以地方各级机关、事业单位及其内设机构领导职数作为研究对象。
（一）领导职数管理的范围和层次
在地方层面，党政机关有省、市、县（市、区）、乡镇四个层次，下属部门和内设机构数量较多，领导职数相应较多。因此，长期以来，各地均将党政机关作为领导职数管理的重点，历次改革都着力精简机构，相应减少领导职数。同时，事业单位也是领导职数管理的重要组成部分。山西、甘肃等省在机构编制管理办法中明确了事业单位职责、机构、编制和领导职数配备标准等事宜。部分地区在事业单位改革中，大幅精减领导职数，如哈尔滨市推动5个局级事业单位顺利转企，收回事业编制893名，处级领导职数103名，成效比较显著。此外，部分省份还将各级人大、政协、派、工商联、群团机关及其内设机构负责人纳入了领导职数管理的范围。
减少领导职数目的是为了降低行政成本，提高行政效率，因此不少地方还将非领导职务职数和特殊的领导职数一并纳入管理范围。非领导职务主要是指巡视员、助理巡视员、调研员、助理调研员等。特殊类型的领导职数主要包括部门纪检监察机构专职负责人，总工程师、总经济师、总会计师等专业性职务，以及法院审判委员会、检察院检察委员会的专职委员等。上述非领导职务职数和特殊的领导职数类别多样，各地根据实际情况分别作出了不同规定，目前尚未形成统一做法。从发展趋势来看，亟需将非领导职务职数和特殊的领导职数纳入领导职数管理范畴，加快实现科学化、制度化和规范化。
领导职数管理的层次与行政级别直接相关。《全国人民代表大会组织法》和《国务院组织法》对中央国家机关部分领导职数有所规定。在地方，各地对领导职数的管理层次各有侧重，部分地区如山西和甘肃等根据上位法的规定，相应明确了正部级、副部级领导职数配置标准。多数地区则将正厅级以下行政级别的领导职数作为重点管理层次，如云南和湖南都明确规定，领导职数管理限定在正厅级、副厅级、正处级、副处级、正科级、副科级六个层次。
（二）领导职数管理的职责分工
从各级机关和事业单位职数管理的职责分工上看，目前大部分地方由机构编制部门负责部门领导职数和内设机构领导职数的核定，组织部门负责部门非领导职数的核定；以及党群序列内设机构的非领导职数的核定，并对使用所有机关领导职数、党群序列内设机构的非领导职数进行备案管理；人事部门负责对政府序列内设机构的非领导职务职数的核定和备案管理。
二、存在的主要问题和原因
近年来，尽管各地在加强机构编制管理、精官简政方面做出了很多探索，也取得了不少成效，但由于经济社会发展快、工作难度大，机构编制特别是领导职数无序膨胀问题仍未从根本上得到遏制。领导职数仍然过多，带来诸多负面效果，如机构臃肿、人浮于事，机构分工过细、职责交叉和重叠，影响工作效率和职能部门作用的发挥，财政供养负担重，行政成本居高不下，等等。导致这些问题的原因主要是：
（一）法律法规体系不健全，无法可依或有法难依
领导职数管理法律方面的空缺与机构编制管理法律法规体系不健全密切相关。一方面，没有具有较高权威的行政组织法或机构编制法，导致无法可依。另一方面，现有法律法规、政策文件等缺乏明确具体、可操作的规定，造成有法难依。具体而言，《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人大和政府组织法》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》等都涉及机构编制管理工作，但《宪法》作为国家根本大法，只作原则性表述。组织法体系中，在中央层面有《国务院组织法》，但没有部委局办组织法；[1]在地方层面，《地方各级人大和政府组织法》条款过于简约、粗略，很多条款含义不明确，缺乏操作性。此外，机构编制监督检查方面缺乏可操作性强的实体性规定，如《机构编制监督检查暂行规定》、《机构编制违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《行政机关机构编制违法违纪行为政纪处分暂行规定》等相关政策法规在对责任主体的“定纪量责”上不够具体，如对何种程度是“情节严重”，哪些主体是“有关责任人员”，哪些状况属于“严重不良后果”，需要适用党纪政纪处分，均未明确，实际运行中难以操作。
（二）各级机构数量众多，领导职数基数大
由于政府职能转变尚不到位，虽然经过多次政府机构改革，但政府机构数量、管理层次仍然比较多，未能实现扁平化管理，加上党委、人大、政协、群团组织等机关，各级机构数量比较大，相应的领导职数基数本身也大。
从领导职数管理角度来看，当前机构设置存在以下问题：第一，分工过细，职能重叠交叉。以涉农机构为例，很多地区县委有农业工作办公室，县政府有农业局、林业局、扶贫开发办公室等，县委农业工作办公室又下设农村能源办公室、农村机械管理局等，甚至部分局还下设若干涉农机构。第二，党政机构统筹设置的探索滞后。各地党委系统设有数量不等、类型不一但与政府系统对应的工作机构，如组织部与人事管理机构，宣传部与文化、新闻出版、广播影视管理机构，政法委与公安、司法行政管理部门等等。[2]根据党政分开的原则，党政机构对口设置确有必要，但在某些领域可以参照纪检监察合署办公行使予以精简整合。第三，政府部门自我扩张，直接或变相扩充机构，导致机构数量和领导职数双膨胀。可见，领导职数管理必须跟行政体制改革协同推进，才能从根本上解决问题。
（三）政策执行刚性不足，导致领导职数无序增长
无序增长也是领导职数过多的重要原因。部分单位违反机构编制管理的相关规定，擅自增加部门和内设机构领导职数、擅自增加下设机构领导职数、超职数配备下设机构领导成员等，导致领导职数无序膨胀。调研发现，有的市100个单位共超限额设置内设机构约400个，有的市50个机关和200多个事业单位共超配领导干部500多名，仅市直机关就超配100多人。需要注意的是，由于相关规定尚不完善，在领导职数无序增长的同时，非领导职务职数和特殊的领导职数呈现更快增长趋势，实际配备比例远远超过规定比例的情况普遍存在，极大增加了行政成本和财政负担。因此，规范管理领导职数的同时，还需要统筹考虑加强对非领导职务职数和特殊领导职数的管理。
（四）公务员管理体制不完善，领导职数“有增无减”
目前，以《公务员法》为核心的公务员管理法律法规体系正在逐步健全，但考核评价、激励约束和退出保障等体制机制还不完善，官本位思想的影响依然存在，“铁饭碗”、“保险柜”等想法比较普遍，公务员正常退出机制尚未建立，形成了“愿进不愿出”和“能进不能出”的现象。其次，考核评价机制还不健全，考核结果运用不充分，公务员职业发展“能上不能下”，只要不犯错误，就不必担心从位上“下”来，即使领导职数不够，也能够通过非领导职务解决级别问题。第三，某些部门和机构的职能虽然弱化甚至消失，但是领导职数并未核减；或是增加临时性、阶段性的工作任务而增核领导职数，但在该项任务完成后，并没有相应核减领导职数。上述种种，最后导致的结果是领导职数“有增没有减、能增不能减”。
（五）职责不清，缺乏监管机制和责任追究制度
由于职责分工并不明确，具体工作很多还是沿用过去老的做法，各相关部门间没有形成关系清晰的职责分工，也没有建立起制度化的长效协作机制，呈现出“各管一块”、“多龙治水”的局面，相互间工作脱节、缺位和越位现象时有发生，难以形成合力。此外，由于依法行政意识不强，很多时候，领导职数的配置和管理更多地体现了领导首长的意志，难以真正实施有效的约束和监督。最后，由于法律法规的不健全，加上机构设置、人员编制、领导职数核定等方面尚未形成科学的标准和规范，缺乏量化标准导致难以“量责”，缺乏责任追究机制，造成即使发现违规情形，也难以进行整改和追责。
三、对策和建议
加强领导职数管理，不能就事论事，就职数论职数，必须增强解决问题的系统性、整体性和协同性。总的思路是：从转变政府职能、深化行政体制改革大局出发，在推进机构编制管理科学化、规范化和法制化过程中，结合政府机构改革，实施源头治理，严把程序关，既控制基数，又控制增长，不断健全监督追责机制，实现标本兼治。
（一）总体构建
牢固树立领导职数法定意识、效能意识和规范管理意识，切实加强统筹协调和“顶层设计”，通过法律、行政、技术等各个层面的改革调整，科学配置和管理领导职数。
1、管理范围。根据我国当前实际，领导职数的配置和管理应以各级党政机关为重点，并将人大、政协、派、工商联、群团机关以及其他事业单位等使用行政编制、事业编制的其他组织全部纳入管理范围。上述部分机关中，现行《组织法》对其机构设置和领导职数配备已有规定，但这些规定多为实体规范，缺乏明确标准和具体操作程序。加大规范管理力度，将上述机关和组织的机构编制（包括领导职数）全部纳入机构编制管理体系中，有利于统一管理、科学配置，避免法律冲突和政出多门。
2、管理层次。领导职数配置和管理的层次应该包括所有级别的领导职数，但在管理操作中，可以有所侧重。按照科层制组织的特点，级别越高，领导职数越少，级别越低，领导职数越多。从各地实践来看，较为可行且有效的做法是：一方面，在法律法规条文中，对所有级别领导职数配置和管理的原则、要求、规范作出权威性的规定，所有级别领导职数均纳入管理体系；另一方面，实际操作中可将管理重点设定在正厅级往下至副科级间的六个层次。需要特别强调的是，还必须将上文提及的非领导职务职数及特殊的领导职数一并纳入管理体系。
3、职责分工。各地尽快清理关于领导职数核定的相关文件，理清部门间职责关系，妥善处理好机构编制部门、组织部门、人事部门、财政部门之间的关系，划清职能，各负其责。机构设置和领导职数核定（包括非领导职务职数和特殊的领导职数）归口由机构编制部门统一管理，其他部门在各自权限内予以配合协助，进一步完善机构编制审批制度，明确编委、编办的工作规则和审批程序，严肃机构编制纪律，确保工作有效开展。
（二）多措并举，为领导职数管理创造条件夯实基础
1、加快机构编制管理法制化建设，出台《机构编制管理法》。推进机构编制管理法制化是党中央、国务院的一贯要求。目前，我国行政体制改革已初显成效，有必要将好的政策规定和实践经验进行全面总结，并通过立法形式固定下来，保障改革成果。同时，改革中遭遇的诸多难题，也需要一部权威性较高的机构编制管理法律才能破解，以增强机构编制管理的严肃性、权威性和约束力。具体到领导职数管理问题而言，《机构编制管理法》中有必要辟出专章，对相关问题作出明确具体的规定，例如确立领导职数配置和管理的原则、范围、层次以及部门间职责分工等重大问题，使领导职数管理工作真正有法可依。相关配套法规和政策文件可进一步细化实施措施，明确各级机构领导职数的配置标准、审批程序、管理手段等，确保法律法规落到实处。
2、稳步推进大部门制改革，深化政府机构改革。减少领导职数需要以转变政府职能为核心，以政府机构改革为突破口，实现从“全能政府”向“有限政府”的转变。[3]按照精简、统一、效能原则，稳步推进大部门制改革，减少机构数量，也可以相应缩减领导职数。第一，统筹党委、政府机构设置，实行错位设置或通过加挂牌子、合署办公等形式减少机构。第二，加大机构整合力度，对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并重组，综合设置职能有机统一的大部门，构建大规划、大经济、大监管、大卫生、大农业、大交通、大建设、大文化、大社保等大部门格局，解决机构设置过细等问题。第三，健全部门内部领导分工责任体系，减少管理层次，精减副职领导职数，推行部门内设机构综合设置，实行大处（科、室）制，严控领导职数。第四，适当扩大党政领导成员交叉任职，相应缩减领导职数。
3、以事业单位分类改革为契机，建立机构编制和领导职数动态调整机制。对机构而言，职能不再存在，与这项职能相伴生的机构也应撤销。[4]随着事业单位分类改革的不断深入，特别是部分事业单位转企改制，相当数量的人员编制和领导职数收回或核减，从而为向重点领域、关键环节加强资源配置提供了可能，也为建立动态调整机制创造了条件。搭建机构编制动态管理平台，盘活和管住管好机构编制的过程，也是构建领导职数动态管理体系的最好时机。按照“控制总量、盘活存量、优化结构、有增有减”的思路，将领导职数动态管理作为机构编制动态管理机制的核心内容之一，结合机构编制执行评估，对部门机构的运行、编制和领导职数的使用、职责的履行等行政效能情况进行实时监控，根据经济社会发展需要和行政效能的评估结果对各部门和单位的机构编制、领导职数等进行相应调整，实现领导职数配置、评估、监督检查和动态调整流程的“无缝对接”。
4、规范机构设置，对新设机构和增核领导职数严格把关。实施领导职数的源头治理，必须从机构设置抓起。首先，进一步加强研究，制定出台设置机构、配置领导职数的标准，逐步实现科学化、规范化和标准化。其次，在立法中明确规定机构编制“一支笔”审批原则，规定机构设置和人员编制审批实行统一领导、集中管理，保证机构编制管理工作的法律性、权威性和严肃性，有效遏制无序增长。严禁越权审批机构、超机构限额设置或变相增设机构、擅自提高部门管理机构和内设机构规格，确需新增机构的，严格按“撤一建一、总量控制”的原则办理；严禁超职数和超机构规格配备领导干部，严格要求遵守机构编制管理权限和程序等。
5、加强机构编制监督检查，落实领导职数管理责任制。第一，加大机构编制监督检查力度。《机构编制管理法》未出台前，可根据《中央纪委、中央编办关于纪检机关和机构编制管理机关在查处案件中加强协作配合的通知》要求进行全面核查，准确了解掌握情况。《机构编制管理法》出台以后，按照相关规定，严肃查处机构编制违法违规行为，依法追究责任。第二，构建部门间长效协调机制。机构编制、组织、人事、财政部门协调联动，机构编制部门审核编制使用情况、领导职数配置情况后，组织、人力资源社会保障部门按规定配备领导干部，财政部门核拨经费和工资，共同夯实领导职数管理的基础。第三，推进机构编制信息公开，健全完善投诉受理和责任追究制度。将实名制与政务信息公开相结合，凡是不涉及国家机密等的机构编制信息向社会公开，保障公众的知情权和监督权，强化公众监督，完善投诉受理机制。违法违规情况一旦查实，启动问责机制，追究相关负责人行政或法律责任。
（三）协调推进相关改革，确保各项体制机制运行顺畅。
第一，深化党政领导干部选拔任用制度改革，探索公务员职务升降的动态管理，构建能进能出、能上能下的用人机制。部分领导职务出现空缺时，提倡采用竞争上岗的方式确定任职人选，对部分领导职位试行职务聘任制。第二，建立健全党政领导干部定期考核制度，建立考核举报、考核申诉、考核结果反馈等制度。改进考核方法，加大考核结果运用的力度，进一步完善调整不称职、不胜任现职干部的制度和办法，严格执行奖惩、降职、辞退等制度，实行优胜劣汰。第三，深化事业单位人事制度改革，全面推行聘用制度，建立和推行岗位管理制度，引入竞争机制，破除终生制。此外，还可以通过充分发挥各级党代会、人代会及其常委会的议事、决策和立法等功能，[5]有效发挥现有决策咨询机构作用，邀请专家、学者、社会人士参与决策咨询等，最大程度减轻决策负担，减少领导班子工作量，为减少领导职数创造条件。
[参考文献]
[References]
[1]李振通、政府职能膨胀的原因及表现[J]、中国机构，2000（10）、
Li Zhentong、 The Causes and Manifestations about Government Function Expansion、 Chinese Public Institutions， 2000（10）、
[2]曾峻、地方党政机构设置与编制管理问题及其“治本”策略[J]、上海行政学院学报，2008（4）、
Zeng Jun、 The Study and Strategy about Institutions Setting and Staff Management of Local Party and Government、 The Journal of Shanghai Administration Institute， 2008（4）、
[3]马凯、以转变职能为核心深化行政管理体制改革[J]、国家行政学院学报，2008（5）、
Ma Kai、 To Change the Government Functions and Deepen the Reform of Administrative Management System、 The Journal of China National School of Administration， 2008（5）、
[4]张康之、限制政府规模的理念[J]、人文杂志，2001（3）、
Zhang Kangzhi、 The Idea about Limiting the Size of Government、 The Journal of Humanities，2001（3）、