土地开发建设(6篇)
土地开发建设篇1
[关键词]主体功能区宏观土地政策微观土地政策
推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构，促进区域协调发展的重要途径。“十一五”规划提出了推进形成主体功能区的初步构想，党的十七大将“主体功能区布局基本形成”确定为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。土地是一切空间开发活动的承载体，空间开发秩序的规范、空间结构的优化最终都要通过土地资源的用途、开发速度、利用结构来体现，土地资源开发利用直接关系着推进形成主体功能区的成败。鉴于土地政策是我国调控土地开发行为的重要工具，在深入理解国家推进形成主体功能区的政策文献的基础上，论文从宏观和微观两个层面，对主体功能区土地政策选择进行了初步的研究。宏观层面的土地政策，是从宏观大局出发，统筹考虑四类主体功能区的发展，从整体推进主体功能区建设、从四类主体功能区关联、协同发展的角度设计的土地政策。微观层次的土地政策，是针对不同主体功能区的发展条件差异、主体功能差异而设计的土地政策。
一、主体功能区宏观土地政策选择
基于对国家推进形成主体功能区相关政策文献的理解，主体功能区宏观土地政策主要表现为：1.科学确定各类用地规模，严格控制工业用地增加，确保耕地数量和质量、城市居住用地适度增加、农村居住用地逐步减少、交通用地有控制地增长。2.科学确定不同主体功能区的人均建设面积、人均城镇用地面积等标准，科学确定城市化地区工业用地的建筑容积率、投资强度，单位面积产出率等标准。3.明确城乡之间用地增减规模挂钩的思路与原则，根据农村建设用地减少规模确定城市建设用地增加的规模。4.明确城乡之间人地挂钩思路与原则，根据城市吸纳农村人口进入城市定居的规模确定城市建设用地增加规模。5.明确地区之间人地挂钩的思路与原则，根据城市化地区吸纳外来人口定居的规模确定建设用地增加规模。
二、优化开发区土地政策选择
优化开发区要强化市场机制的作用,诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置,完善土地开发利用的法律法规,切实保护农民的合法利益,土地政策具体选择表现在以下几个方面。
1.严格控制建设用地增量的政策。(1)规范政府的土地储备行为，限定土地储备的范围主要是存量建设用地的收购和收回，严禁征用农民集体土地纳入土地储备范围;(2)把盘活存量作为土地政策的着力点，妥善处理历史遗留问题，在制度上堵住新的土地空闲置；(3)对存量集体建设用地的确权进行分类处理，在政策上既要给出路，又要防止违法用地合法化;(4)加大土地开发整理力度，通过复垦整理、土地开发，在土地中“找”土地；(5)坚持科技创新，推广新技术、新材料，提高土地集约利用率，通过科技“增”土地。
2.优化土地资源利用结构的政策。(1)诱导目前过量的基础设施用地和工业用地向城市用地的配置；(2)改变目前工业用地比重过高，城市商业等三产用地比重过低的局面，实现过于依赖工业增长向依赖城市三产发展的转变；(3)在土地增量不大幅增加的前提下，增加商业和房地产用地的市场供应量，扩大城市居住空间；(4)加大挖潜改造旧城区的力度，充分利用城镇闲置土地，对浪费土地、使用价值不大的形象工程进行整改，从中“挤”土地。
3.强化土地资源节约与集约利用的政策。(1)完善单位面积土地开发利用效益测评指标体系、测评方法;(2)从单位土地的投资额、产出额、集聚人口的数量等方面设定单位面积土地开发利用效益最低门槛;(3)完善对节约、集约利用土地资源的激励体系;第四,将城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩，严格规定区内耕地占补平衡，杜绝城市建设用地的浪费和低效利用。
4.强化市场机制在土地资源配置中的政策。(1)严格限定行政划拨用地的用途和比重，对建设用地中划拨用于公共设施建设的比重做出严格限定;(2)从严把控以土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的行为;(3)制定“公共利益征地否定式目录”，清理以公共利益名义实际是营利性的用地，不得征用以盈利性为目的的用地;(4)完善反映土地资源的稀缺价值和真实成本的定价机制，通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用;(5)逐步推行工业用地和农民宅基地进入市场，让农民分享工业化、城市化成果。
三、重点开发区土地政策
重点开发区要吸取优化开发区的经验教训，改变靠土地招商引资和以土地抵押从事城市基础设施投资的思路，真正发挥市场在配置土地资源中的作用，既通过价格机制保证稀缺土地得到最优利用，又通过健全市场和农民土地产权保护，降低企业创办门槛，实现农民土地权利对土地级差收益的分享，为实现城乡统筹和共融提供制度空间，土地政策具体选择表现在以下几个方面。
1.警惕和防范政府经营土地风险的政策。(1)加强用地指标投放的空间平衡管理，改变建设用地指标过于集中于大城市的局面;(2)减少政府独家供应土地的局面，严禁将增量土地放入土地储备;(3)确保建设用地国有、集体两种所有制的长期并存，维持工业化、城市化进程中集体和国有土地的“同地、同价、同权”;第四.规范集体建设用地出租、出让、转让、抵押等流转行为.加强对集体土地流转收益的管理.确保农民成为土地流转收益的主要获得者，保护农民利用宅基地出租房屋获取收入的权利。
2.强化土地用途管理的政策。(1)严格依据土地利用总体规划和城市建设规划投放土地;(2)控制土地流向，保证产业发展对土地的正常需求，依据区域产业发展定位确定产业发展用地结构；(3)通过对新增用地的空间投放决策引导企业集中布局，集聚发展,培育、壮大区域的产业集群;(4)适度增加城镇建设用地，促进人口城镇化和土地城镇化的协同发展，着力提高新增人口和新增城镇建设用地比;(5)妥善寻求城乡基础设施建设的用地需求和经济社会发展的平衡，保障基础设施建设的用地需求;(6)加强土地政策和技术政策等的配合，用土地政策引导各经济主体采用节地技术，把各类建设工程打造成为节地工程;(7)严格推行耕地占补平衡。
3.规范集体建设用地流转的政策。(1)在符合土地利用总体规划和城市建设规划确定的土地用途的前提下，规范集体土地出租、出让、转让、抵押；(2)依据土地利用总体规划和城市建设规划严格规范集体非农建设用地获取渠道，严格依据规划确定集体非农建设用地的流转与使用，杜绝集体非农建设用地私下流转；第四，加强对集体土地流转所得收入的管理，确保农民成为土地流转收益的主要获得者。
4.城市建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的政策。(1)由城市建设用地区域向对口农村建设用地减少区域支付土地复垦费用；(2)要求城市区域预留一定比例的建设用地给原腾出建设用地的农村区域，作为工业和城市发展用地;(3)要求城市区域腾出建设用地吸纳一定比例的人口进城，保障进城农民享受与城市市民同等的公共服务;(4)支持对闲置建设用地的整理，整理出的闲置建设用地，可以不占用年度建设用地指标。
四、限制开发区土地政策
限制开发区的主体功能是提供农产品和生态产品，要坚持适度开发、点状发展，因地制宜发展特色产业。和禁止开发区类似，限制开发区土地政策运行严重依赖于财政纵向转移支付。土地政策的重点是严格土地用途管制，严禁生态用地改变用途，土地政策具体选择表现在以下几个方面。
1.土地用途管制政策。(1)划定基本农田保护区、自然生态生态保护区，按照区内土地用途分类，实行土地使用的分类管制；(2)保障生态修复和环境保护的用地需求;(2)严禁农业发展用地、生态用地转变为工业发展、城市建设用地；第四，保障与区域资源环境承载力协调的资源性产业发展的用地需求。
2.土地收益保障政策。(1)建立农田保护的地区补偿机制;(2)继续维持退耕还林补偿政策，加大对限制开发区的生态补偿和环境补偿力度；(3)加大林权、草场权属改革，逐步实现林地权属的长期化，增大当地人口从林业、草业中的获利；第四，改革森林采伐制度，提高林业经济效益。
3.维持土地管理工具运行的政策。(1)建立生态保护的财政补偿机制，中央和省两级财政专门设立生态保护基金，作为对限制开发区域耕地保护、生态环境保护政策投入；(2)有序推进政策性移民，降低限制开发区的承载人口的压力。
五、禁止开发区土地政策
禁止开发区域多为生态脆弱区域，资源的承载力不堪重负是环境恶化的主要原因。根据区域的主体功能定位和区域发展条件，禁止开发区要利用土地政策杠杆，在生态环境可以承受的范围内，适度发展旅游产业；迁移禁止开发区内的人口，拆迁部分建筑物，恢复自然植被，保护土地资源，保护生态环境。禁止开发区土地政策具体选择表现在以下几个方面。
1.维持土地管理工具运行的政策。(1)建立生态保护的财政补偿机制，中央和省两级财政专门设立生态保护基金，作为对禁止开发区域保护环境的补偿;(2)加大政策性移民力度，让禁止区域人口分享工业化城市化成果。
2.土地收益保障政策。(1)继续维持退耕还林补偿政策，加大对禁止开发区的生态补偿和环境补偿力度；(2)加大林权、草场权属改革，逐步实现林地权属的长期化，增大当地人口从林业、草业中的获利；(3)改革森林采伐制度，提高林业经济效益。
参考文献：
[1]:高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗――在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2007.10.25(7)
土地开发建设篇2
关键词：集体经营性建设用地土地开发权集体土地所有权
中图分类号：DF413文献标识码：A文章编号：1673-8330（2017）02-0110-10
一、问题缘起：集体经营性建设用地入市引发的法制课题
在1998年我国《土地管理法》修订前的一段时间内，允许农村集体建设用地的市场化流转，具有明确的政策和法律依据。①然而，由于当时土地管理制度不健全，对耕地资源保护制度缺乏，在集体建设用地市场化流转所带来的巨大利益的诱惑下，大量的耕地资源被随意开发，严重威胁到国家的粮食安全。②1998年我国《土地管理法》在修订时，关闭了这一市场，即对于农村集体建设用地而言，只能在法律严格限制的范围内从事开发建设，而不能进行市场化的流转，简言之，集体土地被征收转为国有土地后方可从事市场化开发建设。立法和政策的转变，带来的结果是城乡建设用地的地权结构配置形态的二元化。③
然而，在城乡地权二元配置备受社会诟病的当下，如何实现城乡地权的同地、同权，参见刘守英：《中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革》，载《国际经济评论》2014年第3期，第9页。已成为当下我国土地法律制度改革的重大法制课题。2004年颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”这一决定的出台，一方面宣示了当下地权配置不公平改革应以集体建设用地作为切入口，另一方面赋予了农村集体建设用地的流转的权利，但其规定过于简单，存在诸多不明朗的弊病，由此，十七届三中全会、十八届三中全会以及中央一号文件对于农村集体建设用地的流转做了更为深入、细化的规定。为此，2008年中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”2013年中共十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步指出：“建设城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、出租、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。此外，2014年1月19日中共中央、国务院的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）亦同样指出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。”另外，十八届四中、五中全会《决定》，2015年的中央农村经济工作会议等中央政策亦同样重申了这一规定。
由此而言，允许农村集体经营性建设用地入市已具有了明确的政策依据。但随之而来的问题是，如何实现农村集体经营性建设用地入市这一重大政策问题的法律化？这需要回答以下几个问题，如何从法理层面解读农村集体经营性建设用地入市之本质？允许农村集体经营性建设用地入市，会给现行的地权规范配置带来何种影响？就其影响而言，现行法须做出何种应对？等等。目前，虽然学界围绕这一主题展开了诸多理论研究，对相关法律制度建设起到了重大的理论指导作用，参见陈小君：《构筑土地制度改革中集体建设用地的新规则体系》，载《法学家》2014年第2期；温世扬：《集体经营性建设用地“同等入市”的法制革新》，载《中国法学》2015年第4期；陆剑：《集体经营性建设用地入市的实证解析与立法回应》，载《法商研究》2015年第3期；房绍坤：《农村集体经营性建设用地入市的几个法律问题》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2015年第3期。但客观而言，这些研究存在视角单一、理论不够深入以及实践可行性值得进一步检讨等弊端。鉴于此，笔者拟转换研究视角，立足于土地开发权理论层面，笔者近几年已就土地开发权理论展开了系统性研究，将集体经营性建设用地“入市”置于土地开发权制度平台上展开深入理论研究，相关理论参见张先贵：《中国法语境下土地开发权是如何生成的――基于“新权利”生成一般原理之展开》，载《求是学刊》2015年第6期；张先贵：《容积率指标交易的法律性质及其规制》，载《法商研究》2016年第1期；张先贵：《地票交易之地役权属性的理性检视》，载《社会科学研究》2016年第1期；张先贵：《土地开发权的用益物权属性论》，载《现代经济探讨》2015年第8期；张先贵：《土地开发权与土地发展权的区分及其法律意义》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2015年第4期；张先贵：《土地开发权与我国土地征收制度之改革》，载《安徽师范大学学报（人文社会科学版）》2016年第1期；张先贵：《中国法语境下土地开发权归属及类型的法理研判》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期；张先贵：《土地开发权与我国土地管理制度之改革》，d《西北农林科技大学学报（哲学社会科学版）》2016年第3期。将建设用地入市相关法制建设置于土地开发权制度平台上展开深入的理论探讨。
二、本质透视：集体经营性建设用地入市的法理解读
在我国，鉴于土地公有制的基本国情，就国家土地所有权而言，无论是“双阶说”、参见税兵：《自然资源国家所有权双阶构造说》，载《法学研究》2013年第4期。“公权说”、参见巩固：《自然资源国家所有权公权说》，载《法学研究》2013年第4期。“三层结构说”、参见王涌：《自然资源国家所有权三层结构说》，载《法学研究》2013年第4期。“国家所有制说”，参见徐祥民：《自然资源国家所有权之国家所有制说》，载《法学研究》2013年第4期。都在不同程度上揭示并非是一项单纯财产权的私权属性。再以集体土地所有权为例，有学者指出，“我国集体土地所有权既具有公权力的强制性，也具有财产权利的资源收益性，换言之，集体土地所有权具有公私混融的特征。”李凤章：《从公私合一到公私分离――论集w土地所有权的使用权化》，载《环球法律评论》2015年第3期，第79页。实际上，自改革开放以来，我国的实践逐渐塑造了土地使用权的财产权地位，提供了土地公有制与市场经济接轨的制度工具，可以说，土地使用权已成为我国的基础土地权利。通过“做实”土地使用权，“做虚”集体土地所有权的方式来剥离集体土地所有权中的财产权内容，在功能层面实现我国的土地使用权类似于大陆法系私人土地所有权，类似于英美法系土地保有权，已为学界所达成共识。高富平：《土地使用权的物权法定位》，载《北方法学》2010年第4期，第11页；赵万一、汪青松：《土地承包经营权的功能转型和权能实现》，载《法学研究》2014年第1期，第80页。以上关涉我国土地权利的这一实践特征不仅成为解读当下中国土地法律制度本质所无法缺少的智识资源，亦构成了我们检讨现行土地法律制度之弊病，加强其理论建设的共识性平台。
既然我国的实践已使土地使用权成为基础性物权，解决了土地市场开展的基础性难题，并在功能上具有了类似于大陆法系私人土地所有权的基本特征，那么，理论上需要进一步延伸的是，我国现行法上不同类型土地使用权的差异何在？为何存在诸多差异？如何改革？等等，在笔者看来，要想在理论上对这些问题做出清晰的回答，需要立足于中国特有的地权结构形态，引入“土地使用权权能”理论。尽管学界并没有专门立足于我国独特的地权结构形态，就“土地使用权权能”这一主题展开相应的理论研究，但从某些研究成果来看，都在不同程度上宣示这一理论在中国法语境下的成立。相关资料参见张少鹏：《“土地使用权”是独立的不动产物权》，载《中国法学》1998年第6期；刘俊：《土地所有权权利结构重构》，载《现代法学》2006年第3期；高海：《农场国有农用地使用权的权利属性与物权构造》，载《法商研究》2015年第2期。另外，在“权能权利化”参见宋亚辉：《新权利的生成：以“户外广告权”为例》，载《法制与社会发展》2010年第3期，第91页。的趋势下，土地使用权的各项权能在一定条件下亦可进一步上升为一项独立的财产。
在交代了上述理论后，回到本文所探讨的主题，同样作为土地使用权的国有建设用地使用权和集体建设用地使用权，虽然都可以从事开发建设，但二者在权利内容的安排上却存在显著的差异，显然，这种差异主要体现在权能配置层面的区别化对待。为解决二者之差异，中央文件层面赋予了集体经营性建设用地入市的政策目标，以实现其与国有建设用地“同地”、“同权”、“同价”。当然，认识这一点并没有为问题的解决提供实质性的进展，仍然需要进一步追问的是，二者之间最大的差异体现在哪项权能？在权能不断权利化的趋势下，能否将二者统一到同一权利层面展开制度建设？显然，上述问题亟需从法理层面予以准确的廓清。
在笔者看来，立足于“土地使用权权能”和“权能权利化”理论，允许农村集体经营性建设用地入市，其本质是回归集体经营性建设用地之开发权的处分权能，以实现农村集体经营性建设用地之开发权与国有建设用地之开发权的平等法律地位。有学者认为，我国“国有建设用地使用权”、“集体建设用地使用权”以及“宅基地使用权”等术语可用统一土地开发权（亦即土地发展权）术语替代（参见程雪阳：《土地发展权与土地增值收益的分配》，载《法学研究》2014年第5期，第86―87页）。笔者认为这一观点有欠妥当，基于正文的论述，在我国，土地开发权应视为土地使用权处分权能之权利化的结果，依此类推，集体经营性建设用地之开发权乃是集体经营性建设用地使用权之处分权能权利化的结果。实际上，我国土地制度的最大弊病是集体土地与国有土地同地不同权，赋予集体经营性建设用地与国有建设用地同地、同权，其本质就是实现二者之开发权的平等。准确地把握这一点，乃是对集体经营性建设用地入市进行法律规制的前提和基础。
所谓土地开发权，主要是指土地用途能否变更和土地利用集约度能否提高的权利，张先贵：《中国法语境下土地开发权理论之展开》，载《东方法学》2015年第6期。与土地发展权主要解决土地用途变更和土地利用集约度提高后的增值收益归属权利相比，其主要解决的是土地用途变更和土地利用集约度提高之权利归属问题。参见前引⑦张先贵：《土地开发权与土地发展权区分及其法律意义》一文。从域外的经验来看，无论是理论还是实践，承认土地开发权为一项独立的财产权已无争论。参见NormanMarcus，TransferableDevelopmentRights：ACurrentAppraisal，1Prob，pp.40―43（1987）.实际上，作为土地财产权中最为活跃的财产权――土地开发权，参见VickiBeen&JohnInfranca，TransferableDevelopmentRightsPrograms：Post-Zoning，78Brook.L.Rev.435，435―466（2012―2013）.已广泛地存在于我国的土地管理实践中，譬如耕地资源的保护、生态脆弱地的维护、文物古迹的保存以及历史街区更新中所广泛采纳的土地开发权交易，就是较为典型的例证。参见李家才：《开发权交易、区域农田保护及其国际经验借鉴》，载《改革》2009年第5期；刘文敬、方瑜：《基于开发权转移的历史街区开发模式初探》，载《山西建筑》2009年第4期；张先贵：《地票交易的法律性质及其规制》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第4期。然而，从我国目前的情况来看，土地开发权并没有作为一项独立的财产权为我国实证法所明定，理论上围绕这一权利的探讨亦主要集中于域外经验的介绍，而很少基于我国特有的地权结构形态，展开深入的研究。参见刘明明：《英美土地开发权制度比较研究及借鉴》，载《河北法学》2009年第2期；黄泷一：《美国可转让土地开发权的历史发展及相关法律问题》，载《环球法律评论》2013年第1期；丁成日：《美国土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示》，载《中国土地科学》2008年第3期。
实际上，作为一项独立的土地财产权――土地开发权，虽然在我国现行实证法层面尚处于缺位状态，但无论是我国的土地管理理论还是实践，都存在诸多与土地开发权相关或者可用土地开发权来解释的法律现象。譬如，就我国现行的土地规划制度而言，政府行使土地规划权的过程，其本质是土地开发权如何分配和实现的体现；参见黄莉、宋劲松：《实现和分配土地开发权的公共政策――城乡规划体系的核心要义和创新方向》，载《城市规划》2008年第12期，第16页。我国现行的土地用途管制法律制度，其本质是对农用地开发权的限制；参见张鹏、高波：《土地准征收与补偿：土地发展权视角》，载《南京农业大学学报（社会科学版）》2015年第2期，第64页；郭洁：《土地用途管制模式的立法转变》，载《法学研究》2013年第2期，第79页；任世丹：《重点生态功能区生态补偿正当性理论新探》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2014年第1期，第20页。我国现行的土地征收制度，无论是农村集w土地征收还是国有土地上的房屋征收，其本质乃是土地开发权的实现、变动或者重新配置的过程；参见顾长浩、李萍：《城镇化进程中集体土地开发利用若干法律问题分析》，载《东方法学》2014年第3期，第85、88页。我国现行的土地开发许可制度，其本质亦是土地开发权的实现方式或者变动的体现。金俭、吕Q：《论台湾土地开发许可制及其对大陆地区的启示》，载《湖南师范大学社会科学学报》2013年第3期，第52―53页；李泠烨：《土地使用的行政规制及其宪法解释――以德国建设许可证为例》，载《华东政法大学学报》2015年第3期，第154页。诸如此类，不一而足。由此而言，我国土地管理制度的本质，乃是土地开发权配置或者变动或者实现的体现，土地开发权已成为土地管理的实质性工具。张先贵：《中国法语境下土地开发权归属及类型的法理研判》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期，第35页。可以说，当下我国土地管理制度改革的诸多地方试点方案、中央层面的土地政策以及理论上长期争论的诸多主题，均与土地开发权相关或者说是这一权利的本质体现。笔者在此所谈及的集体经营性建设用地入市，就是典型的例证。
具体而言，我国现行的土地按照用途主要分为农用地、建设用地和未利用地三大类。根据《土地管理法》的规定，在土地用途管制法律制度背景下，农用地只能是从事农业生产，而不能随意变更为建设用地从事非农化的开发建设，因此，农用地之开发权是被土地用途管制所限制。理论上，对农用地开发权之形式上的限制已类似于实质上的剥夺，被学界视为农用地开发权的准征收。参见金俭、张先贵：《财产权准征收的判定基准》，载《比较法研究》2014年第2期，第42―43页。而对于建设用地而言，从我国现行法的规定来看，虽然允许其被开发建设，但根据其权利主体不同，具体分为城市集体建设用地和农村建设用地两大类型。对于城市建设用地而言，其权利人在符合法定条件下可自由处分该建设用地，譬如转让、出租、抵押等等。对此，立足于土地开发权理论，可以说现行法层面赋予了城市建设用地之开发权的自由处分权能，而这亦构成了城市建设用地能够在市场上自由处分的根本保证。
然而，与之相反的是，对于农村集体建设用地而言，虽然中央政策层面已赋予农村集体经营性建设用地之市场化流转的权利，但现行《土地管理法》等法律法规仍然是禁止这一权利的自由处分，尤其是面向市场化的自由转让、出租、抵押等活动。因此，可以说，在实证法层面，农村集体建设用地与城市建设用地之间是不平等的，而这种不平等的实质主要体现在开发权配置不公平层面。
当然，在此须指出的是，立法上对农村集体建设用地之开发权自由处分功能的诸多限制，并不意味着农村集体建设用地之开发权被完全剥夺。换句话说，农村集体建设用地使用权人仍然享有在一定范围内的开发建设权利，只是其内容受到诸多明显的限制，即不能像城市建设用地一样进行市场化的出让、出租、抵押等自由流转。另外，需交代的是，对于城市建设用地而言，根据用地性质的不同，又可进一步区分为城市公益性建设用地和城市经营性建设用地。有学者就公益性建设用地的经济开发属性作了相应探讨，但在现行法层面并没有得到允许。参见徐文：《集体公益性建设用地经济属性开发论》，载《西南民族大学学报（人文社会科学版）》2015年第8期；徐文：《集体公益性建设用地政治与经济属性平衡论》，载《中国土地科学》2015年第9期。笔者在此所谈及的城市建设用地之开发权能够在法律权限范围内的市场化自由处分，主要针对的是城市经营性建设用地之开发权。
基于上述论证，不难看出，现行政策允许农村集体经营性建设用地入市，就其本质而言，一方面是赋予或者回归集体经营性建设用地之开发权的处分权能的体现，即能够实现市场化的出让、租赁、入股等流转；另一方面是实现集体经营性建设用地之开发权与国有建设用地之开发权的法律上平等，打破城乡二元分割状态下的城乡建设用地差异化的地权配置模式。实际上，建立城乡统一的建设用地市场，实现城市建设用地与农村集体建设用地法律上的平等，其最大的现实和法律障碍在于两项建设用地之开发权能否实现法律上的平等对待。
三、应对方案：亟待建设统一的土地开发权制度平台
在解释了农村集体经营性建设用地入市的本质在于回归集体经营性建设用地之开发权的处分权能，以实现集体经营性建设用地之开发权与国有建设用地之开发权的法律上平等，进而真正实现“同地、同权”的改革目标。那么接下来的问题是，如何从法律层面保障农村集体经营性建设用地入市的顺利进行？或者说推动农村集体经营性建设用地入市，需要立法上做出何种回应？在笔者看来，回到土地开发权制度平台层面，借鉴国有建设用地之开发权的法制资源，建设统一的土地开发权制度平台，以加强集体经营性建设用地入市的法律制度建设，乃是当下解决集体经营性建设用地入市法制需求的理性选择。此外，这亦是实现城乡统一建设用地市场的内在需要。具体而言：
其一，明确农村集体经营性建设用地的用益物权属性，这是开展土地开发权统一平台制度建设的逻辑前提。理论上，农村集体建设用地包括集体经营性建设用地（主要是集体乡镇企业用地）和集体公益性建设用地两大类。因此，明确农村集体建设用地的法律属性亦就回答了农村集体经营性建设用地的法律属性。就我国现行的实证法来看，并没有明确规定农村集体建设用地的用益物权属性，那么这是否由此认为，根据物权法定原则，农村集体建设用地并非一项用益物权呢？在笔者看来，在中国法学界开始摆脱“立法中心主义”的当下，陈d：《体系前研究到体系后研究的范式转型》，载《法学研究》2011年第5期。无须修改现行立法，重新解读现行的法律文本，借助解释论范式，宜将农村集体建设用地使用权确定为一项用益物权：一方面，我国《物权法》第十二章就建设用地使用权的规定，从第135条到第150条乃是针对国有建设用地使用权而设置的规定。对此，有学者指出物权法就建设用地用益物权属性的界定，只是针对国有建设用地使用权而言，集体建设用地使用权没有被物权法视为一项用益物权，须通过修改物权法，确定这一权利的用益物权属性，方可明确其法律属性。参见韩松：《论农村集体经营性建设用地使用权》，载《苏州大学学报》2014年第3期，第71―72页。显然，这一论断有待商榷，实际上，我国《物权法》在建设用地使用权的规范设置上，亦涉及到集体建设用地使用权的规定，譬如，根据《物权法》第151条规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”只不过，物权法围绕集体建设用地的规定较为简单，即如有学者所言：“我国物权法对集体建设用地使用权制度规定并未给予足够的重视与规范，而是通过转介条款将规制的依据直接指向了《土地管理法》。”参见陈小君等：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲――以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。因此，从体系解释来看，作为建设用地使用权的两种类型：国有建设用地使用权和集体建设用地使用权，在我国现行的物权法上都有明确规定。从规范类型来看，《物权法》第151条对集体建设用地的规定属于不完全法条，须结合《土地管理法》等法律的相关规定方可实现规制的完整性。从规范的性质来看，物权法属于确权性规范，而土地管理法属于管制性规范。两类规范相互配合，共同实现公私法相互合作的目标。现行法赋予建设用地的用益物权属性，亦即意味着国有建设用地使用权和农村集体建设用地使用权都属于用益物权。
另一方面，我国《物权法》第151条对集体建设用地所做的规定虽是一种转介条款，对集体建设用地规定得较为原则和简单，但并没有否认集体建设用地的用益物权属性。立法做这样的处理，至少具有两个方面优点：一是为将来集体建设用地的修改提供缓冲余地。实际上，从立法释义书的解释来看，恰好印证这一点，即，物权法之所以对此问题仅做了原则性规定，主要是考虑到我国土地制度改革正在深化，各地的情况差异较大，土地行政主管部门正在进行土地制度试点和研究，等待总结实践经验，并在此基础上规范和完善。目前物权法对此做出规定的时机还不成熟。但是，作为民事基本法律的物权法，还是有必要做出原则且灵活的规定，为今后土地制度改革留下空间；参见胡康生：《中华人民共和国物权法释义》，法律出版社2007年版，第335页。二是为集体建设用地法律性质等诸多事项提供广阔的解释余地。
此外，还须指出的是，将集体建设用地使用权解释为用益物权，亦是顺应当下集体建设用地改革政策的需要，是实现这一政策法律化的保障。既然中央政策指出建立城乡统一的建设用地市场，赋予集体经营性建设用地与国有建设用地“同地”、“同权”、“同价”，那么，循此逻辑，就应该视集体经营性建设用地与国有建设用地具有相同的法律属性，这是同权之内涵的最基本要求。
其二，借鉴国有建设用地使用权流转的制度经验，加强农村集体经营性建设用地流转的制度设计和规范配置，是开展土地开发权统一平台制度建设的核心和内在要求。前文已述，国有建设用地使用权和农村集体建设用地使用权，在制度设计和规范配置层面最大的差异主要体现在处分权能层面，即前者可在市场上自由流转，而后者受到法律的严格限制性规定。二者之间的差异，就其本质而言，主要体现在土地开发权配置内容的不平等对待。允许农村集体经营性建设用地入市，实现其与国有建设用地使用权的同等对待，其实质在于实现集体经营性建设用地之开发权与国有建设用地之开发权的平等对待。因而，现行国有建设用地使用权之开发权的制度设计和规范配置，当然亦同时为农村集体经营性建设用地之开发权的市场化流转提供了经验借鉴。
具体而言，目前国有建设用地使用权流转市场主要包括两个：一是通过国有土地使用权出让等方式形成的一级市场；二是通过国有土地使用权转让等方式形成的二级市场。相应的，农村集体经营性建设用地市场亦应该包括一级市场和二级市场。一级市场上，农村集体经营性建设用地流转的方式主要包括出让、租赁、入股等；二级市场上，农村集体经营性建设用地流转的方式主要包括转让、出租、抵押、入股等。有关具体流转方式的详细规定，可参考国有建设用地使用权流转的相关规定。
在此，需指出的是，虽然国有建设用地使用权流转可为农村集体经营性建设用地使用权流转提供经验借鉴，但由于集体经营性建设用地使用权流转是在集体土地上开展的交易，存在诸多特殊的因素，譬如，流转交易的主体如何界定、流转交易的客体如何界定以及流转后土地用途如何规制等，仍须进一步论证。具体而言：
首先，关于交易主体之确定问题。农村集体经营性建设用地的交易主体包括流转方和受让方。对于流转方，亦即农村集体经营性建设用地的所有权人，根据我国《物权法》的规定，集体土地所有权的主体应包括权利的享有主体和权利的行使主体。前者是本集体成员集体所有，具体分为：村农民集体所有、村内两个以上农民集体所有、乡镇农民集体所有；而后者主要包括：村集体经济组织或者村委会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。参见张先贵：《集体土地所有权改革的法理辨识》，载《中国土地科学》2013年第10期。因此，如果集体经营性建设用地属于村农民集体所有的话，其流转方应为村集体经济组织或者村委会；如果集体经营性建设用地属于村内两个以上农民集体所有的话，其流转方应为村内各该集体经济组织或者村民小组；如果集体经营性建设用地属于乡镇农民集体所有的话，其流转方应为乡镇集体经济组织。
对于受让方而言，参考国有土地使用权出让时对受让方无主体资格和范围限制的规定，对农村集体经营性建设用地流转的受让方亦不应作出相应的限制，符合法定条件的自然人、法人和其他组织都可以成为受让方。但需注意的是，由于集体经营性建设用地所有权人是本集体成员集体所有，相对于民法上的财产所有权，显然存在明显的差异，即集体土地所有权主要是保障本集体组织范围内集体成员的生存目标而设置的，参见韩松：《农民集体土地所有权的权能》，载《法学研究》2014年第6期，第63页。因而在本集体经营性建设用地出让、出租或者入股时，赋予本集体成员优先购买权，无论是理论上还是实践上都具有正当性。实际上，现行农村土地承包法所规定的农村土地承包经营权转让时，同等条件下本集体成员享有的优先受让权，就是较为典型的体现出集体土地所有权所具有的这一保障属性。参见高圣平：《新型农业经营体系下农地产权结构的法律逻辑》，载《法学研究》2014年第4期，第79页。另外，就法律具有的治理功能而言，这一做法亦有助于乡村治理目标的实现。参见朱虎：《土地承包经营权流转中的发包方同意》，载《中国法学》2010年第2期，第70页。
其次，关于交易客体之确定问题。主要存在以下两大难题：一是允许农村集体经营性建设用地入市的土地范围究竟是城镇规划区范围内还是城镇规划区范围外？二是允许农村集体经营性建设用地入市的土地范围究竟是存量集体经营性建设用地还是增量集体经营性建设用地？对于第一个难题，在笔者看来，应坚持公平原则，实行同等对待，即无论是城镇规划区内的集体经营性建设用地还是城镇规划区外的集体经营性建设用地，都应享有与城市国有建设用地使用权同等入市的权利。但需注意的是，在当下改革试点阶段，应将农村集体经营性建设用地入市限制在城镇规划区范围外的土地。待时机成熟后，再将其扩大到城镇规划区范围内的土地。这一做法主要有三点理由：一是基于改革策略的考虑，遵循渐进式的改革路线，赋予农村集体经营性建设用地入市的范围不宜全面铺开，而应先从即城镇规划区范围外的土地试点开始，通过不断地积累经验，再做全面铺开；二是在现行立法和实践中，如果允许城镇规划区范围内的农村集体经营性建设用地直接入市，则势必会出现城市内的土地存在国有所有和集体所有二元并立的局面，而这与我国现行《宪法》第10条“城市土地属于国家所有”的规定存在冲突和矛盾。参见傅鼎生：《“入城”集体土地之归属――“城中村”进程中不可回避的宪法问题》，载《政治与法律》2010年第12期，第17页。针对这一悖论的化解策略，虽然有学者借助解释论开出的良方，即可以将城市土地解释为“可以属于国家所有，也可以不属于国家所有；城市可以建设在国有土地上，也可以建设在非国有土地上”。程雪阳：《论“城市的土地属于国家所有”的宪法解释》，载《法制与社会发展》2014年第1期，第169页。但在笔者看来，虽然理论上这一主张可化解上述困惑，但若践行这一做法，却存在诸多实践弊病：一是不利于当下“城中村”问题的解决。“城中村”作为城市管理中的一道伤疤，一直是国家治理中的难题。参见陆影：《社会空间视域下的“城中村”隔离问题》，载《学术研究》2015年第12期。如何p少甚至杜绝“城中村”现象的存在和蔓延，乃是国家治理“城中村”的基本立场。李小静等：《“城中村”包容性治理路径探析――以河北省为例》，载《世纪桥》2015年第12期；吴础⑺锿ぃ骸渡虾K山区“十三五”城中村改造规划研究》，载《上海房地》2015年第12期。将城市的土地解释为可以集体所有，实为“城中村”在城市中的继续存在提供了正当性辩护；二是不利于城市规划管理的统一化和法制化。对于在城市的土地上既有国家所有的情形，亦有集体所有的情形，显然是继续沿袭城乡二元化的管理模式的体现，不利于城市规划管理的法制化和统一化。参见张磊：《“新常态”下城市更新治理模式比较与转型路径》，载《城市发展研究》2015年第12期；李太淼：《论逐步推进农村建设用地国有化》，载《中州学刊》2013年第4期，第20页；田莉：《城乡统筹规划实施的二元土地困境：基于产权创新的破解之道》，载《城市规划学刊》2013年第1期。另外，亦有学者指出，长远来看，《宪法》第10条第1款关于城市土地归国家所有的规定仍应维持。但针对“入城”集体土地之归属的宪法难题的解决，则需要以人的市民化，尤其是农民的真正的市民化为基础，来对《宪法》第10条第1款作出新的理解，即当某一城市的公民（尤其是原来的农民）均得享有平等的政治、经济、社会等各项权利时，该“入城”的集体土地才能属于国家所有。参见黄忠：《初始化与“入城”集体土地的归属》，载《法学研究》2014年第4期，第47页。同样如此，这一建议亦存在明显弊病，即间接承认了“入城”的集体土地的农民在没有市民化之前，关涉该“入城”的集体土地应保持原状，不能转为国有土地，显然，这一做法不利于城乡规划管理的统一化、规范化和法制化；三是如果在现阶段让城镇规划区内和规划区外的集体经营性建设用地同等入市，基于地理位置的区位优势，真正能够实现入市这一目标的主要是城镇规划区范围内的集体经营性建设用地。显然，这势必会不利于城镇规范区范围外的集体经营性建设用地之财产权价值的实现，不利于集体经济的有效实现，并由此带来城郊村和偏远农村之间新的不平等。参见贺雪峰：《论土地资源与土地价值――当前土地制度改革的几个重大问题》，载《国家行政学院学报》2015年第3期，第36页。
对于第二个问题，在笔者看来，允许农村集体经营性建设用地流转的土地范围不仅包括存量，而且应该包括增量。究其原因，主要包括以下三点：一是从形式层面而言，现行的政策并没有否定增量农村集体经营性建设用地的流转，因此，从解释学角度宜将存量和增量都纳入其解释范围，不仅要允许存量集体经营性建设用地的流转，还应该允许增量集体经营性建设用地的流转；二是从价值层面而言，现行政策赋予农村集体经营性建设用地流转权利，其本质就是回归农村集体经营性建设用地与城市国有建设用地的“同地”、“同权”、“同价”，实现二者之开发权的平等保护，如果在集体经营性建设用地内部又区隔增量和存量集体经营性建设用地的流转，显然，有违法律的平等原则；参见郭明瑞：《城乡一体化建设的私法原则》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2015年第6期，第37页。三是从实质层面来看，由于存量农村集体经营性建设用地的数量相对有限，如果否定增量农村集体经营性建设用地流转，那么也很难真正实现农村集体经营性建设用地的市场价值，目前，我国存量集体经营性建设用地，即乡镇企业建设用地总量仅约03亿亩，多数村庄并无存量集体经营性建设用地。参见蒋省三、刘守英、李青：《中国土地政策改革：政策演进与地方实践》，上海三联书店2010年版，第245页。更遑论推动农村集体经济的有效实现，参见耿卓：《农民土地财产权保护的观念转变及其立法回应――以农村集体经济有效实现为视角》，载《法学研究》2014年第5期。甚至可以说，中央政策允许农村集体经营性建设用地入市并无多少实际意义。当然，从改革的策略来看，遵循改革的渐近路线，先允许存量集体经营性建设用地流转，盘活存量集体经营性建设用地，参见郭勇：《存量盘活：城市升级背景下集体建设用地开发模式创新――以佛山为例》，载《广东土地科学》2015年第1期；姚勇：《存量集体建设用地和新增建设用地利用方式的理性思考》，载《浙江国土资源》2013年第12期。待经验成熟后，再赋予其增量流转权利，进而在立法上统一设计可行的法律制度规范体系，是立足于我国当下现实较为明智的选择。
其三，积极回应农村集体经营性建设用地入市的法效应，加强农村集体经营性建设用地入市的配套法律制度建设，是实现土地开发权统一平台制度建设的保障。由于我国现行的立法是禁止农村建设用地入市的，因而，在立法层面允许农村集体经营性建设用地入市，势必会冲击现行法的秩序，带来法的体系效应、制度效应和规范效应等诸多问题。具体而言，在允许农村集体经营性建设用地入市的背景下，如何修改现行《土地管理法》第43条的规定？如何解释城市土地的归属问题？如何处理好“小产权房”问题？等等，这些都是允许农村集体经营性建设用地入市所必然面对的难题，有力地解决这些问题，显然是顺利实现农村集体经营性建设用地流转的内在要求和保障。
在笔者看来，我国现行《土地管理法》第43条所确立的“先征后用”原则，即不区分公益性和经营性建设用地需要，一律通过征收来解决项目建设用地问题，成为中国土地征收制度引发诸多社会问题的根源。允许集体经营性建设用地入市，显然是对“先征后用”原则的部分否认，更具体地讲，是对现行过宽的征地模式的否认。参见前引⑦张先贵：《土地开发权与我国土地征收制度之改革》；刘俊：《城市扩展加快背景下的征地制度改革》，载《江西社会科学》2009年第10期，第154页。因此，缩小征地范围，将集体土地征收严格限制在公共利益范围内，是农村集体经营性建设用地入市配套制度建设的内在需要。至于这一目标的实现，则需要行政规划权科学、民主的行使。参见刘玉姿：《征收的规划控制》，载《城市规划》2015年第8期，第56页；张墨宁：《土地征收背后的规划之弊》，载《南风窗》2011年第21期，第68页。另外，上文已述，允许农村集体经营性建设用地入市，尤其是允许城市规划区范围内的集体经营性建设用地从事房地产开发项目建设，有可能使得集体土地上出现城市的现象。而这显然与城市的土地属于国家所有的规定相矛盾。对这一问题的破解，在考察学界现有方案的基础上，依笔者拙见，对于“入城”的集体土地之归属应该坚持一元化的国家归属模式，但在具体的实现方式层面，可选择集体土地“概括国有化”参见陈d：《城市化过程中集体土地的概括国有化》，载《法学研究》2000年第3期，第108页。或者“整体转权”参见宋志红：《城市化进程中集体土地的整体转权》，载《国家行政学院学报》2010年第4期，第14页。模式。但在此需指出的是，在实施集体土地概括国有化或者整体转权模式时，须严格遵守其相应的条件，践行以保障原集体土地上的农民权益为中心的指导思想，即原集体农民已享有与该城市市民平等的市民待遇后，方可将该集体土地转为国有。最后，允许农村集体经营性建设用地入市，对于农村集体经营性建设用地上的“小产权房”问题如何处理自然成为无法回避的现实课题。在笔者看来，既然允许农村集体经营性建设用地可以进行房地产开发建设，那么承认其“小产权房”的合法性亦应被接受。当然，在具体处理时需注意的是，应根据不同类型的“小产权房”作不同的处理：对于符合规划、质量合格的小产权房，应认定其合法，并对其予以登记确认，颁发其相应的产权证书；而对于不符合规划、质量不合格的“小产权房”，应认定为违法建筑予以拆除。
四、未竞之课题：面向集体经营性建设用地入市的更深层次思考
土地开发建设篇3
关键词：GIS；信息管理系统；功能；结构；数据库
中图分类号：G250文献标识码：A
1引言
GIS技术就业地理信息系统，也被称为地学信息系统，是一种特定空间的信息系统，在计算机软硬件的支持下，对某个局部区域或是整个地球的空间实现地理分布信息的采集、储存、管理和运用。随着社会经济的快速发展，地理信息系统被广泛运用于社会各行各业，在我国，农村土地管理上运用GIS技术构建信息管理系统有助于提高工作效率和质量，解决农村经济建设与耕地之间的矛盾，实现总体的平衡，促进农村土地开发的合理性。在土地开发复垦整理中，利用GIS技术构建信息管理系统，提高国土资源管理的高效运行，提高其快速反应和科学决策水平，促进农村经济的健康发展，实现农村经济建设与生态环境的协调统一。
基于GIS技术的土地开发复垦整理的项目信息管理系统以地理空间数据库为基础，在计算机软硬件的支持下实现空间的合理管理，详实的地理数据为相关管理者作出某些行为和决策提供重要的信息依据。同时，GIS技术还能实现地理数据的处理和分析，能够为管理者带来更多有用信息。因此，实现国土资源管理的信息化建设是非常必要的，本文就以GIS技术为基础，分析土地开发复垦整理项目信息管理系统的建设。
2GIS系统应用的主要目的
土地开发复垦整理是当前我国国土资源管理方面的重要举措，它对农村未利用土地和废弃土地进行开发和复垦，实现田、水、路、林、村等的综合整治，达到增加耕地面积，提高耕地质量的目的。而基于GIS技术的项目管理信息系统要实现农村土地开发复垦的信息化管理，构建信息管理平台，以GIS技术获取的各种地理信息图为基础，开展土地开发复垦整理。将某地区的土地开发复垦整理所涉及到的数据输入到信息系统中，从而实现土地开发复垦整理的立项、行政审批、技术审查、评估、实施进度监控、验收以及成效分析等的信息化管理，有效促进农村土地资源的整理，通过这样一个集成化的信息管理系统，将空间数据库与属性数据库完美结合起来，利用GIS技术实现数据的动态更新，进而实现整理项目的动态监控，保证其正常实施。
3系统结构设计
3.1逻辑结构系统功能
本系统的逻辑结构是以年度耕地补充任务为约束条件对整年的土地开发复垦整理活动进行约束。如图1所示为逻辑结构设计图，年度耕地补充任务约束着一整年的土地开发复垦整理活动，当整理项目验收后，其进入到整理项目库中，并获取相应的项目管理编号。该整理项目获得的耕地资源有效补充因某些建设用地项目减少的耕地资源，从而实现“占补平衡”，最终保证该地区耕地资源的总量不会减少。
图1系统逻辑结构
3.2系统主要功能研究
前文已提到过，本系统能实现立项、行政审批、技术审查、评估、实施进度监控、验收以及成效分析等的一体化管理。该系统可以分成系统配置管理、系统公示公告、项目业务处理、档案文本管理、项目库管理、查询统计分析、数据库管理等模块。从土地开发复垦项目的工作流程来看，可以将系统的主要功能分成几下几点：
审核功能。在窗口接收申报的整理项目资料，严格按照国土资源管理局的有关管理规章制度和行政职能实现项目的立项、规划、开工、验收等各个环节各种上报资料的审核，将符合要求的送入备选的管理项目库中，将不满足要求的退回。
图形处理。土地开发复垦整理项目中涉及到大量的图像资料，利用GIS技术实现对这些图像的输入、分析、统计、打印等处理。
项目数据管理。在一个整理项目中，涉及到的所有基本信息、任务、工程量、投资额、地质情况、验收信息等，系统对这些信息进行入库、浏览、修改以及生成报表的数据管理，满足管理者的某些需求。
查询。在系统中利用检索系统迅速查找到想要的项目信息，既可以进行简单的项目名称、编号、时间等的检索，也可以利用图形进行定位检索或是属性检索。既可以查询到在建项目，也可以查询到以往的所有项目的各方面信息。
数据处理。系统将上报的各种资料进行处理，实现图表、图形、图像等的转换处理，实现整理项目的空间处理，避免重复立项或是重复建设情况的出现。
项目施工动态监管。系统能实现项目进度、质量、资金拨付情况的数据监管与实地检查，对于实施中存在问题或是质量严重不达标的项目在信息系统上给予警告。
图片生成。该系统能将GIS技术获取的各种专题地图、统计地图以及相关信息实现现场打印输出，提供项目的各种布局图、规划图、潜力分析图、竣工图等的生成。
数据更新。随着土地开发复垦整理活动的进行，本地区的土地资源管理状况时刻都在发生变化，而信息系统能及时实现信息的更新和修改处理，给相关管理者提供最新信息。
系统接口。根据该系统的主要功能模块，可以将系统简单分成土地开发复垦整理项目报备系统接口、项目审核接口、业务数据接口、下级数据库接口等，通过这些接口实现信息的共享，提高资源利用率，提高国土资源管理效率。
信息与接收。该系统可以在因特网和无线通信网上实现信息的，具有简单的用户界面和强大的数据处理功能，及时接收社会监督的信息，并对其进行处理和上报。
4土地开发复垦系统数据库设计
数据库是本系统的核心，该系统的数据库可以分成空间数据库、属性数据库以及相关数据字典的设置。而需要管理的数据就非常多了，如：行政地理数据信息、土地资源利用信息、建设占地信息、耕地资源保护信息、占补是否达到平衡信息等。不同类型的数据库中又可以分成若干个子数据库，如：空间数据库中包含土地开发、复垦整理项目、质量管理、项目标记、耕地保护标记、建设占地标记等子数据库。属性属性库包含耕地占补平衡表、开发潜力属性表、整理项目指标分解表、村庄信息表、整理项目台账等子数据库。相关数据字典的设置包含土地质量、权属性质、土地登记、界限类型、整理项目类型、土地使用权类型等。在数据库设计中，先整理资料，将资料分门别类整理好，明确其从属于哪一个数据库中，然后加工资料进行数字化管理，然后对数字化的资料进行检查校验，确定无误后就建立拓扑结构，连接属性，然后再次检查一次数据，最后就建成数据库了。
结束语
土地开发复垦整理作为增加耕地、提高耕地质量的一项重要举措，要想实现预期目标，协调农村耕地资源与建设用地之间的矛盾，那么就必须实现高效土地开发复垦整理的管理，必须实现信息化管理，充分利用信息技术成果提高管理效率，实现整理项目的高效、高质管理，促进农村经济建设的可持续发展。本文介绍了信息系统的逻辑结构、功能和数据库设计，实现土地开发复垦整理的信息化、智能化、网络化、动态化管理，具有一定的参考价值，供有关人员参考。
参考文献：
[1]周建辉，胡宝清.基于CADMAP的土地开发复垦整理潜力评价信息系统的研究――以泰安市为例[A].中国土地资源可持续利用与新农村建设学术研讨会论文集[C].2008年：407.
土地开发建设篇4
t市塘沽区规划土地管理局是城市规划管理、土地管理两项职能合一的政府管理部门，负责辖区范围内的城市规划和土地利用。规划、土地管理工作是一项专业性强，流程交叉，多人员参与的复杂性群体工作，既有业务权限控制，又有办件时限要求，需要严格依法办事。
近年来，随着城市建设的飞速发展，城市功能布局、地形地貌、用地情况、宗地权属的变化日益频繁，审批管理的工作量逐年上升，传统的手工办案管理模式逐渐受到挑战。为解决城市建设发展速度加快与规划土地管理手段相对滞后之间日益突出的矛盾，改变落后于时代要求的管理模式，我们决定采用现代信息技术，建立基于计算机网络的实用、先进、高效、可靠的城市规划土地管理图文信息系统，实现业务规范化、管理现代化、决策科学化，探索一种新型的现代化规划土地管理模式。
二、系统建设的意义
为了实现利用信息技术建立新型、高效的规划土地管理的目标，提高规划土地管理的现代化水平，我们经过一年的努力，于1999年年底建成了《城市规划土地管理图文信息系统》。1、通过信息系统建设，加快项目办理进度，缩短公文传递时间，实现微机管理，确保城市规划的良好实施。
2、推行机关工作的规范化、制度化建设，逐步完善城市规划土地管理各个环节的规范操作和合理程序，为最终实现科学化管理、“无纸化”办公创造条件。
3、最大限度地为政府领导进行城建决策提供现势、完整、精确、时效的图文数据支持，为最终实现城建管理辅助决策奠定基础。
4、促进办公人员观念的转变和素质的提高，提高工作透明度，消除因人、因时造成的对工作的影响，更好地为建设单位服务。
5、加强政府机关服务效率和职能，实现政府机构专家化服务，进一步提高我区综合实力，改善我区投资环境。
三、系统目标定位
在建立城市规划土地管理信息系统方面，特别是90年代前期一些城市尝试的结果，大多是耗资巨大，内容复杂，周期较长。随着时间的推移，有的已经废弃。其中一个最重要的原因是目标定位不当。目标定位不当的原因是对我们面临的实际情况未做深刻的研究。
通过大量调研分析，在总结经验、吸取教训的基础上，我们将系统建设目标进行了准确的定位：“功能实用又有发展后劲；技术可行又有一定超前；建设实施见效快，又有长期发展规划。”针对我们实际情况，我们本着功能实用、技术可行、短期见效的定位原则，确定了系统建设的前期目标：“建成以规划土地管理业务为核心，投资规模容许、纳入现有图文数据、运行稳定易维护、一年内能见效的基础规划土地管理信息系统框架”。
同时，还制定了远期发展目标，远期发展目标规定了我们在建立基础系统时，应在平台选择、数据标准、系统维护、系统扩充等方面全面考虑。随着前期目标的实现，有计划有步骤地开展数据的采集、建库工作，不断增加系统功能，扩展应用范围，使之成为完善的高水准的综合管理信息系统。
四、系统结构框架
实用的信息系统需要管理系统与数据库的共同支持，既有办公自动化系统，又有丰富的图文数据，系统才具有真正的生命力。但先进的信息系统又需要采用分布式的思路，实现管理系统与数据库的分离。为解决这一矛盾，我们按照规划土地管理业务的实际情况进行需求分析，遵循求实可行的方针，进行系统总体设计，最终确定图文信息系统框架结构（见附图）。
从结构框架图中我们看到，信息系统由四个主要系统和十个图文数据库组成。办公自动化系统与规划、土地管理图形信息系统紧密相连，实现图文传递、图书互访。基础地理信息空间数据库、规划设计成果库、规划控制要素库、土地规划成果库、土地专题图库、规划审批图形工作库、土地审批图形工作库组成的七个图形属性数据库，以及法律法规行业规范库、业务档案库、行政档案库组成的三个文档库为规划土地管理业务办公系统提供强大的图文数据支持。
案件办结后，经过图文信息系统处理，新的图文信息随即写入相应图文数据库，随动态更新机制产生的现势的图文信息构成了对外综合服务查询系统的信息基础。
五、网络软硬件环境
基于目前信息技术的迅猛发展，从实用性、先进性、扩展性角度考虑，我们经筛选比较决定将信息系统建立在微机网络平台之上。
网络硬件环境选择
选用符合ieee802.3标准的局域网，802.3网络属于总线结构，扩充性能良好，考虑广域网扩充在网络层以上实现系统互连，采用tcp/ip协议（internet/intranet皆基于该协议）。网络操作系统平台选用microsoft公司的国际主流产品windowsnt4.0。网络物理环境选用100mps传输速率的传输介质和统一的3com交换机、3com集线器、3com网卡组建100m快速以太网。
服务器是硬件系统的核心，考虑处理速度、数据容量、安全可靠、性能价格比等因素，选用支持raid5技术、热插拔硬盘阵列的2台ibmnetfinity5500作为gis服务器和oa服务器，1台ibmnetfinity3000作为邮件服务器，终端采用联想pii400/6g/128m。硬件网络拓扑结构见附图。
软件平台环境选择
因为规划土地管理处理对象是建设项目，内容即包括图件、表格、公文等静态结构化信息，又有需流转的诸如文件袋之类的动态非结构化、超文本信息。为适应上述需求，办公自动化系统选用lotus公司notesdomino5.0作为系统开发和前台运行环境，实现不同时间、地点、多种方式存取、跟踪、管理多人的活动信息、复合文挡的群体协同工作。选用jetflofornotes提供有效的可视化流程定义管理工具，可方便的用图形对流程进行定义或修改，一经提交，系统立即自动在整个网络上实现，无须编程方便维护。由此实现对非结构化信息进行过程管理。案件办结后，大量的电子文档及结果数据通过选用pcdocs公司的docsopen作为文档管理系统平台，选用sqlserver关系型数据库软件管理结构化信息。数据实施分阶段管理的模式是现代信息技术的发展趋势。
图形数据库是规划土地管理工作中最主要的支持部分，选择成熟、稳定、实用、投资合理的gis平台是关键。经实践比较，选用autodesk公司的autocadmap3.0配合mungisforautocadmap3.5是可行的，这是一个开放的图形开发运行软件平台，其采用的autocad14.0图形界面，国际公认的标准dxf和dwg格式，极大地减轻了培训和建库工作量。因为多数业务人员熟悉此界面，并且数字化地形图和规划土地方面的设计审批成果大多采用此格式。属性数据方面，该平台支持各种常见的关系型数据库如foxpro、sqlserver、oracle实现图书互访。尤其是autocadmap3.0支持网络浮动用户，购买少量的用户数即可，只要同时使用的用户不超过该数目。这样即可以满足全局办公需要，又可以节省图形系统平台投资。
六、系统主要特点
1、界面直观简单易用。
经办人员的工作桌面为个人工作栏，主要由收件箱、在办箱、发件箱、催办箱、暂停箱组成，规范了传统的手工作业方式。收件箱、在办箱、发件箱分别存放未经签收、正在办理、准备发出的审批案件，这与办公桌上的文件夹文件篮很相似。催办箱中放置领导和督办人员发来的催办信息，因为非局内部原因而不能办理的案件在注明暂停理由后存入暂停箱。
2、符合日常习惯，用户方便接受。
系统对管理审批数据的非结构化信息处理工作模拟档案袋操作方式。每个案件使用一个档案袋，其中的表单卡证已经按国家规定的格式进行设计，审批人员根据系统预先设置的工作流程，及对表格做的权限控制填写表单。
3、审批业务流程定义的可视化。
根据需求分析，每个审批业务过程定义为一个可视化流程，每个业务环节定义为一个任务节点，节点之间通过直流或分流联接。了解全部办案过程、了解当前任务状态可通过点击查看流程按钮来实现。
4、流程结构灵活，修改方便。
业务审批流程任务顺序经常发生变化是规划土地部门普遍存在的现象，系统必须适应这一情况。在流程可视化的基础上，修改任务流程可以通过增减任务节点、调整节点之间的直分流方向及它们相关的要素定义即可。适于机构调整和人员变动。
5、图文一体化和图书互访。
在经办人员使用办公自动化系统时，点击建立图形按纽就可以进入图形界面调用查询所需要的图形信息，用户可以从图形查询相关属性信息，也可以通过属性信息查询相关图形。原先烦琐的手工绘图在系统中更精确更便捷地完成，并将图形处理结果随件流转。6、规土一体、可分可合。
因为我们是规划土地两职能合一的机构，所以系统必须适应这一要求。根据规划土地业务交叉的特点，系统设计的十个规划土地图文数据库组成了整个信息系统的强大支持，规土信息实现了最大层面上的共享。
7、信息编码的标准化、规范化。
系统预先定义了符合国家、地方惯用标准的编号、代码，如：《城市建设用地编码gbj137-90》、《城镇土地分类编码td1001-93》等；还定义了数据字典，如：系统编号、申请必备件、土地登记编码、常用批语等。
8、系统的保密性和安全性。
信息系统的每个用户都定义了特定的身份编码(id)，并且拥有自己的口令(password)。当进入系统时，必须首先输入自己的口令。系统还采用了大容量的光盘、磁带、及热插拔硬盘阵列定期备份系统数据。如遇特殊情况时，系统可以很快恢复正常工作，使损失降到最低点。
七、系统建设的合理组织与科学实施
1、强有力的指挥控制体系是项目成功保障建设城市规划土地管理图文信息系统是一项艰巨的系统工程，强有力的指挥控制体系是系统建设成败的关键，这一点已经形成了业内人士的共识。因为信息系统建设不仅仅是技术可行、设备配置、资金一次性投入的问题，还关系到管理体制、业务规范、人员素质、思想观念的相应调整。数据库建立尤其是基于图形、属性的规划管理信息数据库的建立需要时间上、资金上持续性保障，另外更需要诸多部门之间的共同努力，打破条块分割造成的部门保护，实现尽可能的范围内的数据共享（首先实现局内部的数据共享，逐步向本地区城建系统层面的共享迈进，实现系统建设最大效益）。这一切都需要领导的高度重视和有力的指挥控制，有的专家形象的将信息系统建设称之为“一把手”工程。我们系统建设能够在如此短的时间内收到较大效益，关键在于领导层的思想统一、高度重视。局领导亲自挂帅，健全组织明确责任，紧抓系统建设进度，认真听取汇报，协调利益化解矛盾，亲临现场督促人员培训，时时强调系统建设意义，形成全局关心系统，全员参与建设的工作氛围。在系统试运行时，发现与实际工作不适宜的地方，及时召开专题会研究系统出现的问题，敦促有关部门尽快解决。只有强有力的指挥控制体系保障，系统才能顺利建设实施。
2、业务管理规范化、审批流程科学化
开展规划土地管理图文信息系统建设的最终目的，是利用高科技信息技术辅助手段规范业务管理，提高办件质量，提高办公效率。因此，业务管理规范化、审批流程科学化是信息系统建设的前提，这一点必须贯穿我们系统建设工作的始终。
根据我们在业务管理、行政执法工作中的经验和实际情况，按照市、区政府及天津市规划土地管理局的要求，吸收兄弟单位的先进成功经验，我们将建局以来所制定的规章制度的基础上又进行了反复讨论、征求意见、整理充实、修改完善，并正式出版了《天津市塘沽区规划土地管理局行政执法责任制规范汇编》。配合政府办公部门公示制的工作，我们着手建设了近200平方米的集中式办公大厅，将六个主要对外业务科室（综合、规管、用地、工程管线、建管、地籍）集中起来联合办公，本着“科学、公正、廉洁、高效”的原则，开展了“一站式窗口办公”制，
行政执法责任制规范汇编的出版与“一站式窗口办公”制的执行，为系统建设打下坚实基础，使我们的系统建设开发周期大大缩短。在此基础上，99年3月和5月开展的多轮次需求分析更进一步规范了我们规划土地管理的工作职责、工作程序、工作纪律、行为规范。信息系统的建设实现了统进统出、流程规范、责任明确、高效服务。
3、协作式开发建设模式，慎重选择合作伙伴
规划土地管理图文信息系统的结构复杂性、建设艰巨性，以及各个城市规划、土地管理部门规模结构、人力财力等具体情况的差异，决定了系统建设实施方式的各不相同。大致分为两大类：完全自主式开发建设模式和以需求分析为中心的协作式开发建设模式。
因为系统建设包括了系统网络建设、系统软件开发、图文数据库建设、业务人员培训等四部分工作，每一部分工作都很难全部独立完成，所以第二种建设模式已被广为采用，差别仅在合作的方式与合作的程度上。除了个别起步早、实力雄厚的特大型城市采用第一种模式外，其他城市难以独立完成系统建设，考虑实际现状条件，若为了信息系统建设而大量引进人才，组建自己的专业开发队伍也是不现实的。
我们工作的重点放在以需求分析为中心的系统结构功能组群设计上，明确目标，做好任务分解，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴，做好过程跟踪、质量控制。
慎重选择在技术实力和工作经验方面确有雄厚实力的合作伙伴是极为重要的。例如我们对系统软件开发方面的合作伙伴要求具备如下条件：
（1）从事gis研究应用及规划土地办公自动化系统开发的专业单位，具备承担系统建设的技术力量，并能承担相应的各种责任。（2）能组织一只完整的系统开发实施队伍，其中包括具有大项目管理经验与能力的项目管理人员、掌握oa\gis软件开发技术的专业技术人员、及熟悉规划土地业务又具备计算机知识的复合型人才。
（3）具有丰富的从事同类系统建设的经验与背景，对项目管理和软件工程具有较完整的规范和标准，获得成功案例，并且有长期的维护和技术支持能力。
4、数据信息标准化研究
规划土地管理图文信息系统是以数据和数据流的方式存在的，图文数据库中的海量数据和支持系统运转的数据流是信息系统生存的基础。数据规范、编码规范是系统规范化的重要组成，应在系统建设初期重点考虑。数据信息标准化研究是系统建设的极为重要的基础工作之一。它直接影响到系统内部数据交换，上下级系统资料传递，不同领域系统的挂接和对外综合信息服务。如果这方面工作不当，将严重制约系统由近期目标向远期目标的发展，降低系统适应力和生命力。
因此，我们参照相关国家及地方性规范，结合实际规划土地业务运作情况，制定了信息系统数据规范和标准化编码。例如：矢量化地形图图素编码分层要求，规划控制要素编码方案，审批流程规范化方案，表单卡证标准化模板，城市建设用地编码，土地详查地类编码，常用批语定义等。
5、建立动态更新机制
由于历史和技术原因，规划土地管理部门中，图文资料不全，测绘工作滞后，地形资料现势性差等问题普遍存在，系统建设当务之急是补充、完善这些图文数据，建立动态更新机制。
通过系统现有图文数据库建设，发现了我们也在此方面存在问题。目前图形资料不完整，质量无保证，管理不健全，如果修补测跟不上，两、三年前耗资数百万的地形图就要过时，这不但影响地区经济发展，也将造成巨大财产浪费。这要求我们必须开展突击性修补测工作，首先满足我们日常工作需要，同时建立完善可行的动态更新机制，保证图文资料现势性。搞好动态更新工作除了端正思想认识之外，最关键的是要建立严格科学的管理体制。地形图的更新工作采用如下更新方式；在进件时，要求建设单位使用现势图；办件后，及时跟踪，尽快竣工测量。按照跟踪变化信息、加强控制手段、开展内外业一体化修补测、实现过程质量监督、做好数据库维护的顺序开展工作，规范每个阶段的作业过程，明确责任落实到人，建立更新过程档案，加强监控机制。
6、提高人员素质，培训工作要扎实
系统建设的根本目的是系统真正地被“用”，业务办公人员在日常管理工作中对系统爱用、会用、且用之有益，使系统的先进技术和使用功能切实被使用，培训工作尤为重要。工作方式的转变要求业务科室管理人员和信息中心技术人员的知识结构进一步调整和充实。信息中心人员需要对管理业务方面加强学习，业务办件人员需要基本计算机知识的普及，特别是从简单的文表操作到图形编辑的逐步提高。
我们根据不同用户开展针对性培训，如领导的概念性培训、业务人员的应用性培训、信息中心技术人员的业务培训和系统维护培训。
还根据由浅入深、由基础到系统、由外聘教师授课到中心技术人员授课的原则开展三阶段多步骤的培训，使每个工作人员通过听课、交流、考核等方式达到掌握系统应用的程度，掀起学习信息技术的热潮，从而提高全体人员素质。
7、培养专业技术队伍，推动技术转移
信息系统建设采用协作式建设的模式，根据不同工作任务选择其领域内适宜的合作伙伴的目的不仅在于发挥各自优势短期见效，还在于既出成果又出人才。在建立真正能见效益的图文信息系统的同时，必须在实践中培养出本系统的系统应用队伍和系统专业技术队伍，最终达到依靠自身力量维护和发展信息系统。
在系统开发实施过程中，应抓住系统需求分析这一中心，有意识地形成派员参与、协同工作的方式，积极承担质量过程控制、系统集成安装调试、系统软件测试工作，同时认真参加专业培训和应用培训，做好过程记录，要求参加人员定期写出参与协作工作的心得体会，使整个合作过程成为一个由专业单位向我们进行技术转移的过程。在系统试运行阶段，及时要求信息中心人员加强对系统的深入了解，尽早接触分析原程序，争取合作写出系统建设工作报告、技术报告，有意识地推动技术转移的实现。
8、加强管理健全安全保密制度
信息系统正常运行的根本保证在于加强对系统、网络、设备、数据的安全管理，为此召开专题会研究此项工作的落实。本着“严格、严肃、严厉”的原则，确定“强化管理，形成制度，明确责任，落实到人”的工作方针。
我们首先加强思想教育，强调安全工作的重要性，制订重要部位检查值班表，采用定期检查与不定期抽查相结合的方式，严把系统数据安全保密关。据此制定了多项工作制度。如中央机房、办件大厅、电子报告厅值班检查制度；计算机网络设备管理制度，信息系统安全管理制度，数据安全保密制度，计算机管理处罚措施等。
八、系统发展方向
在前期目标实现和框架系统投产后，随着不断应用范围的扩大、应用深度的加深，图文数据库的内容将得到充实和更新，其现势性和完整性将不断提高，图文公共数据对信息系统的强大支持作用将发生从量变到质变的转化。有了海量图文信息的储备，目前框架系统就可以实现逐步向高层次综合信息系统方向迈进，未来的综合信息系统将有如下功能：
1、实现与地下管网信息系统的联接整合
2、移动用户远程办公与网上信息
3、利用正射影像动态模拟三维景观分析
4、纵深行业上下级管理形成政府城建办公网
九、结束语
通过一年的努力，图文信息系统建成投入使用，提高了工作质量和办事效率，促进了办公人员观念的转变和素质的提高，推进了政府机关工作规范化、制度化建设，为实现政府部门专家化服务、增强政府综合实力、改善投资环境奠定基础，达到预期目的，建立了现代化的新型管理模式，替代了传统的手工审批作业模式。系统目前处于全国先进水平，99年8月25日至9月3日参加于乌鲁木齐市举行的全国规划土地管理第六次办公自动化信息系统建设研讨会并进行系统演示，获得了与会专家代表的好评，被评为信息系统优秀成果。
土地开发建设篇5
关键词：新农村土地开发整理自主创新
中图分类号：D912文献标识码：A
1建设社会主义新农村的意义和内涵
改革开放以来，虽然城乡面貌发生了巨大变化，但还有一些地方的农村不通公路、不通电话、不通高压电，还有一些群众看不起病、上不起学、喝不上干净水。这种状况如果不能有效扭转，城乡发展严重失调，全面建设小康社会就会成为空话。推进社会主义新农村建设，就是贯彻落实科学发展观，消除城乡协调发展的体制，促进资源在城乡之间合理配置，让亿万农民共享现代化成果，走中国特色的工业与农业协调发展、城市与农村共同繁荣的全面小康之路。推进社会主义新农村建设，是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的重要举措[2]。
我们党一直高度重视“三农”问题。特别是十七大以后，中央多次强调把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，因此，推进社会主义新农村建设，是顺应经济社会发展趋势，全面解决“三农”问题的根本途径。
由此可见，大力推进农村土地开发整理恰逢其时，在这个新时期，土地开发整理也有了新的定位和内涵。它能有效促进新农村建设、保障国家粮食安全、节约资源，是我国走可持续发展道路的有效途径[5]。
2建设社会主义新农村的基本步骤
根据我国农村发展的实际情况，我认为新农村的建设应分为以下几个阶段：即贫困农村温饱农村富裕农村社会主义新农村（生态型、和谐型、知识型、自主创新型多位一体）。
首先由贫困农村向温饱农村的发展阶段。我国人口多，大部分地区生产力的发展还比较落后，存在着很多部级贫困县，这些地区大多环境条件恶劣，生产力落后，农民生活艰苦，靠天吃饭。因此需要分批分阶段的建设，先发展成为基本解决农民温饱问题的温饱农村。
第二个阶段由温饱农村向富裕农村的发展阶段。对于已经解决了温饱问题的农村来说，怎样发展农村经济和事业使农民生活更富裕就是它们现阶段发展的最大目标。这个阶段的发展也同样应该以国家的政策扶持为主，继续完善当地农业基础设施。
第三个阶段由富裕农村向小康农村的发展阶段。这个阶段的发展主要依靠当地自己的力量，国家扶持为辅。已经富裕了的农民要根据当地的区域特点、发展特色农业、精细农业、生态农业、休闲农业等现代农业，推动土地的产业化经营，深入推进农业结构调整，发展优质高产高效生态安全农业，充分挖掘农业内部增收潜力，发展农村经济，壮大农村实力，增加农民收入，提高农民生活水平和生活质量，强化现代农业服务体系建设，逐步建立农业科技、农业信息、农业机械、农产品质量安全、动物防疫、有害生物防控等现代农业服务体系；同时大力发展乡镇企业，以企业促农业，以企业养农业，使富裕型农村向小康型农村转型。
第四个阶段由小康农村向生态型、和谐型、知识型、自主创新型多位一体的社会主义新农村的发展阶段，也是社会主义农村发展的最高阶段。
3在建设社会主义新农村中土地开发整理的重要作用
建设新农村的重点目标是搞好农村的土地开发整理，土地开发整理是重要的基础工作。同时，对农业结构开展适当的调整、对农民的科学培训将有效的提高农业生产率，促进农业经济的发展，增加农民的收入。
3.1土地开发整理是提高农业生产效率，提高农民收入的重要手段。
一方面，通过土地开发整理增加耕地，其实质上就是要求新增粮食生产能力，提高粮食生产能力应当是耕地数量、质量和生态保护并重。另一方面，在土地开发整理中，乡镇政府在与施工单位签订合同时约定，只要是农民能干的工程要由农民自己来干，让农民直接参与土地开发整理工程建设，并从中获得直接收益。
3.2农业结构调整将有效提高农业的综合效益
实施农业结构调整可以有效提高农业的综合效益，调整农业结构要在稳固农民基础收入的前提下，在对区域特点有充分认识的基础上，根据区域特点和资源优势进行科学布局和结构优化，从自身特点明确区域定位，按市场经济规律调整优化农业产业结构，探索出能够充分发挥区域优势的产业，使地区的资源实力转化为现实的经济效益，实现传统农业向现代农业的转变。
3.3农村知识的普及与推广应用将会给社会主义新农村的建设注入新的活力
建设社会主义新农村，急需一大批掌握劳动技能和新型农业技术的人才，农民可以通过自学、参加科学知识培训班或者通过网络教育、远程教育等多种形式的学习，成为掌握先进科学文化的农业好手，转化为新时代的“知识型农民”。因此，我们要协同努力，培养、造就更多的“知识型农民”，为农村和城市的发展带来更多的生机与活力。
4结论与建议
因为土地开发整理是建设社会主义新农村的重要基础，以土地开发整理为基础大力加强农村基础设施建设，提高农业综合生产能力，推进农业科技进步，实现农业增产增收的同时，也要加强土地开发整理事业的建设和发展，因此，对土地开发整理事业的发展提出以下建议：
4.1土地开发整理的产业化
产业化土地开发整理既是我国土地开发整理可持续发展的方向和目标，也是土地开发整理得以规范运作的重要基础。通过产业化引进市场竞争机制，不仅可以增加土地开发整理运作的灵活性，提高经济效益，而且可以进一步拓宽融资渠道，拉动相关产业的发展。同时社会公众对土地开发整理的参与会进一步促进土地开发整理立项、规划、施工和后期运行管理的科学化和规范化。
4.2土地开发整理的法制化
土地开发整理仍处于探索阶段，要走向正轨必须以法制化为基础。加强土开发整理立法，健全相关政策法规既是土地开发整理事业不断完善和发展的需要，也是开发整理项目得以规范运作的必要保障。
4.3土地开发整理的规范化
土地开发整理的快速发展标志着我国对土地资源合理开发和高效利用，作为一个农业大国土地资源的合理开发和高效利用势在必行，分析近几年的进展情况，仍存在着一些缺陷和不足，因此，必须要大力加强土地开发整理的规范化管理，规范化是土地开发整理事业得以发展壮大的重要基础。
当前和今后一个时期内，搞好土地开发整理要以“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观为统领，围绕国家经济社会发展的大局，立足保障国家粮食综合生产能力，大力开展基本农田整理，认真落实全国土地开发整理规划，积极实施重大工程，促进社会主义新农村建设。争取到2022年，在十五年内把我国农村分期分批分阶段的建设成为生态型、和谐型、知识型、自主创新型多位一体的社会主义新农村。
参考文献：
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[2]高向军，土地整理―重点保护基本农田[N]．中国国土资源报，2005-11-3(1)
[3]高向军．土地整理理论与实践[M]．北京：地质出版社，2003．44~50．
[4]徐俊如．现代农业发展研究――海峡两岸现代化农业发展学术研讨会论文集[C]．北京.中国农业出版社，2005
[5]世纪的呼唤：新的农业科技革命――农业部科技委委员论文汇编[C]．北京．农业部科技委办公室编印，1997
[6]蒋一军，罗明．城镇化进程中的土地整理[J].农业工程学报，2001，17（4）
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[9]新华社：国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2022年）[N]．经济日报，2006-02-10（5）
[10]陈礼纪．试论土地整理对农业产业化发展的影响[J]．资源・产业．2003（3～4）
土地开发建设篇6
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:
一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准
（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。
（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
（四）严格土地使用标准。要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。
二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率
（五）开展建设用地普查评价。各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。
（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
（七）积极引导使用未利用地和废弃地。国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。
（八）鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
（九）鼓励开发区提高土地利用效率。国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的部级开发区，优先安排建设用地指标。
三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制
(十)深入推进土地有偿使用制度改革。国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。
(十一)完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
(十二)合理确定出让土地的宗地规模。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。
(十三)严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地(包括配套的办公、科研、培训等用地)，以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
(十四)强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
(十五)优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用
(十六)高度重视农村集体建设用地的规划管理。要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡(镇)土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租”将农用地转为非农业用地。
(十七)鼓励提高农村建设用地的利用效率。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
(十八)严格执行农村一户一宅政策。各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任
(十九)建立健全土地市场动态监测制度。要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
(二十)完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
(二十一)加强各类土地变化状况的监测。运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。
(二十二)加强对节约集约用地工作的监管。国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。